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Chung-Hua University Repository:Item 987654321/6468

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中 華 大 學

碩 士 論 文

新竹市眷村改建政策中居住環境品質滿意

度之研究-以大鵬新城為例

Research on satisfaction levels regarding the

living environment quality in reconstructed

military dependents’ villages in Hsinchu City

based on a case study of Dapeng New Village

系 所 別:行政管理學系 碩士班

學號姓名:E09917010 丘龍飛

指導教授:李台京 博士

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摘 要

臺灣土地面積有限,應有完善國土規劃將土地作最有效的運用,因此持續都市競 爭優勢延緩都市老化,在都市發展中如何執行都市更新。1990 年代之後,因眷村已 趨老舊、都市更新等問題,政府著手以國家資源無償改建,只能由少數軍眷居住 的眷村著手。於 1996 年,由中華民國立法院通過配合眷村改建的《國軍老舊眷 村改建條例》法源,眷村改建持續進行一、二十年,於 2012 年完成最後一個社 區走入歷史。 本論文針對已改建完成之建築物為標的物,要如何評量其設計緣由有其困 難性,必須進行文獻收集探討找尋,可用之評量模式及參考指標內容項目。過程 中找到用後評估(Post-Occupancy Evaluation)研究成果之最大回饋,讓設計者 與使用者有機會從前例學習成敗經驗。搭配聯合國世界衛生組織(WHO)在 1961 年曾就居住環境提出了四個基本理念:安全、健康、便利和舒適為指標,再加上 世界新潮流項目安全防災與永續性(社區營造)兩項指標作為評量標準。研究方法 上也採用深度訪談大鵬新城 15 位住戶,除獲得指標內容外,另外發現有嚴重問 題,在研究結論中提出具體解決方式。 關鍵字: 眷村改建、眷村文化、用後評估(POE) 、府際關係、網絡治理

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ABSTRACT

The amount of available land in Taiwan is very limited. Therefore a well-designed planning process for effective use of available land is of key importance. Planners should strive to maintain the competitive edge of cities, slow down the aging process, and initiate urban renewal projects. Due to the fact that military dependents’ villages were in poor conditions after 1990 and in view of the need for urban renewal, the government started to rebuild these communities using national resources free of charge. The government can only focus on villages with few inhabitants. In view of these developments, the Legislative Yuan passed the Act for Rebuilding Old Quarters for Military Dependents in 1996. The reconstruction process took between ten to twenty years and the last old village disappeared in 2012.

This study focuses on the difficult problem of how to evaluate the design rationale of these newly constructed buildings. Relevant evaluation models and indicator items had to be extracted and developed from research literature. The post-occupancy evaluation model was selected as the most promising approach. It allows designers and users to learn from previous experiences of success and failures. This model was combined with evaluation standards based on the four basic living environment concepts which were proposed by the World Health Organization in 1961, namely safety, health, convenience, and comfort in addition to the new concepts of building safety and disaster prevention and sustainability. The research method was based on in-depth interviews of 15 inhabitants of the Dapeng New Village. Besides indicator contents, serious problems were detected in the research process for which concrete solutions were provided in the conclusion.

Key words: Military dependents’ village reconstruction, military dependents’ village culture, post-occupancy evaluation, intergovernmental relations, network governance

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謝 誌

本論文能夠完成,首先要感謝指導教授 李台京博士,從開始的提示導引, 使我在茫然不知慌亂中找到研究方向,在寫作過程中學到新的觀念與邏輯的研究 思維,獲得珍貴的寶藏。 回顧過去 19 年的軍中及 24 年公務人員生涯,都在忙碌中渡日;擔任秘書工 作,於工作中較多思考,深感自己所學對其他不同面向社會科學,非常生疏,心 理頓時感到異常羞愧和惶恐,遂興起就讀中華大學行政管理系碩士學分班,經過 一年考上碩士在職專班,成為正式研究生,期間受到諸多老師照顧,李台京、黃 國敏、葉嘉楠、曾建元、邱冠斌、廖益興、石振國、胡至沛、柯志昌更是教學不 倦,敬業精神令人肅然起敬,對我這個老學生的照顧,使我永遠難忘。 在寫作中新竹市都市發展處方迺中技正提供我很多有關都市發展、都市更新 的寶貴資料,工研院孟憲敏先生,更是在寫作的規劃技巧,資料蒐集,資料整合, 隨時指正給我很多建設性的建議,對於各位老師及好朋友的幫助,感激之情,銘 感五內,再次深感謝意。 內人唐麗英也是畢業於中華大學企管系,過去三年多以來,精神上給予我許 多鼓勵,才能完成研究所的課程。 龍飛 謹誌于 中華大學行政管理系 中華民國一○二年一月二十九日

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目錄

第一章 緒論 ………1 第一節 研究動機與目的 ………1 第二節 研究分析流程 ………3 第三節 研究方法、研究架構與限制 ………4 第四節 名詞界定 ………7 第二章 都市更新、府際關係、網絡治理理論與我國實務背景………11 第一節 我國都市更新法規的變動………11 第二節 眷村改建政策與過程………20 第三節 國內都市更新、眷村改建研究文獻簡介………32 第四節 府際關係、網絡治理的理論………39 第五節 國內府際關係、網絡治理研究文獻簡介………50 第三章 新竹市眷村改建政策過程分析 ………59 第一節 都市更新在新竹的歷史任務………59 第二節 新竹市眷改歷程………63 第三節 新竹市眷村改建行政執行過程………68 第四章 大鵬新城個案研究 ………76 第一節 大鵬新城沿革 ………76 第二節 政府配合措施 ………76 第三節 大鵬新城眷改後現況調查 ………79 第五章 結論與建議 ………90 第一節 研究發現 ………90 第二節 研究建議 ………93 參考文獻 ………94 壹、中文部分 ………94 貳、西文部分 ………100 附件一 深度訪談問卷 ………101 附件二 社區居民深度訪談彙整 ………104

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表目錄

表 2-1 國軍老舊眷村改建說明資料舊制與新制比較表……… 20 表 3-1 新竹縣市各眷村改建時程計劃表……… 63 表 3-2 新竹市舊眷村與新社區對照表……… 65 表 3-3 新竹市政府眷村改建/都市更新政策網絡互動次數統計表 ………… 71 表 4-1 大鵬社區深度訪談時程表 ……… 80

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圖目錄

圖 1-1 研究流程圖……… 3 圖 1-2 研究架構圖……… 5 圖 4-1 住戶對於社區安全性評比結果………81 圖 4-2 住戶對於社區健康性評比結果………82 圖 4-3 住戶對於社區便利性評比結果………83 圖 4-4 住戶對於社區舒適性評比結果………84 圖 4-5 住戶對於社區防災評比結果………85 圖 4-6 住戶對於社區永續性評比結果………86 圖 4-7 住戶對於整體評比結果………87

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第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

壹、研究動機

我國近 60 年來都市發展與國土規劃的長程計畫並不周延,都市的現代化仍有 許多改善的空間。都市是一個有機體,可以分為成長、停滯、衰退、更新等不同 的階段。在發展過程中,如何執行都市更新以延緩老化並持續都市競爭優勢是本 研究動機之一。 都市成長有都市再發展(Urban Regeneration)的理論。當為舊市區因外部環 境之公共建設的不足所影響,再發展就會受到限制。我國過去一、二十年間,許 多都市發展已經進入都市再生(Revitalization)的階段。新竹市面對都市再生 與發展的階段,如何將願景與機制整合,為本研究動機之二。 1949 後,政府因為大陸變局臨時建置的國軍眷村早已老舊不堪。為解 決歷史與政策問題,行政院提出並經立法院 1996 年通過《國軍老舊眷村改 建條例》的法案通過後,由國防部負責行政執行以及地方政府配合的政策 已近尾聲。該政策最主要的精神是使用國庫挹注的改建資金作為基金,以 發給原眷村戶的搬遷補助費、房租補助費,以及興建新的社區住宅。蓋好 後每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職級官階為準,價格由原住戶 以房地總價百分之二十以下價格售予配售住戶,其不足部分,由改建基金 補助。新竹市現已完成眷村改建與都市更新的政策。本論文研究動機之三為 透過新竹市眷村改建的個案研究以瞭解住戶對居住環境與品質的反映。

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貳、研究目的

本論文以新竹市眷村改建與都市更新政策為內容,探討改建後社區 居民對於居住環境品質的滿意度,希望作為未來都是大型社區更新的參 考。緣於研究動機,本論文研究目的有三: 一、分析我國眷村改建政策的內容要旨,說明政策執行的府際關係與新竹 市改建的政策過程。 二、瞭解原眷戶遷入新社區之後,居民對於新居的居住環境與居住品質的 滿意度,希望作為社區營造及都市永續經營後續改善的參考。 三、希望提供我國都市更新與未來大型社區改建與規劃的參考。

