第四章 日本對有工作能力者之安全網改革
第二節 有限功能的失業保險
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第二節 有限功能的失業保險
日本處理失業風險的第一道經濟安全制度為雇用保險制度，立法當時設計是 以全職、作為家計主要維持者的「典型勞動者」為對象431，並以「短期摩擦性 失業」為預設問題。故長期失業帶來的衝擊主要分為兩類：一是無法成為雇用保 險被保險人之非典型勞動者；二是以典型勞動者為主之雇用保險被保險人，其失 業給付期間與給付額度無法應付長期失業問題。以下將先說明日本雇用保險無法 對應以上兩種長期失業的兩個原因，再說明雷曼危機後2010 年的修法改革及雇 用保險之功能界限。
第一項 適用對象範圍狹窄
隨著 1980 年代起勞動法規逐漸鬆綁，為了保障非典型勞動者之失業風險，
雇用保險也不斷擴張被保險人範圍。但以1999 年修法前的雇用保險法與行政解 釋而言432，仍列舉以下各類勞工非雇用保險法的適用對象433：
65 歲以上的受雇者
短時間勞動者（一周工作時間未滿20 小時）
日雇勞動者（一周勞動時間20 小時以上未超過 40 小時）
季節性受雇者
船員法所稱之船員、學校教育法所稱之學生
領有中央、都道府県、市町村失業給付者
無法預期受雇一年以上的勞工
補貼家用的勞動者（年收入90 萬日圓以下）
故雖然日本雇用保險的被保險人「勞工（労働者）」的概念基本上與職災保 險相同，均指於雇主的指揮監督下從事勞務提供且領有工資等勞動對價者，但 1999 年以前的雇用保險法比起職災保險多出了「工作時間（一周工作時間須 20 小時以上）」「預期就職期間（須預期受雇一年以上）」與「雇用收入（年收入須 90 萬日圓以上）」三種投保限制，使得雇用保險的保險對象大幅限縮，當時推算
431 1975 年的雇用保險法的被保險人須符合以下要件：⑴勞動時間至少為一般勞工四分之三，且 每周工時22 小時以上。⑵年收入 52 萬日圓以上。⑶於雇用期間中繼續反覆工作者。
432 指 1999 年平成 11 年法律 160 號雇用保險法修法前，2000 年前資料引自：脇田滋（2000），
〈雇用崩壊・不安定化と社会保障法の課題〉，《社会保障法第15 号》，頁 223-228，京都市:法律 文化社。
433 但是，對於符合資格的「65 歲以上高齡繼續被保險人」、「短期雇用特例被保險人」以及「日 雇勞動被保險人」雖無雇用保險法的一般適用，仍有13 天分至 50 天分的臨時補助(高齡求職者 給付金、特例臨時金、日雇勞動求職者求職金)。
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624,953 人，但年平均失業人口卻有 284 萬人。資料出自：脇田滋（2012），〈雇用形態の多様化 と社会保障〉收於:日本社会保障法学会編《新・講座 社会保障法３ナショナルミニマムの再構‧ 國
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除上表所示給付日數上限外，若有重返職場的困難，則可以延長一定給付期 間，其包含訓練延長給付、廣區域延長給付、由厚生勞動大臣決定之全國延長給 付、以及個案延長給付437。但無論如何延期，雇用保險的給付期間有其限制，
而無法持續延長對應長期失業。
但縱使得以獲得雇用保險給付，「基本津貼給付金額」也可能有不足的問題。
由於雇用保險的本質是用以填補失業時喪失收入的所得替代措施，其給付數額是 依投保薪資之一定比例計算（50%-80%）；雖然日本雇用保險不論投保薪資多少，
其基本津貼有下限額的保障，但目前一天約1800 日圓的最低給付額，仍未必足 以保障其失業期間生活與協助就業。特別是薪資水準較低的非典型勞動者，縱使 其突破重重障礙而得以投保雇用保險，也有失業後保障不足的疑慮。
第三項 雇用保險之改革與其界限
