府際關係、網絡治理的理論

壹、府際關係

府際關係（Intergovernmental Relations, IGR），也稱「國內政府間關係」，

一般指普遍存在於各級政府之間或者政府內部單位之間的各種互動關係，包括不 同政府間的橫向和縱向的制度關係、權力關係、利益關係等。起源於二十世紀 30 年代的美國，本質上為對傳統中央、地方關係的揚棄，體現現代政府間相對 獨立平等的合作關係。現在的重點在於研究「中央政府以及地方政府之間的關 係」，所以也有人稱做 Central-local Government Relations。府際關係依其 運作的模式可劃分成兩大種類：垂直互動關係以及水平互動關係。所謂國家機關 或著稱為公共部門，是由許多的機構、組織以及公務員所構成，所以期彼此之間 的互動往來就通稱做府際關係。

一、發展歷史

(一)美國

府際關係一詞最早出現於 1935 年的《美國社會百科全書》之中，由威 廉·安德森（William Anderson）提出。他將府際關係界定成：美國聯邦制 度中所有類型和有層次的政府單位所出現的大量活動或著相互作用。其目 的在於論述 1930 年經濟大恐慌，聯邦政府官員面對經濟蕭條的壓力，如何 用不同於以往的聯邦體制運作模式以及因而發展出來的政策互動關係。當 時羅斯福政府極力主張「新政」（The New Deal）政策。為了避免各州懷 疑政府破壞聯邦憲法分權制衡的架構，進而提出自由、進步和主動的政策 實務運作觀念。這意味著聯邦政府和州及地方政府揚棄以往分權，各自獨

及地方政府之間將共同建立全新的服務供給以及輸送系統管道，以便推動 新政的各項措施，扭轉時局部立的一種全新的互動作為。

1940 年 W. Brook Graves 在年鑑（The Annals）的紀念專輯中，特別 以「美國的府際關係」為主題，刊載了 25 篇有關國家與州，國家與地方，

州與州，地方與地方等相關文章。

1953 年美國國會成立「府際關係委員會」（Commission on

Intergovernmental Relations），1959 年成立「府際關係諮詢委員會」

（Advisory Committee on Intergovernmental Relations, ACIR），自此 以後廣泛的應用到政府以及學術研究單位。

1960 年威廉·安德森（William Anderson）在其著作《府際關係評論》

（Intergovernmental Relations in Review）一書中，對府際關係下了較 為周延的定義：美國聯邦政府系統內各類型與各層級政府間的一種重要活 動與互動作為。

總之美國經濟大恐慌所引發的許多社會問題，並非單一地方政府所可 以獨立有效解決，所以聯邦政府透過財政補助、專業指導、法令規範等各 種政策工具，實質介入各項公共議題的處理，故而引起府際關係的觀念與 研究。二次世界大戰之後，福利國家理念的興盛，聯邦政府更經常透過不 同的府際關系運作模式，來影響甚至或著位居主導的地位在各項政策領域 的規劃與執行。

(二)英國

第二次世界大戰之後，中央和地方的府際互動關係從協商諮詢以及治 理、合夥、合併、幹預、報復，最後走向變革。1979 年柴契爾夫人推動改

革，其「柴契爾主義」為後世所推崇，很明顯的就是一種採用中央干預的 方法。1997 年英國工黨執政，時任首相的布萊爾採取「第三條路」—中央 與地方共同合作建立現代化的英國。

(三)中華民國

中央政府甫撤退至台灣時，以「台灣省各縣市實施地方自治綱要」推 行中央政府由上而下主導的府際關係。 1994 年省縣自治法以「自治監督」

一章，說明中央以及地方的權限劃定。1999 年地方制度法通過，並改列於

「中央與地方及地方與地方間之關係」規範。

二、廣域行政：就是所謂的「水平性互動關係」，同一層級兩個或著是兩個以上 的地方政府或地方自治團體間的府際間彼此業務往來的合作關係。其包含了以下 兩個概念：

(一)廣域問題

例如河川流域整治、水資源利用、都會生活圈的城相互動、產業發展 的經濟規模等，都超過一個或著是兩個以上地方政府的關轄範圍。

目前處理廣域行政的相關問題可以歸出五種運作模式：

1. 行政區域合作。

2. 上級政府執行。

3. 中心都市負責。

4. 各方共同處理。

5. 組織聯盟機構。

互動關係有垂直以及水平之分，影響力相互有別，方式有正式以及非 正式的不同。為期結果軍隊公共事務的推行會產生不同的影響。

(二)府際行政：問題必須透過不同政府之間的互動合作才可以解決。

三、中央與地方政府關係

就是所謂的「垂直互動關係」Central-local Government Relations，

主要敘述單一制國家以中央政府以及地方政府關係來論述各級政府之間的 運作架構，換言之中央與地方關係描述垂直性的政府層級節制的關係，單 一制國傢俱有中央集權的歷史背景，特別強調如何對地方政府有效進行行 政控制或自製監督，府際慣系的運作叫連邦制的國家更具有主導性。