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第二節 研究分析流程

研究流程為先行界定研究範圍、時間及擬定研究方式,針對各類初級 資料、次級資料進行調查、蒐集,將所得資料予以整理彙總、分析探討,並 進行研究報告的撰寫,其具體執行程序如圖 1-1 所示。 研究動機與目的 研究範圍與限制 結論與建議 文獻探討 議題設計 都市更新 眷村改建 網絡治理 府際關係 跨域治理 深入訪談 資料分析結果 綜合評估 圖 1-1 研究流程圖

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第三節 研究方法、研究架構與限制

壹、研究方法與資料收集方式

本論文政策分析的參考資料係使用國內外學者專家、學術研究單位、 報章雜誌、政府文獻等公布的「次級資料」為主。那些資料原自國家圖書 館、新竹市文化局圖書館、中華大學交通大學清華大學等圖書館,以及新 竹市政府都市發展局、新竹市眷村博物館等不同機關團體的蒐藏與資訊。 眷村改建與都市更新後的社區 是以改建完成之社區及建築為標的物。 雖然回溯如何評量其設計緣由有其困難性 ,但是,建築後的使用者評估確 是政策重要的價值。 本論文使用之評量模式及居住環境滿意度的評量標準 除 參 考 一 般 改 建 完 成 之 建 築 物 為 標 的 物 , 也 採 取 使 用 者 用 後 評 估 (Post-Occupancy Evaluation)的滿意度分析作為主要評估方法。 深度訪談的題綱設計,採用聯合國世界衛生組織(WHO)在 1961 年就居 住環境提出了四個基本理念:安全、健康、便利和舒適為指標,再加上世 界新潮流項目安全防災與永續性(社區營造)兩項指標作為編制深入訪談的 議題項目。考量原來眷村住戶大多年事已高,電訪或問卷調查實施較不容 易,面訪或深度訪談則較易實施。本研究深度訪談的項目對於受訪者(老人 家) 謹慎設計,使其易於回答。當回答不滿意有其意見時,希望能夠讓受 訪者儘量表達其意見與看法,但也透過適度引導使其不致離題太遠。研究 假設認為對於住戶而言「用後評估(POE)」可以了解眷改社區居民對於眷村 改建為國宅社區後的態度與意見。 在研究指標採用聯合國世界衛生組織(WHO)1961 年提出安全、健康、便利、 舒適等四項居住環境指標,加上安全防災、永續性(社區營造)合計成六個構面。

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非常滿意、滿意、可以接受、不滿意、非常不滿意。特別是當受訪者表達不滿意 與非常不滿意時,面訪者可以較為深入地詢問原因為何,希望居民能夠充分表達 意見並提供具體事證。 最後以回收議題(初級資料)為基礎,透過統計分析整理出各指標項目優先次 序。本論文將根據居民對於居住環究與品質評量的指標項目反映的意見作為內 容,區分呈現的果,綜合分析研究的發現。 圖 1-2 研究架構圖

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貳、研究限制

一、時間因素 研究者礙於研究時程的限制,無法對於新竹市眷改社區居民的居住 及環境品質滿意度,實施全面性探討。其他早已完工並遷入多年的社 區,或者因為使用多年的原因,或者因為市場價格等其它因素的作用而 較可能影響受訪者對議題詢答的內容。因此,本論文選擇最近完工並已 遷入的大鵬新城作為進行訪談的社區。 二、資料取得 國防部暨所屬陸海空聯勤各軍總部管轄的眷村是政府遷台後特有 的現象。眷村文化因此成為台灣社區發展政策的一個特殊歷史議題。雖 然眷村有其特殊型態組合,國內學術研究偏重歷史文化或建築結構等方 面探討,較少公共政策之研究。 本文偏重公共政策,以及眷戶對政策效能回應的研究。眷村改建後 遷入居住的原眷戶居民其實與一般社區居民無異,除非有損害其實質利 益問題,其他關於都市計畫或城市競爭力等其他政策議題問題多半不太 願意表達意見。因此,本研究的一般資料取自圖書館及市政府相關單 位;使用者的滿意度調查資料取自受訪者的意見表示。

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第四節 名詞與界定

壹、眷村

國人所稱的眷村通常指述因為國共內戰失利跟隨中華民國政府遷徙至 台灣,由政府在 1949 至 1960 年代快速興建、集中安置的現役軍人眷屬。後 來,即使軍人退伍除役其本人與家屬仍國家政策之故,持續居住由國防部集 中列管的住戶。不過,有部份人廣義認定眷村也包含榮民與眷屬自行興建的 大範圍違建。

貳、公有眷村

一般定義的眷村,是指陸海空軍三軍、憲兵與其他類種官兵與眷屬所 居住的眷舍,不包含中華民國政府為教師、員警、公務員、公家機關聘員、 中央民意代表(國民大會代表、立法委員等)興建的眷舍。就法律言,眷村 主要管理機構國防部唯一認可的眷村類型,指的是「軍眷住宅」,其中並 不含其他公教人員及自行違建的眷村,而眷村法源則來自《國軍老舊眷村 改建條例》等法律律條。該條例第三條本文詳列:「本條例所稱國軍老舊 眷村,係指於中華民國六十九年十二月三十一日(即 1980 年 12 月 31 日)以 前興建完成之軍眷住宅。

參、眷村文化

眷村有它獨特的文化,因為它匯集了中國各個不同省份的人、語言、 風俗、習慣、穿著和飲食,相較於早期台灣的村落或社區,更突顯了它多 樣性的風貌。

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早期住在眷村的人,大都懷著思鄉的心情,期盼著隨時能夠「反攻大 陸」,因此是以過客的心態住在台灣,和外界的互動當然就不多。眷村前 後院有簡易搭建的「竹籬笆」圍籬。後來,「竹籬笆」成為眷村的代名詞, 多少也反應出它對外的封閉性。

肆、世界衛生組職 WHO 之理想居住環境的四大指標

聯合國世界衛生組織(WHO)在 1961 年曾就居住環境提出了 4 個基本 理念:安全、健康、便利和舒適。因為年代久遠,線上查不到原版文章, 倒是有下列文獻可參考 (1) 安全性 : 居住環境最基本條件乃是避免危害生命及生活,侵入類得以 免除恐懼的環境。 (2) 健康性 : 健康乃人類幸福的根源,必須杜防公害危及居民的健康,並 普及各種保健設施。 (3) 便利性 : 公共設施的適當配置及交通工具之合理使用可促進彼此間 的溝通,達到活動效率的提升,使得居家生活得以方便進行。 (4) 舒適性 : 提供居民舒適愉悅之生活環境,包括心理上與生理上的寧適 以及社會生活環境的提升。(孫青雯,1994:88-90;陳清江,2002: 35)

伍、用後評估

用後評估(Post-Occupancy Evaluation)簡稱為 P.O.E. 李婉婉在 1983 年 翻譯 Zimring 及 Rizenstein 合著譯文「建築物用後評估簡介」之譯文(A primer on Post-Occupancy Evaluation),發表於《建築師雜誌》奠定專業用語之基礎。

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該術語早期在西歐、美國、日本等國運用於醫院、監獄、學校旅館、機場 等建築設施上。現今,普遍用於行為科學與建築環境關係的探討。 因為建築用後調查與評估工作,是一種自我反省的動作。經由調查分 析的作用,後人能夠了解到應該如何做出正確的建築設計。換言之,建築 用後評估研究成果之最大回饋,是能夠讓未來的設計者與使用者有機會從 先前的例證學習成敗經驗。它是影響建築發展的關鍵因素之一。 建築設計若配合用後評估除了可藉調查創造資料,並可分析歸納資 料,就可以一再的改進設計上該注意的重點與方向。其道理就像人貧窮時, 一生難得幾次到醫院做定期健康檢查,即使病了也經常服藥以期求自保。 但是,人若無完整的病歷資料,醫學怎麼會進步的道理相同。 用後評估(POE)的內容有以下幾點: (1)使用後評估(POE)主要在於滿足使用者的需要。 (2)著重於建築在完工使用後的評估。 (3)檢視哪些地方不符合使用者需求。 (4)此方法雖稱之使用後評估,但對設計新的建築設施也有幫助。 用後評估也建築物空間性能的研究有關。我們對物性瞭解的觀點包含 一項「故障理論」;它指收集故障標本、分析故障原因、改良物品設計、 提高物性信賴度。相對於物性之空間的故障,可說是空間與活動對應之「矛 盾關係」。換言之,如何發現這些矛盾事實,解決這些矛盾現象,應可謂 提升空間性能之研究上的重要觀點。