雇用保險改革議論方向大致分為：⑴擴大失業保險的適用者範圍，⑵延長失 業給付的期間、⑶「雇用二事業(雇用安定事業與能力開発事業)438」的效率化。
就雇用保險對象而言，2010 年修法439後，將原本對非典型就業勞工之「工 作時間」與「預期就業期間」兩個投保限制，由行政解釋移至雇用保險法中明定，
並大幅放寬預計就業期間的限制（由一年以上改為31 天以上），且刪除「雇用年 收入」之投保限制。但在2013 年的現今，以下非典型就業者仍未包含於雇用保 險失業給付的保障範圍。
一周工作時間未滿20 小時者
無法預期在同一雇主的適用事業單位中受僱31 日以上者
季節性受雇者
給付日數上限，也由 1974 年規定的一律 180 日，到現今如前頁表格 23 所 示，會依照離職事由、就業難度、投保期間而有90 天到 360 天不同的給付日數 上限，並且容許部份彈性延長。
437 訓練延長給付是職業訓練期間中，雇用保險基本津貼給付期間結束後所給之延長給付。廣區 域延長給付與全國延長給付則是由厚生大臣視特定區域與全國情形所實施之延長措施。
438 2010 雇用保險改革廢除效率不彰的雇用福祉事業，由雇用三事業減為二事業。並藉由提高保 險費等方式強化該事業的財源基礎。「雇用安定事業」是提供雇主協助其繼續僱用員工，「能力開 發事業」則是對被保險人提供的職業輔導等協助就業措施。
439 2010 年，平成 22 年法律第 15 号，雇用保険法等の一部を改正する法律。
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可是，雇用保險所預設的失業狀態是「短期失業」，且並沒有再進一步長期 化之打算。原因在於：⑴道德風險考量。由於失業狀態的產生可與個人工作意思 直接相關，且遭遇失業的後遺症遠比健康保險及失能年金保險小，故相較於其他 社會保險欲填補的風險而言具有更高的道德風險。為了不使被保險人的道德風險 傷及保險財務運作，雇用保險法的求職津貼，雖然不問失業事由為何均可領取，
在領取日數上限仍會依離職事由作出不同處理（例如:自願離職者的上限均為 150 天、因公司倒閉而失業者最高上限則可至330 天），且仍設定原則約 360 天的最 高上限。 ⑵除道德風險考量外，雇用保險也被作為勞動政策，促使失業者迅速 脫離失業狀態與進入典型就業。
所以就結論而言，作為失業者生活保障的雇用保險制度，由於雇用保險欲補 填的「失業」風險外觀難以掌握而易產生道德風險，故難以保險對象無法擴及全 部非典型勞動者；縱使一般認為保險對象還有擴大空間，但仍是以短期失業作為 預設問題，故不論是典型就業或非典型就業的被保險人仍無法獲得長時間之給付，
且若被保險人的投保薪資過低也將導致給付水準不足，故被認為難以對應現今日 本長期失業化的問題。
另外針對就業支援措施而言，依雇用保險法第 1 條所揭示之立法目的除「於 勞動者失業及發生難以繼續被雇用事由發生時給予必要給付」外，尚有「雇用機 會增大」與「開發與提升勞動者能力」。具體而言，是由職業能力開發促進法的 職業能力開發（雇用保險法第62 條）與職業安定法的職業介紹（職業安定法第 5 條）構成就業支援體系。可藉由公共職業安定所獲得免費職業介紹與公共職業 訓練440，但如前所述，對於已用盡雇用保險失業給付或根本無法參加雇用保險 的長期失業者而言，在缺乏生活費支援的情況下，迫於生計考量很可能再去尋找 薪資條件更低、就業更不穩定的日僱型派遣，難以提供誘因吸引其參加職業訓練 而達到就業支援的效果，更遑論有一群更需要職業訓練的非典型就業者根本無法 獲得雇用保險的經濟支援。
結果發現，基於雇用保險的社會保險性質，其改革仍然有其功能界限，而勢 必須進一步探究其他制度之解決可能。
440 關於公共職業訓練之體系與實施主體詳如後述註 484 與註 485。
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