四、聯邦主義

聯邦主義是指聯邦制國家用來論述中央以及地方之間的互動模式，深 言之聯邦政府以及各邦之間憲政權限如何劃分的一套制度運作架構。

聯邦主義與府際關系主要有以下的區別：

聯邦主義：靜態研究，強調憲政規範的法定權限分際。以保障州憲法 定權限的完整性以及自主性。府際關係：偏向動態的政策觀點。突破法令 限制，聯邦可以透過財政補助實質介入政策的運作，進而擴大聯邦主義無 法涵蓋的各級政府間的運作模式以及互動關係。

貳、政策網絡理論

政 策 網 絡 宛 如 一 面 鏡 子，反 應 西 方 先 進 工 業 社 會 行 政 與 政 治 的 多 元 性 與 複 雜 性，政 策 網 絡 的 理 論 途 徑 解 釋 政 策 過 程 中 參 與 者 高 度 複 雜 的 關 係，有 其 啟 發 性 的 價 值，相 當 程 度 的 影 響 公 共 行 政 與 公 共 政 策 理 論 的 建 立。另 一 方 面，政 策 網 絡 理 論 發 展 過 程 中，也 有 其 脆 弱 的 一 環，最 致 命 的 缺 點 是 概 念 定 義 的 混 淆。Rhodes 與 Marsh(1992)即 憂 慮 概 念 混 淆 的 危 機 將 使 政 策 網 絡 的 研 究 步 上 統 合 主 義 (corporatism)的 後 塵 。 其 次 ， 理 論 應 具 有 描 述 與 解 釋 的 功 能，但 是 政 策 網 絡 分 析 似 乎 難 以 跨 越 描 述 性 層 次 而 進 入 政 策 解 釋 功 能 。 基 於 此 ， 本 章 首 先 釐 清 政 策 網 絡 的 概 念 定 義 ， 繼 而 解 釋 政 策 網 絡 理 論 的 發 展 途 徑，以 及 建 構 政 策 網 絡 的 理 論 架 構，並 對 於 政 策 網 絡 途 徑 是 否 能 解 釋 政 策 過 程 加 以 論 證 。

一 、 政 策 網 絡 概 念

(一 )政 策 網 絡 的 概 念 定 義

1.美 國 學 者 的 定 義

美 國 學 者 的 政 策 網 絡 定 義 大 多 奠 基 於 次 級 政 府

(sub-government)的 概 念，而 強 調 利 益 團 體、官 僚 機 構 與 政 府 的 接 觸 。

(1)J. K. Benson(1982： 148)認 為 行 政 與 利 益 團 體 因 為 資 源 的 相 互 依 賴 性 而 形 成 一 體 ， 以 確 保 共 同 的 政 策 偏 好 獲 得 滿 足 ， 排 除 其 他 異 議 團 體 (Benson， 1982： 148)。

(2)A. McFarland(1987： 146)認 為 在 政 策 領 域 中 ， 政 策 利 害 關

僚 、 國 會 議 員 、 遊 說 團 體 、 學 者 專 家 與 大 眾 傳 播 業 者 。 他 認 為 議 題 網 絡 不 同 於 鐵 三 角 關 係 ， 因 為 議 題 網 絡 是 開 放 的 ， 而 且 有 多 元 參 與 者 。

(3)S. Wilks 與 M. Wright 採 用 社 會 中 心 途 徑

(societal-centred approach)提 出 政 府 與 產 業 界 之 間 的 網 絡 關 係 (government-industry relations， 簡 稱 GIR 模 型 )(Wilks and Wright, 1987)， 他 強 調 的 是 政 策 網 絡 中 的 人 際 互 動 關 係 ， 而 非 制 度 結 構 關 係 ， 並 進 一 步 提 出 GIR 模 型 特 性 ， 包 括 (Grant et al.， 1988： 55)： (1)公 共 行 政 部 門 與 私 人 產 業 部 門 均 呈 現 功 能 專 業 分 化 的 情 形；(2)專 業 化 組 織 與 政 策 制 定 機 構 普 遍 出 現 ； (3)互 動 關 係 頻 繁 與 密 切 。

2.英 國 學 者 的 定 義

英 國 是 內 閣 制 的 國 家，行 政 與 立 法 合 一，立 法 部 門 在 決 策 過 程 之 政 治 重 要 性 不 若 美 國 立 法 部 門。因 此，英 國 政 策 網 絡 的 主 要 參 與 者 ， 通 常 僅 包 括 政 府 官 員 與 政 策 利 害 關 係 者 。