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對社區與建築物空間的研究就是活動的研究。研究者希望經由研究設 計,發現人們對空間的使用行為可能發生那些不能調適的問題。這些問題 有些出自使用者的怨言,有些來自管理者的困惑,或是研究者過度敏感的 看法。經過詳加分析後,我們可能發現立場不同、看法不一致的另一種矛 盾;那是因為各方立場不同而看事情的角度與標準也不同。然而對建築規 劃研究者言,上述各立場者的「怨言」、「困惑」與「質疑」,都是設計 之規劃研究的使命,惟有細心收集、採訪、體驗這些不同立場的聲音,才 能發現改善空間性能的方法。建築空間的規劃研究,重點在於使用者之行 為研究。 建築物與社區建設使用後評估(POE)的效益有下列五項: (1)很快的了解建築物的使用評價; (2)使設計能配合使用者而更加合理化; (3)避免因改善空間功能而浪費經費 製造污染; (4)增加建築物的使用壽命; (5)改進與增加設計的資料庫、建立標準。

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第二章 都市更新、府際關係、網絡治理

理論與我國實務背景

第一節 我國都市更新法規的變動

都市發展是一個有機的成長過程,會有各種成長、波動、衰退、復甦或是 沒落的週期性發展,其歷程大致上可分為四個階段:成長期、成熟期、衰退期、 沒落期,當都市發展到一定程度時,必然出現建物老化、公共設施不足、交通擁 擠等現象,為了改善生活品質、重新振興都市的活力、發展地區經濟、強化都市 機能此即都市更新所扮演的角色但是推動都市更新的背後主要動機是什麼呢? 都市更新以「公共利益」作為號召,但是對於不願配合的住戶,卻只提供 「以權利變換方式參加」、「徵收補償」、「拆遷補償」三種選項。在此情形下, 不是選擇拿錢走人,就是得加入都更。換言之,多數的人也只能「同意」都更。 如果都更案是採取權利變換方式進行(多半都是如此),只要建商收集到 75% 更新範圍內地主同意,就等同到達更新提案門檻,剩下 25%地主就算不同意, 在上述三種選項中的「拆遷補償」,依照台北市都市更新條例 36 條規定,實施 者(通常是建商)可以公告要求住戶在 30 天內「自行拆除」,如果不從的話, 建商可以申請拆遷執照拆掉房子。住戶打算死守家園的話,因為條例規定政府有 「義務」代為拆除或遷移,所以最有可能的下場,就是被警察強制驅離,然後房 子被拆掉。簡言之,不顯參與都市更新者,政府可以介入強制徵收、代為拆遷。 依都市更新條例第 30 條規定,「共同負擔」包含工程費用、權利變換費用、 貸款利息、稅捐及管理費用、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用 等。「共同負擔」簡單的說就是都市更新的成本,事實上實施者(建商)不是真

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的拿出一大筆錢來蓋房子,而是在確定要更新之後,拿地主的土地抵押給銀行, 再拿貸款來的經費去進行更新。實施者(建商)做的就是去協助、管理,讓更新 案順利完成。 都更條例中並沒有規定協議價購的標準,僅有在內政部部90年5月18日台 (90)內地字第9072972號函,以「應以不低於徵收補償費之價格協議辦理之」, 土地徵收價格是按照公告現值計算,但是一般而言土地的公告現值偏低,離市價 太遠,如果只以公告現值做為標準,住戶當然吃虧。 都市更新條例自1998年制定實施至今已13年。2003年起修法頻繁,平均1年 修訂1次。過去修法以「加速都市更新辦理」為由,對於都市更新的門檻不斷放 寬鬆綁,管制規定逐年放鬆、而新法不溯及既往,造成時間上的管制不一致。但 是,一般民眾對於都市更新條例並不了解,特別是法規逐年修改,在實施者與民 眾雙方資訊不對稱的前提下,已經影響到憲法所保障的人民處分財產的自主權。 因此,都市更新管制政策內容與的運作,實有重新檢討之必要。 都市更新事業的推動最主要是將都市窳陋及防災功能不足的老舊建築加速 改建,並對於重大建設(如快速道路、大型公園及捷運站等)附近景觀和機能尚 待改善地區,加強推動更新,以期達到改善居住環境空間品質及城市景觀風貌。 而推動都市更新的經濟活動,意思上可以粗略的概括為公部門(政府)與私部門 (開發建設公司、投資者、地主)進行一連串交易的過程。公部門(政府或國家) 所關注的是如何透過土地使用規劃與管制來引導都市土地開發,以符合發展方 向。同時,開發商、地主、建商、融資業主或投資者等私部門的利害關係人,則 關注於如何透過市場運作興建、投資並銷售不動產,以求獲得地產開發的利益。 (Maclaran,2003,轉引自藍逸之、賴世剛、薛明生、蔡銘裕,2008:34)

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台灣地狹人稠,城鄉發展長期處在不均衡的狀態,人口大量集中在特定發 展區域內。近幾年,「都市更新」從一般民眾很陌生的新名詞,一躍而成為的熱 門話題。五都市長選舉和上一屆立法委員的選舉,候選人無不以「推動都市更新」 為號召,都市更新似乎成了都會區的全民運動。 以臺北市而言,日據時代的城市規劃僅僅規劃成約50萬人居住的規模,如今 每天在台北市活動的人數卻超過300萬。都市的發展乃是有機的成長過程,發展 到一定程度必然產生實質環境老化。加上市區土地資源稀少,市中心精華區裡的 衰老社區浮現出老舊敗落氣息,這些早期開發的舊社區建築物老舊低矮、公共設 施不足,就像是蒙塵的鑽石原石,經過都市更新的琢磨,能夠將土地的價值充分 的開發利用,台北市由於都市發展程度高,最早開始有都市更新的需求。 一、1959-1997年 台北市有都市更新法令至今有二十多年,中央具體法令公布則是近十年的 事情。台北市政府於 1959 年實施第一個都市更新計畫「中華商場」,以及後來 1972 年在萬華、大龍峒一帶實施的「萬大計畫」皆為政府以公權力主動推動的 都市更新政策。早期的都市更新,多以擴展都市計畫用地的市地重劃方式進行, 就地重建的案例較為少見。這類案例有台北市的信義計畫區、柳鄉社區、中華路 拓寬等。 民間老舊房屋如果要改建、特別是四五層樓的老公寓,多半依照「公寓大 廈管理條例」。該條例規定房屋重建:原則上須要經過全體區分所有權人的同意 (全體住戶),除非有危害公共安全的可能,才可以經過區分所有權人會議,採 多數決議進行重建。然而,如果有住戶反對,就必須透過三級三審制的民事訴訟 程序,由法院裁判解決。 二、1998迄今

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台北市政府更將都市更新列為主要施政重點,因而在都市更新條例公布 後,於 2005 年修正公告實施「台北市都市更新條例」,以加速都市更新的推動。 都市更新條例將推動都市更新的門檻降低,將過去原本由政府主導(1973 年都 市計畫法增訂舊市區專章)的都市更新權限開放,鼓勵民間私部門投資辦理(1993 年台北市都市更新實施辦法增訂獎勵私人團體興辦都市更新建設事業專章),以 及後來實施至今的政府與民間合作辦理都市更新(1998 年公布都市更新條例), 制定的法規一再鬆綁、讓都市更新的推動越來越容易,推動的腳步也越來越快。 現行的「都市更新條例」很不一樣,與先前「公寓大廈管理條例」要求百 分之百同意不同。民間自行辦理都市更新,只需要更新範圍內的多數地主同意, 經過政府核准都市更新事業計畫,即可以合法的取得強制拆除少數不同意地主的 老舊房屋的權力。而就現行都市更新制度來說,都市更新處理方式可以分成「重 建」「整建」「維護」三種方式: (一)重建:係為全地區之徵收、拆除原有建築、重新建築、住戶安置,並得變更 其土地使用性質或使用密度。 (二)整建:強制區內建築物為改建、修建、維護或設備之充實,必要時,對部分 指定之土地及建築物徵收、拆除及重建,改進區內公共設施。 (三)維護:加強區內土地使用及建築管理,改進區內公共設施,以保持其良好狀 況(都市計畫法第64條)。 前項更新地區之劃定,由直轄市、縣(市)(局)政府依各該地方情況, 及按各類使用地區訂定標準,送內政部核定(都市計畫法第64條第二項)。 都市更新事務的中央主管機關是行政院內政部,內政部營建署其下設置都 市更新組,專門負責處理都市更新業務,主要職責掌理都市更新政策之研訂,都 市更新法規之研修及解釋,以及優先推動都市更新地區之調查、規劃、協調及配 合事項,另外還有一般民間都市更新案件之輔導、協調執行事項。內政部營建署 主要依照「都市更新條例」做為依法行政的依據,都市更新條例其下衍生的辦法

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1、都市更新條例施行細則:建立整體更新制度。 2、都市更新權利變換實施辦法:建立權利變換制度。 3、都市更新建築容積獎勵辦法:建立建築獎勵容積辦法。 4、都市更新事業接管辦法:建立監督管理制度。 5、都市更新團體設立管理及解散辦法:建全更新事業主體(實施者)之 規範,委託機構或自組團體。 6、都市更新投資信託公司設置監督及管理辦法:重建資金籌募與不動產 證券化。 7、都市更新投資信託基金募集運用及管理辦法:重建資金籌募與不動產 證券化。 8、內政部都市更新及爭議處理審議會設置要點20:縮短行政審核程序。 在地方政府方面,直轄市主管機關為直轄市政府。台北市政府在都市發展 局下設立都市更新處,同時也是台灣各地方政府中,第一個都市更新的專責機 關。都市更新處因應更新過程中所面臨到的課題,在都市更新條例的基礎之上制 定了以下施行規定: 1、臺北市都市更新自治條例:建立整體更新制度。 2、臺北市政府受理都市更新權利變換實施者依都市更新條例第三十六條規 定請求代為拆除或遷移土地改良物補充規定:建立權利變換與強制參與 更新制度。 3、臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點:縮短行政審核程序。 4、臺北市土地及合法建築物所有權人申請自行劃定更新單元:建立整體更 新制度與標準作業流程。 5、臺北市都市更新整建維護實施辦法:建全更新制度的管理與監督。 6、臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境 評估標準:建立整體更新制度標準。 7、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準:建立建築獎勵容積辦 法。 8、臺北市民間申請自行劃定更新單元範圍內公有土地處理原則:公有土地 之取得與處理。

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近十年來,台北地區都市發展的速度相當驚人,都市更新是未來台灣都市 發展的重要方向。然由於政府人力、財力上的限制,故鼓勵私部門參與投資更新 事業為近年來推動都市更新的重要手段。目前政府提供許多獎勵措施,以增加開 發業者投資更新事業的意願。其中,被學界及業界視為最有效的措施是建築容積 獎勵。政府提供建築容積獎勵措施的目的在於:希望增加開發業者投資更新事業 利潤的同時,能夠積極推動都是更新的政策,以縮短都市更新的時程。 雖然有關機關頒布實行若干相關法規,但依然發生許多問題,例如:1有住 戶拒簽都更同意書,卻還是硬被劃入擴大後的都更單元。2、少部分住戶還沒同 意、建商就已開賣預售屋。3、部分不肖實施者簽到都更同意書以後,不須與住 戶溝通、也無須住戶同意,可以轉賣都更同意書給其他建商,而且一切合法。4、 原本住戶賴以維生的一樓店面,都更後在沒有被通知情況下被建商直接換到二樓 以上,斬斷一家經濟命脈。 都市更新條例自1998年制定實施至今已12年,從2003年起頻繁修法,平均1 年修訂1次。2003年1月29日修正第25-1條條文,將民間自辦都市更新的門檻從原 本需要100%住戶同意下修至80%住戶同意即可,2006年5月修正第27條,明定公 有地必須配合都市更新,建商則有公有地的優先承購權,不必經過競標程序直接 讓售,讓售價多是公告現值,遠比公開標售或是市價低上許多。2010年5月修正 過後的都更條例更是將門檻降至五分之三以上的地主同意、總樓地板面積均超過 三分之二即可申請實施。加上行政院提出的新版獎勵都市更新機制,強調必要時 政府將代為徵收土地與代為拆除地上建物,拆遷期限縮減至六個月,延長以乙次 為限。 從上述的歷年修法過程中,可以發現都市更新條例從頒布以來,一直不斷 的在鬆綁、解除管制與比例的門檻。在台北市,都市更新案件的推動與進行,近 幾年來有很高的比例是由民間自行辦理的,一般稱之為「合建」或是「改建」。 與此相關的另一個面向是近年炒作的非常火紅的「自辦都市更新」,所謂的「自 辦都市更新」的名稱是:「未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物 及地區」。

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台北市政府頒布的法規「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新 單元建築物及地區環境評估標準」,將自辦都更的13項指標規定地十分詳盡,13 項指標規定如下: 1、更新單元內屬非防火建築物或非防火構造建築物之棟數比例在二分之 一以上,並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者。 2、更新單元內現有巷道彎曲狹小,寬度小於四公尺者之長度佔現有巷道總 長度比例在二分之一以上。 3、更新單元內下列各種構造建築物面積比例在二分一以上:土磚造、木造、 磚造及石造建築物、二十年以上之加強磚造及鋼鐵造、三十年以上之鋼 筋混凝土造及預鑄混凝土造、四十年以上之鋼骨混凝土造。 4、更新單元內建築物有基礎下陷、主要樑柱、牆壁及樓板等腐朽破損或變 形,有危險或有安全之虞者之棟數比例在二分之一以上,並經委託建築 師、專業技師或機構辦理鑑定者。 5、更新單元內合法建築物地面層土地使用現況不符現行都市計畫分區使用 之樓地板面積比例在二分之一以上。 6、更新單元周邊距離本市重大建設或政府機關認定之國際觀光據點二百公 尺以內;或更新單元範圍含捷運地下穿越部分土地且不適用大眾捷運系 統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法者。 7、更新單元內建築物無設置化糞池或經委託建築師、專業技師或機構辦理 鑑定該建築物沖洗式廁所排水、生活雜排水均未經處理而直接排放之棟 數比例在二分之一以上。 8、更新單元內四層以上之合法建築物無設置電梯設備且法定停車位數低於 戶數二分之一以下者之棟數比例在二分之一以上。 9、更新單元內建築物耐震設計標準,不符內政部七十八年五月五日台內營 字第六九一七○一號令修正之建築技術規則規定者之棟數比例在二分之 一以上。 10、更新單元內計畫道路未開闢者之面積比例在二分之一以上。 11、更新單元範圍現有建蔽率大於法定建蔽率且現有容積未達法定容積之二 分之一。 12、更新單元內平均每戶居住樓地板面積低於本市每戶居住樓地板面積平均

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水準之二分之一以下者。 13、內政部及本市指定之古蹟、都市計畫劃定之保存區、本府指定之歷史建 築及推動保存之歷史街區。 此外,更新單元面積在二千平方公尺以上,經擬定整體開發計畫,對都市 景觀美化及提升生活環境品質有助益者。應符合上項基地規模及「臺北市未經劃 定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準表」評估指 標,達3項指標以上者。 實務上,自辦都更能否成功除了要建築物的物件主的同意之外,還要至少 符合上述13個指標中的其中3項。不過,當我們檢視這13項指標,裡面有許多項 指標是相當難以成立的,譬如現在台北市符合第1項「非防火建築物或非防火構 造建築物之棟數比例在二分之一以上」(白話一點的就是木造房屋)的房子應該 相當稀少。另外,符合第3項「土磚造、木造、磚造及石造建築物、二十年以上 之加強磚造及鋼鐵造、三十年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、四十年以上 之鋼骨混凝土造。」標準的房子,大台北恐怕得要再五年以後才能看到大量的符 合都更標準的房屋。符合第5項標準的房屋,在台北市應該相當罕見,「使用現 況不符現行都市計畫分區使用之樓地板面積比例在二分之一以上。」多位於桃園 或北縣周邊的工業住宅混合區,台北市相當罕見(黃國華,2010:201)。 至於第7項的規定形同虛設。因為台北市沒有設置化糞設備的房屋恐怕只有 深山農舍才見得到。所以,在這13項標準中比較可行、務實的只有第2項「現有 巷道彎曲狹小,寬度小於四公尺者之長度佔現有巷道總長度比例在二分之一以 上。」、第6項「距離本市重大建設或政府機關認定之國際觀光據點二百公尺以 內」、第8項「四層以上之合法建築物無設置電梯設備且法定停車位數低於戶數 二分之一以下者之棟數比例在二分之一以上。」、第9項「建築物耐震設計標準, 不符內政部七十八年五月五日台內營字第691071號令修正之建築技術規則規定 者之棟數比例在二分之一以上。」、第12項「平均每戶居住樓地板面積低於本市 每戶居住樓地板面積平均水準之二分之一以下者。」