(1)H. Heclo(1978)是 最 早 運 用 議 題 網 絡 的 概 念 與 美 國 行 政 的 鐵 三 角 相 比 較 的 政 治 學 者 。 Heclo 認 為 多 數 政 策 議 題 的 決 策 方 式 並 非 鐵 三 角 的 封 閉 關 係 ， 而 是 在 政 黨 系 統 、 國 會 、 行 政 系 統 等 正 式 組 織 結 構 之 外 ， 所 形 成 的 一 種 非 正 式 的 、 複 雜 的 議 題 網 絡 型 態 。

(2)J. J. Richardson 與 A. G. Jordan 認 為 政 策 社 群 是 由 特 定 利 益 團 體 與 國 家 機 關 相 對 應 部 門 形 成 的 持 續 互 動 關 係 ， 他 指 出 英 國 政 策 制 定 的 特 性 為 片 斷 的 的 次 級 系 統 的 集 合 ， 每 個 次

級 系 統 係 由 不 同 組 的 組 織 化 團 體 組 成 ， 未 被 認 可 的 團 體 或 一 般 民 眾 是 難 以 滲 透 的 (Richardson & Jordan， 1979： 74)， 政 策 制 定 可 說 都 是 在 次 級 政 府 中 透 過 政 府 機 構 與 利 益 團 體 之 間 的 協 商，而 非 以 理 性 的 預 期 方 式 而 形 成 (Jordan & Richardson, 1987)。

(3)R. A. W. Rhodes 認 為 政 策 社 群 是 政 策 網 絡 的 一 種 型 態 ， 政 策 網 絡 才 是 主 要 的 概 念 。 他 觀 察 到 自 一 九 八 ○ 年 以 來 英 國 政 治 出 現 一 種 新 的 治 理 結 構 ， 亦 即 在 各 個 政 策 領 域 出 現 由 多 元 組 織 組 成 相 互 關 聯 的 網 絡 。 他 根 據 權 力 相 互 依 賴 觀 點 ， 將 政 策 網 絡 定 義 為 各 個 組 織 ， 包 括 國 家 機 關 相 關 行 政 部 門 基 於 權 威 、 資 金 、 正 當 性 、 資 訊 、 人 員 、 技 術 、 設 備 等 資 源 相 互 依 賴 基 礎 ， 結 合 成 一 種 聯 盟 或 利 益 共 同 體 (Rhodes & Marsh，

1996： 214)。 其 內 部 運 作 過 程 是 一 種 資 源 交 換 的 過 程 ， 如 同 交 易 賽 局 (game)。Rhodes 強 調 網 絡 的 結 構，界 定 政 策 社 群 為 具 有 穩 定 關 係 、 參 與 者 人 數 少 、 垂 直 相 互 依 賴 以 及 與 其 他 網 絡 或 機 關 相 隔 離 的 特 點，最 不 穩 定 的 網 絡 為 議 題 網 絡。Rhodes 將 網 絡 分 析 層 次 著 重 在 政 策 部 門 ， 而 不 是 政 策 次 級 部 門 。 同 時，Rhodes 以 政 策 網 絡 概 念 分 析 中 央 與 地 方 政 府 之 間 的 府 際 關 係 (intergovernmental relations，簡 稱 IGR 模 型 )，認 為 兩 者 之 間 的 互 動 關 係 呈 現 出 多 元 競 爭 與 複 雜 的 賽 局 形 式 (Marsh & Rhodes， 1992： 101-11)。 Rhodes 的 IGR 模 型 與 S.Wilks 和 M. Wright 的 GIR 模 型 主 要 不 同 處 ， 在 於 前 者 強 調 將 政 策 網 絡 研 究 焦 點 置 於 政 府 部 門 層 次 (sectoral

level)， 分 析 政 策 領 域 中 個 別 行 動 者 的 利 益 如 何 匯 集 為 團 體 利 益 ； 而 後 者 認 為 將 研 究 焦 點 置 於 部 門 層 次 時 ， 涉 入 的 行 動

者 過 多 ， 造 成 分 析 時 的 困 擾 ， 因 而 將 分 析 層 次 置 於 政 策 次 級 部 門 ， 並 集 中 在 網 絡 間 人 際 互 動 關 係 的 討 論 。

(4)M. J. Smith(1997： 76)認 為 政 策 網 絡 是 一 種 團 體 與 政 府 關

(4)M. J. Smith(1997： 76)認 為 政 策 網 絡 是 一 種 團 體 與 政 府 關