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檢視自辦都更的條例,真正可以符合自辦都更的條件不如想像中的容易。 它必須是位於小巷弄、防震係數低、平均坪數低與五樓傳統無電梯無車位公寓, 而且自辦都更的樓板面積必需在二千平方公尺以上,百分之九十五以上的台北市 房屋都不符合上述這些條件,唯一比較容易符合標準的是第6項:「距離本市重 大建設或政府機關認定之國際觀光據點二百公尺以內」。換句話,現今可能的標 的極可能就是大台北捷運路線的「捷運」題材了。(黃國華,2010:202)

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第二節 眷村改建政策與過程

壹、眷村改建政策與過程

周靖泰(1999)指出國軍眷村改建的構想係始於60年代,國防部於1971年, 即開始研究眷村改建的可行性,惟因受限於法令,資金等諸多因素而無法執行。 及至1977年5月30日,蔣總統經國先生在國防部軍事會談中指示: 國軍搬運費及房租費發放眷舍大多係早期興建,現已破舊不堪,本人曾指 示台北市政府及台灣省政府與軍方合作,就眷村土地改建:尤以台北市眷村土地 昂貴,市政府亟願與軍方合作,將眷村拆除改建大樓,並從優分配原住戶,使獲 得更佳之利益:在此優惠之條件下,亦可提高軍人社會地位,希國防部與省政府 積極協商,至於涉及法令問題,行政院就國有財產範圍合理修改。(周靖泰,1999: 21) 國防部於該年研訂「提供國軍眷村土地興建國宅方案」報請行政院核定先 行試辦。國防部即於1978年7月訂定「國軍老舊眷舍重建試辦期間作業要點」, 作為與省政府合作改建軍眷村之依據。眷村改建問題始有突破。雖然政策原則決 定了,但是使用老舊眷舍用地整建,遷建,重建方式取得更多眷舍的政策規劃是 在70年代才逐漸成形。其後更呼應著國家公共住宅的提出,以1956年5月婦聯會 發起的「民間捐建軍眷住宅籌建運動」為主,住宅計畫開始有了多樣化的轉變。 軍眷住宅興建主要途徑,眷村居民居住品質滿意度與對社區改建需求之研究 (陳清江,91)整理包括: (一)國防部委託軍眷合作社自建「軍眷住宅公用合作社」,利用營產,遷空之 老舊眷舍基地,或自行購地興建眷舍,配售與有眷官兵。 (二)與地方政府合建國民住宅,利用老舊眷舍重建國宅,配售原眷戶與有眷官 兵。 (三)與民地合建部份老舊眷舍上的私人產權,則透過與地主合建方式取得眷舍。 (四)婦聯會捐建與改建職務官舍;婦聯會捐建或改建成四層樓「職務官舍」免 費配住與有眷官兵。為配合上述政策,在同時進行的還包括:成立「國

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助有眷官兵購買國宅和眷宅。 (五)利用預算中的「修繕經費」辦理眷舍就地整建。 (六)地處偏遠和規模過小的眷村遷建,協助原住民購買國宅或眷宅。 國防部在1980年五月三十日(69)正歸字第七四九九號令發布「國軍老舊眷村 重建試辦期間作業要點」新一代眷村係指1980年以後所興建之眷宅,當時國防部 於民國六十九年分別與台灣省政府、台北市政府、高雄市政府共同簽訂「合作運 用眷村土地興建國民住宅協議書」推動眷村改建國宅工作,其後並委由「軍眷公 用合作社」辦理改建工作。自從1980年行政院國防部實施眷村改建國民住宅的政 策,慢慢使得早期的眷村空間形式和空間意象產生了劇烈的變化。原來這些在都 會中低密度,高建蔽率的水平、連棟的住宅形式,在極短暫的時間被重新規劃改 建,取而代之的是垂直、集合式的高層大樓社區。而且原本屬於眷村獨立、內聚、 團結力強的特殊族群,以及靜態且封閉的眷村社區結構趨向多元而複雜。 惟依「國軍老舊軍眷村重建試辦期間作業要點」推動改建工作亦遭遇許多問 題,國防部乃再推動訂定「國軍老舊眷村改建條例」,經立法後由總統在1996 年二月五日正式頒布(總統華總字第八五○○○二七一三○號令)施行,並再次 開啟老舊眷村改建的新的里程碑。 我們依據國防部2000年國防報告書資料,關於眷村改建暨國軍老舊眷村改建 條例施行細則規定並參照前段敘述內容,綜合整理國軍眷村改建工程的制度分為 「舊制」與「新制」兩種。凡是依據2000年「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要 點」辦理改建的眷村稱為「舊制」。之後,依據民國85年「國軍老舊眷村改建條 例」辦理改建之眷村,稱為「新制」(國防部,2000 : 67)。舊制改建係採「與 地方政府合建、委託軍眷住宅合作社興建及領取輔助購宅款購置市場成屋」方式 辦理。新制則是採行「興建住宅、輔購國(眷)宅及購置民間市場成屋」三案併 行推動。舊制及新制兩種制度的比較如表2-1所示。

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表2-1 國軍老舊眷村改建說明資料舊制與新制比較表 項目 舊制 新制 法令依 據 國防部六十九年五月三十日 (69)正歸字第七四九九號令頒 「國軍老舊眷村重建試辦期間 作業要點」。 中華民國八十五年二月五日總統 華總字第八五000二七一三0 號令公佈「國軍老舊眷村改建條 例」 適用對 象 中華民國八十五年二月五日以 前尚未奉行政院核定改建之老 舊眷村。 中華民國八十五年二月五日以前 已完成改建之眷村及已報奉行政 院核定改建之眷村、及列管散戶、 一般職務官舍、整村整建眷村等。 改建管 道 一、 與地方政府合建國民住宅 改建管道 二、 委託軍眷住宅合作社自建 眷宅 一、由國防部自行規劃招標或以統 包制度招商辦理改建。 二、委託地方政府代辦老舊眷村改 建工程。 三、委託內政部營建署辦理營建工 程管理。 四、獎勵民間參與投資興建住宅社 區。 改建原 則 一、與地方政府合建國宅: 重建後新得住宅,軍、省方各二 分之一比例垂直整棟分配,軍方 分回部份優先安置原眷戶,如有 餘額則配售有眷無舍之官兵或 遷建小型眷村。省方分配部份配 售一般民人國宅等候戶。 二、自建眷宅: 重建後新得住宅,除優先安置原 重建後住宅,優先安置原眷戶,餘 宅遷建地區周邊之其他眷村之眷 戶,或全額配售村內違佔眷戶,部 份則提供中低收入戶承購,如有零 星餘戶由主管機關處理。 按眷分怖位置,依條件相近者整體 分區規畫,運用既有之眷村土地, 不適用營地全數一次報行政院核

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項目 舊制 新制 眷戶外,餘宅配售有眷無舍之官 兵或遷建小型眷村。 運用個案眷村原址土地,屬固有 者報經行政院核定專案讓售,屬 民地者專案協商辦理。 定後,集中興建住宅。 計價方 式及貸 款 ◎合建國宅: 以個案眷村完工當期土地公告 現值69.3%補助原眷戶購宅,不 足時協助辦理國宅5.15%利率優 惠貸款及一般利率貸款。 ◎自建眷宅: 以個案眷村完工當期土地公告 現值69.3%補助原眷戶購宅,不 足時協助辦理農民銀行一般利 率貸款。 現役有眷無舍之官兵全額價 購,並協助辦理70%農民銀行利 率優惠貸款及一般利率貸款。 以各直轄市、縣(市)轄區內國軍 老舊眷村土地,可計價土地公告現 值69.3%總額,補助原眷戶購宅。 分配總額達房地總價以上者,原眷 戶無須負擔自備款;未達房地總價 之不足款由原眷戶自行負擔,負擔 最高金額以房地總價20%為限,仍 有不足部分由改建基金支付。 違建戶、中低收入戶、有眷無舍之 官兵以全額價購,符合國宅承購條 件者,洽請各縣(市)政府比照國 宅條例規定,提供優惠貸款。 配售標 準 ◎ 配售標準: 1.將級:34坪型(權狀坪數約50 坪)。 2.上校級:30坪型(權狀坪數約 45坪)。 3.中校以下軍官級:26坪型(權 狀坪數約42坪)。 4.士官(士官長)級:24坪型(權 狀坪數約40坪)。 ◎可依承購戶意願,無條件自費 ◎ 配售標準: 1.將級:34坪型(權狀坪數約50.2 坪)。 2.校級軍官:30坪型(權狀坪數約 45坪)。 3.尉級以下官士級:28坪型(權狀 坪數約42.4坪)。 ◎可依承購戶意願,無條件自費增 購上一坪型眷宅。

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項目 舊制 新制 增購上一坪型眷宅。 搬遷 費、房租 補助費 發放 房租補助費:每月每戶發給台北 市6000元,其他縣市5000元。 按月核實發給。 原眷戶搬遷費:每戶新台幣6000 元(含遷出、入各3000元)。 搬遷費、房租補助費計入住宅成 本。 ◎搬遷費: 每戶新台幣20000元(含遷出、入 各10000元)。 其他眷村遷建戶僅發遷出費。 ◎ 房租補助費:每月每戶發給 6000元。 ◎ 搬遷費、房租補助費不計入住 宅成本,由眷改基金支應。 資料來源:國防部全球資訊網總政治作戰局軍眷服務處(2005) 國防部為改善國軍老舊眷村居住品質,提高土地使用經濟效益,對眷村改建 工作的推動不遺餘力,眷改政策亦隨著時空環境轉變適時調整。從1997年的「全 數興建住宅」政策,到2002年六月採「減少興建住宅、輔導眷村遷購國(眷)宅」 方式安置,到2003年十二月則調整為「興建住宅、輔購國(眷)宅及購置民間市 場成屋」三案併行推動,以有效的政策積極推動眷改工作。 眷村改建計劃的規劃工作於2003年完成。根據國防部軍眷服務處統計資料顯 示,當年已經規劃九十九處改建基地,將安置五百四十三村,七萬零九百七十二 戶。其中五十二處興建住宅,四十七處遷購國(眷)宅及購置民間市場成屋。2003 年時,已經執行四萬一千八百八十一戶(國防部眷服處,2004:78)。但是,柳 慧燕指出眷村改建議題如果忽視實質環境建構者之外的力量則會顯得如隔靴騷 癢。另外,改建規劃時規劃專業者和眷村居民對改建規劃的投入程度,以及他們 所可以得到的外部資源之多寡,對最後之成果而言也會是一個不容忽視的環節。 (柳慧燕,1999:89) 但是,眷村的類型不一。早期1949年的眷舍與1971年以後興建的新一代的眷 村差異很大。以下就眷村興建之土地來源、經費來源、命名方式、住宅房舍規模

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(一)土地來源:早期土地的取得包含:軍方營產、省市政府土地,而少部份以 建於私地上等三種方式為主。到了七十年代軍眷住宅計劃有了明顯的變 化,而私有化成為重要的政策方向。 (二)經費來源:早期眷村興建經費來源計有:政府編列預算、國內外民間稅捐, 而少數來自眷戶自費興建,由政府輔助部份經費等三種方式。而現行眷村 改建的經費來源國軍有眷官兵貸款購宅基金、土地讓售價款(70﹪輔助原 住戶)、各級政府的國宅預算及原住戶配合款及承購戶的購屋款等四種方 式為主。 (三)命名方式:眷村其命名方式甚多,有軍種、捐款來源、甚有和部隊長官姓 名有關。例如陸光新村為陸軍眷村、海光新村為海軍眷村、有關捐款來源 則有如公學新村來自機關學校;另外早期軍隊中的長官或高階軍官部份也 成為其所屬村中之村、里長。 (四)住宅房舍規模:早期房舍多受制於經費、工程技術,材料等因素,故房舍 多採『磚基、泥竹牆、屋頂瓦』的簡陋方式建築,而房舍大小分為:甲種 12.3坪、乙種10坪、丙種8.4坪、丁種7.6坪等四種為主且大部份為連棟式 平房建築。現行的眷村(民60年後興建)房舍均為五層以上RC住宅,坪 數分別為24坪、26坪、30坪、34坪等四種,其坪數皆為室內淨坪數。 (五)配住方式:早期除將官外是不依階級分配,而是視家庭子女數為主。子女 兩人以上分配二房、四人以上分配三房。後期分配的對象分為:特種眷舍, 即所謂將官住宅、甲舍(上校級)、乙舍(中校級)、丙丁舍則配住給低 階官兵。 由於眷村散布在全省各縣市,有的眷村在地方政府配合下,改建進度能配合 都市發展需要;有些眷村由於是畸零地或是土地再利用價值不高,而導致改建不 易;亦有眷村居民意見不一而難以達成改建目標等,更因受到經濟不景氣影響, 以標售土地為改建資金的困難加大,是眷改期程不如理想的主要原因。 因此,國軍老舊眷村改建工作,涉及眷戶意願、土地處分及資金調度等三項 因素互為影響,經建會(2002)指出,國軍老舊眷村改建計畫自民國八十五年二 月五日眷改條例公布施行迄今,受限於特別預算審議、法令研修、眷改工程申照 程序冗長,使得眷改進度嚴重落後,加上國內房產景氣低迷,因此,截至九十一 年三月底,僅籌得特別預算三百七十億餘元,短缺金額達到三千億餘元,讓眷改

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工作更形困難。 為此,國防部乃決定改採融資方式,籌措改建財源,計畫在九十一年至九十 四年間,向中長期資金、勞退基金、退輔基金融資二千一百二十二億元,九十一 年度預計融資金額為一百零六億元,並在年終前,再視眷改土地實計處分收入情 形及執行成效,檢討下年度融資額度;在融資利息方面,自交屋日起算,第一年 將不計息,之後則由國防部積極處分土地償還。 國防部為加速處理國軍老舊眷村零星餘戶,亦訂定「國軍老舊眷村改建零星 餘戶處理原則」,將零星餘戶的處理程序區分配售其他眷戶、價售國軍人員及公 開標售三階段,避免因零星餘戶空置,造成國家資產的減損。為明確第二階段價 售國軍人員作業流程,及相關繳款、貸款、產權移轉等作業細節,公布「國軍老 舊眷村改建零星餘戶價售作業規定」,以利相關作業有所依循。 國軍老舊眷村改建完工住宅區,主要在配售原眷戶及價售違占建戶,解決眷 戶居住問題。依據「國軍老舊眷村改建零星餘戶處理原則」規定,零星餘戶處理 第一階段為檢討配售同縣(市)轄區內其他眷村(戶);如尚有零星餘戶,則進 入第二階段以專案提估價格,價售現役軍、文、聘、教職員;再有零星餘戶,則 進入第三階段委請財政部國有財產局辦理公開標售(眷服處,2005 : 45)。 國防部為使眷村改建基地完工後,對遲未完成交屋或拒絕交屋之原眷戶、違 占建戶及得標人,有一套標準處理程序,依據國軍眷村改建相關法令訂頒「國軍 老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋之處理原則」,使作業符合依法行政原 則,並減低興建之住宅因折舊與房地景氣等因素,所造成之資產價額損失,維護 眷改基金權益。 新訂頒的處理原則,適用對象則由國防部審認核定列屬已認證同意改建,且 經確認為各改建基地之承購戶,及依眷改條例第十七條標售處分之得標人。其處 理時機,分為兩種情況:如為承購戶,在完成「交屋」及「補辦交屋」之最後日 期為準,按處理程序處理;如為得標人,則依「國軍老舊眷村及不適用營地之國 有土地標售或處分辦法」、「國防部辦理國軍老舊眷村改建有關國有不動產委託 財政部國有財產局估價及標售作業要點」及其「相關招標文件」等規定辦理。 有關遲未完成交屋或拒絕交屋的處理原則,依對象的不同而有所差異,分為

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原眷戶及權益承受人之承購戶、違占建戶之承購戶及得標人三類;雖然處理程序 各有所異,但凡是不依契約交屋者,依照「國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦 理交屋之處理原則」,都得放棄原眷戶或購屋的權利,如住宅因折舊等因素造成 之損害,對於因法定或不可抗力事由而延遲交屋,且係肇因於天災、國家緊急命 令或其他須經法律程序完成時效期間者,可於交屋最後期限前,以書面向主管機 關申請延長交屋時間;如由於人為疏失、個人因素或遷徙未告知、處所不明等, 則不適用延長交屋的規定(眷服處,2004:34)。

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貳、眷村改建缺失與檢討

一、政策 眷村改建在公共政策領域中可以納入經建會與內政部的國宅政策的一部分。 經由國宅政策主導眷村改建,不僅能提供軍方與國宅單位住屋的需求,同時也有 多重功能。在軍方立場,它能達到老舊眷村更新的目的;站在國宅單位的立場, 它能解決國宅供需失調的問題。但是在改建的過程中,因牽涉到國防部、內政部 等不同部會的立場,涉及層面更廣。加上城鄉之間人口、地價、建築務造價等因 素的影響,直轄市、縣市轄區的軍眷村改建與否,更有評估改建的必要性。 眷村改建工作實施迄今已逾二十年,眷改政策也隨著社會環境的改變而調 整,以眷改期程而言,原本規劃為至 2005 年,但因相關政策、眷村改建方式及 工程興建、土地處分實況等已與原計畫產生不符等因素,經向行政院提案,行政 院於今年九月同意眷改興建業務延至 2009 年、土地處分部份展延至 102 年度, 以確保原眷戶的權益(眷服處,2004:56)。 二、問題因果 駱怡筠研究指出,眷村在改建的過程裏隱藏了一種奇妙的階級權力關係。眷 村改建政策過程包含三個主要形塑未來眷村樣貌的力量。最主要的權力關係是 由:公部門(國防部)、專業者(建築師)、眷村原來的眷戶三者之間的關係, 彼此制衡也互相結盟。那種階級權力關係的制衡情形會在改建過程及完工遷入之 後影響眷村社區後來整個空間生活的走向。各方行動者在這整個眷村改建/保存 的議題裏,因為各自對眷村未來的形貌有不同的想像,會使他們在行動中以本身 的立場解讀及詮釋眷村。因為計畫進行中的走向各自分歧與不斷形成形塑過程的 滯礙與衝突,將導致最後的成果與原本各自的想像形成程度不等的落差(駱怡 筠,1990:54 )。

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國防部就眷村改建之住戶參與機制而言,在眷村改建從規劃設計、發包施 工、完工交屋到成立管理委員會的全案過程中,眷村必須選派代表參加「聯建執 行小組」,全程參與改建工作之執行。眷村代表對於改建有諮詢、建議及監督之 職權,所負有之任務如下: 1、改建資料之蒐集與提供。 2、眷戶改建意願之整合。 3、協助辦理基地現地會勘、土地鑑界、眷戶搬遷及地上物丈量等 事宜。 4、參與眷村改建有關規劃設計、工程監督、價格審定、房地價格結算、 住宅驗收及辦理交屋等事宜。 5、協助發放房租補助費、搬遷費及自增建超坪補償費。 6、眷戶連繫,改建工作宣導與眷戶意見反映。 7、參加相關改建會議。 8、召開聯建小組會議,掌握改建進度,並適時提供改建事項。 9、協助當地「國軍縣(市)老舊眷村改建促進委員會」執行各項改建 工作。 10、其他臨時事項。 以上所賦與聯建小組之職權、任務,大多屬專業性,而多數眷村所派出之代表未 必符合此一要件,造成施工或作業期間所提出之意見(建言)或可行或不可行,均 須主管單位(機關)大費週章的研究、說明、溝通,甚至轉了一大圈來證明所提出 之案件為不可行,耗費許多時日及人力。(眷服處,2004:34)而改建現存的窒 礙問題中,以散戶不願意配合遷建以及整村整建的拆遷補償費無法達成協議為最 多。由於每個眷村同意改(遷)建的戶數未達四分之三則無法動工,往往會延遲 改建進度,故遇到如此情況時,只能依靠眷服連絡人勤跑眷戶家中,向他們解答 相關疑慮,爭取眷戶的認同(眷服處,2004:34)。另外,很多時候強勢的公部 門和自恃專業的空間規劃者卻常強施權力在空間生產的過程中,這種力量造成的 不僅是空間形式上或機能上的華而無用,或既無華更無用的怪獸,而其更可能導 致其與社區內居民本身互動之障礙,也阻隔了其與社區外界溝通的機會(柳慧

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燕,1998:56 )。 三、眷村改建工作落後探討 (一) 新制部分主要原因 趙先令(2004)認為新制眷村改建工作落後的原因,可從下列幾方 面探討: 1.人的方面: (1)國軍推動眷改之人力及專業能力不足。 (2)眷戶意見分歧,整合不易,違占建戶疏處困難。 2.事的方面: (1)改建基地土地使用分區或使用編定變更時程冗長,延宕改建期 程。 (2)眷改各項前置作業如土地、眷戶清查與意願整合、設計規劃、申 照、公告招標等,整合、審查時程不易掌握。 3.時的方面: 眷舍與眷戶老化嚴重,外界加速眷改民意壓力沉重,又眷改工程界 面繁雜非單一部會所能管控,且受限制因素及資金不足,難以按計 畫時程發包興建。 4.地的方面: 市場景氣不佳,土地標售不易,籌措財源的土地無法如期處分得款 歲入,以致歲出工作因無資金而停頓或延遲。 四、整體部分主要原因 就整體眷改工作執行上其落後的主要原因為: 1.景氣不佳,財源籌措不如預期:施工中廿處基地、備標、招商作業中 卅一處基地應支工程款,及輔導眷村(戶)領款價購國宅與市場成屋, 均須龐大資金支付,然因國內經濟持續低迷,致土地標售困難,資金

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2.界面複雜,影響工程進度:眷改工程執行中所遭遇的限制因素(眷戶、 違建戶疏處、都市計畫變更、建造申請審核等),難於短期內克服解 決。 3.前置作業耗力費時:由於眷舍與眷戶老化嚴重,外界加速改建的民意 壓力沉重,然因相關前置作業:如土地、眷戶、眷舍清查與意願整合、 設計規劃、申照、公告招標等,所需時期難以掌握。 4.實際進度與管考作為未能結合:據眷改計畫實際執行情形研析,將特 別預算與眷改基金不同層面統計後得知:依特別預算實際歲入、歲出 數據計算執行率為95%;依眷改基金實際收入及發生債務數(已發包工 程)計算執行率為140%,並無龐大歲入而未執行歲出的現象,確因管 考作法未能結合實務與市場景氣所致。 5.與地方政府合建國宅基地管控不易:限於地方政府興建國民住宅係採 分包方式辦理,其中只要有一個環節受某因素(如資金、地方政府作 業期程、土地產生糾紛等)而停滯,整個工期因而導致延宕,此一情 形在近幾年來普遍發生,造成眷改工作停滯不前。 6.政策層面與執行層面混淆不清:在眷舍清查及眷籍審定的執行上,國 防部未授權予各軍種總部審理,在資訊作業上僅由少數聘雇人員逐一 審查,而聘雇員並不熟諳眷村整個來龍去脈,造成眷籍審定上的困擾, 也成為遲滯原因之一(趙先令,2004:67 )。 國防部推動國軍老舊眷村改建,旨在創造政府、民眾、眷戶「三贏」的局面, 自民國六十九年推動迄今,已完成一百零二處的基地改(遷)建,共安置逾十三 萬眷戶,目前尚在規劃及施工的基地有三十處。依照國防部軍眷服務處的規劃,

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將在九十四年完成發包及遷購作業,並在九十八年前如期完成眷村改建工作,維 護眷戶權益(國防部,2004)因此,眷改工程在各方的期待下,國防部卯足全力 期能於九十八年全數完工,然所面臨的窒礙因素繁雜,除從上述人、事、時、地 及資金取得等方面探討其工程落後原因外,整體眷改施工品質亦為眷村住戶所冀 盼,雖目前工程落後是事實,而施工品質、居住環境整體的規劃在趕進度的必要 過程中是否會被間接忽略,實在是居民喜悅完工進住後真正問題的開始,從媒體 的報導中可以瞭解到,確有眷改新村在工程完工後發生施工品質不佳的狀況,引 發居民不滿,甚而嚴重者有抗爭的情事,就此國防部相關部門確實須要做好品質 把關的工作。

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第三節 國內都市更新、眷村改建研究文獻簡介

壹、論文部份

本論文研究參考我國學術界、企業團體或政府機關有關「都市更新、眷村改 建」方面的論文並不少,若以關鍵字「都市更新」輸入,國家圖書館全球資訊 網臺灣博碩士論文知識加值系統進行檢索,共有221筆資料,再縮小範圍至以「眷 村改建」進行檢索,共有11筆資料,以下分析七則與本次研究相關之論文。 編 號 學校 作者 出版年 論文名稱 研究方法 研究發現 一 朝陽科大 李佩頻 2011 公有市場用地 都市更新方案 評估–以臺中 市建國市場再 開發為例 整合分析網路程 序 法 (Analytic Network Process, ANP)及質化;化多 準 則 評 估 方 法 (Multi-Criteria Evaluation with Qualitativeand Quantitative Data,M.E.Q.Q.D), 建立一套市場用 地再開發方案評 估實質與非實質 除了地方經濟構面外,依 據相關文獻加上社會文化 構面以及環境美質構面的 考量,並整理影響其整體 開發經濟效益的質化與量 化因子,包括文化活動參 與程度、社區認同程度、 基地價格增加程度、周邊 經濟影響程度以及綠美化 程度等。

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編 號 學校 作者 出版年 論文名稱 研究方法 研究發現 效益評估模式。 二 成功大學 鄭詠晨 2011 保存式都市更 新初探-以台 南市眷村為例 歷史保存與都市 更 新 為 一 體 兩 面,應加以整合規 劃才能獲得最佳 的效益,形成保存 式都市更新進行 文獻探討方法。 以訂定都市設計準則的方 式 , 針 對 眷 村 更 新 後 重 建、整建和維護的參考標 準,期望能提升眷村的居 住環境與品質,同時延續 眷村的傳統文化特色,邁 向永續發展。 三 亞洲大學 林于亭 2009 萬華地區經都 市更新之居民 觀 光 發 展 認 知、態度與滿 意度 採問卷調查法針 對萬華更新地區 之居民問卷,以描 述性統計、因素分 析與結構方程式 模型分析等進行 資料分析。 都市更新將有助於該地區 之觀光發展,且若能加強 當地居民對觀光發展的認 知與態度,將能有效提升 都市更新後民眾對觀光發 展的滿意度。 四 長榮大學 陳致宏 2009 眷村改建國宅 之居住與環境 品質滿意度研 究 以『用後評估』 (POE)之方法透過 問卷、觀察、訪談 等方式,瞭解不同 居住環境、居住時 間、背景屬性之居 民,對居住品質滿 研判係眷改國宅對於建築 物維護、眷村文化保存與 推展及整體居住品質等未 妥適規劃所致,故相關單 位除持續推動眷村改建政 策外,更應就後續國宅社 區建築物維護,及眷村文

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編 號 學校 作者 出版年 論文名稱 研究方法 研究發現 意度與社區環境 改善需求 化之保存多盡一份心力, 創造一個完整而舒適的居 住環境空間。 五 中華大學 夏昌濤 2008 新竹市第一村 新建工程使用 後問題之探討 及改善對策之 研究 以第三者角度利 用德爾非法研擬 相關改善對策,修 正本研究改善對 策 國 防 部 推 動 眷 村 改 建 之 初,並無興建民間集合住 宅經驗下,監造及工程契 約沿襲其它行政機關部門 之合約,在規劃、設計、 監造及使用後維修等各階 段所產生之問題;透過修 繕單及問卷問題,探討其 使用後問題發生之原因, 進一步研擬後續改建基地 之改善對策,以供國防部 及業界之重要參考依據, 及後續研究者針對其它個 案進行研究之參考。 六 台科大學 張松源 2005 台北市都市更 新案執行問題 與改善策略之 研究 檢討現行台北市 都市更新申請案 件於執行過程中 所面臨的問題與 瓶頸,最後透過案 現階段臺北市推動都市更 新 之 主 要 癥 結 與 困 難 所 在,並分就財務面、執行 面、法令面等層面加以綜 合歸納分析,研擬可行整

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編 號 學校 作者 出版年 論文名稱 研究方法 研究發現 例實證分析與專 家問卷訪談法,其 中實證個案以民 間開發案為主。 體改善對策,提出台北市 推動都市更新工作之具體 改善策略與配合措施及相 關措施建議參考。 七 中華大學 彭柏錚 2000 都市更新社會 經濟效益分析 ─以眷村改建 國宅為例 以社會成本效益 分 析 (Social Cost-Benefit Analysis) 的 方 法,對眷村改建國 宅個案進行系統 性的客觀分析。 政府進行眷村改建時能以 整體都市發展為考量,將 鄰近眷村住戶合併改建安 置,其他眷村騰空土地應 儘量朝向開發公共建築或 設施之用,將公有土地用 在服務一般市民,才能使 更多人受惠。

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貳、期刊部份

在進行本次研究主題,為都市更新、眷村改建,目前我國學術界、企業團 體或政府機關有關「都市更新、眷村改建」方面的期刊並不少,以關鍵字「都 市更新」輸入,台灣期刊論文索引系統進行檢索,共有348筆資料。再「眷村 改建」進行檢索,共有36筆資料,取其交集以下分析三則與本次研究相關之期 刊論文。 編 號 作者 刊名 出版年月 頁數 期刊名稱 研究發現 一 邱勇標 華夏學報 200305 頁107-118 從眷村改建中探討居民 對居住品質之期望--以 中和地區為例 台灣地區每年均有大量的眷 村改建成國宅,每處的眷村都 有他自己的特殊背景及生活 習慣,政府在改建之前,應建 立眷村之調查模式,並納入建 築設計之中,讓居民除了享受 新的建築實體之外,更能提昇 居民對新住家的認同,以符合 居民對居住品質之期望。 二 翁樹陽 住都雙月刊 199408 臺灣省軍眷村改建國宅 業務之檢討 鑑於以往軍眷村合建國宅業 務,因事前宣導欠週,改建後 常產生糾紛,而今試辦十餘年 已累積不少經驗,並一再修正 有關改建作業規範,今列為當

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編 號 作者 刊名 出版年月 頁數 期刊名稱 研究發現 頁10-15 前省政重要施政目標之一,相 信在國防部、省、縣〈市〉政 府共同努力之下,當能透過週 密之連繫協調,圓滿達成賦予 之工作目標。 三 柯茂榮 工程 199611 頁16-33 臺灣省都市再發展--論 軍眷村改建過程及展望 軍眷村改建最重要是時程壓 力,老榮民日益凋零,改建進 度等同時間競賽。依新制辦理 改建眷村,宜以縣、市或生活 圈為區域單元,選定首期改建 基地儘速興建,提供遷村之 用,騰空區域地方可處分運 用,以籌措後續所需資金,並 以分區擬定分期計畫,從容完 成改建工作。

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參、都市更新眷村改建文獻分析

一、眷村改建加眷村文化 保存式都市更新初探-以台南市眷村為例,採用文獻探討方式進行。從眷村 改建中探討居民對居住品質之期望--以中和地區為例,採用眷村改建前要進行問 卷調查。但綜觀全國眷村改建的結果,就是事與願違,眷管單位採用一套建築模 式全省套用。 二、找尋改善對策 新竹市第一村新建工程使用後問題之探討及改善對策之研究,是從眷村改建 的工程問題,找尋改善對策。採用專家問卷法進行,來擬定改善對策,者也是從 沒經驗狀況尋找對策的方式。台北市都市更新案執行問題與改善策略之研究,是 針對都市更新所發生的問題找尋解決對策, 採用實證分析法、專家問卷法進行, 將遭遇困難依執行面、相關法令、財務面進行分析探討。 三、執行經驗建立 臺灣省軍眷村改建國宅業務之檢討,是針對眷村改建業務,從沒有經驗透過 工程進行,獲得經驗值不斷回饋修正經驗,經多年經驗累積成為有效的經驗。臺 灣省都市再發展--論軍眷村改建過程及展望,還是關注眷村改建過程展望,老榮 民需求的時間壓力,執行過程(遷村、騰空與資金籌措等)分期完成。 四、本次主要參考依據 眷村改建國宅之居住與環境品質滿意度研究,是對於眷村改建後的環評滿 意度調查,POE『用後評估』這種特殊評估方式,有專業理論上支持劇參考價值, 對於推動眷村改建過程中,應加強建物與眷村文化等均納入評量考慮較為週延。

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第四節 府際關係、網絡治理的理論

壹、府際關係

府際關係(Intergovernmental Relations, IGR),也稱「國內政府間關係」, 一般指普遍存在於各級政府之間或者政府內部單位之間的各種互動關係,包括不 同政府間的橫向和縱向的制度關係、權力關係、利益關係等。起源於二十世紀 30 年代的美國,本質上為對傳統中央、地方關係的揚棄,體現現代政府間相對 獨立平等的合作關係。現在的重點在於研究「中央政府以及地方政府之間的關 係」,所以也有人稱做 Central-local Government Relations。府際關係依其 運作的模式可劃分成兩大種類:垂直互動關係以及水平互動關係。所謂國家機關 或著稱為公共部門,是由許多的機構、組織以及公務員所構成,所以期彼此之間 的互動往來就通稱做府際關係。 一、發展歷史 (一)美國 府際關係一詞最早出現於 1935 年的《美國社會百科全書》之中,由威 廉·安德森(William Anderson)提出。他將府際關係界定成:美國聯邦制 度中所有類型和有層次的政府單位所出現的大量活動或著相互作用。其目 的在於論述 1930 年經濟大恐慌,聯邦政府官員面對經濟蕭條的壓力,如何 用不同於以往的聯邦體制運作模式以及因而發展出來的政策互動關係。當 時羅斯福政府極力主張「新政」(The New Deal)政策。為了避免各州懷 疑政府破壞聯邦憲法分權制衡的架構,進而提出自由、進步和主動的政策 實務運作觀念。這意味著聯邦政府和州及地方政府揚棄以往分權,各自獨

參考文獻

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