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星綜合頻道引進播出境外電視節目形態的情況報廣電總局備案。總局 將綜合調控引進電視節目形態的總體數量、題材內容、類別比例等，
防止集中引進同一地區、同一類型、同一內容的節目形態86。以實務 經驗而言，境外節目引進中國市場已有相當嚴苛的數量與類型的限制，
必須深入了解當年度廣電總局所下發各電視台的政策性行政指導，例 如：《通知》、《意見》均具有決定性影響，當市場一味追求某類指標 性節目時，通常就是政府介入調控的開始，從事版權分銷的業者必須 特別考量。
第三節 影視節目的審批制度
中國大陸影視相關管理單位，對於境內和境外的影視作品有諸多 限制，從攝製到版權分銷，更設有非常特殊的審查許可制度，一般稱 為「審批制度」。縱觀這些審查許可，可以視為三道防線：一是准入 許可，影視製作單位或企業的設立，或以任何方式和外商合作，都必 須報請主管部門審批許可，申請人在資金、人員資格、場所、設備都 要具備一定條件，還有重要的是要看有沒有違規紀錄，主管機關還要 根據影視產業的總量、佈局和結構的規劃來決定許可與否；二是製作 許可，經許可成立的影視節目製作單位，拍攝任何電影或電視劇，必
86「《關於進一步加強電視上星綜合頻道節目管理的意見》答記者問」，2011 年 10 月 27 日，人民 日報人民網。http://theory.people.com.cn/BIG5/16033401.html。訪查時間：2015 年 5 月 1 日。
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須通過立項審查，將劇本或故事梗概報請主管部門審查，獲得許可後，
方可開始拍攝。如果拍攝內容涉及重大革命和歷史題材、或者屬於理 論文獻專題，則另要專案申請許可；三是發行許可，中國雖實行電影 和電視劇內容的事先審查制度，但攝製完成後，還必須報請主管部門 審查，取得發行許可證，方可公映或播放。在此過程中，如有其他特 殊規定事項，例如邀請境外人士合作等，還必須另行申報。中國傳媒 大學媒體法和政策研究中心教授魏永征從現行政策和法規層面上觀 察，中國政府以許可制度來防微杜漸，把一切有害思想傾向消滅在萌 芽狀態。近年來，即使其他經濟部門開始淡化和減少許可事項，但在 影視產業的許可事項卻是不斷增設和加強87。此一制度不但影響影視 產業的運作甚钜，本節茲就影視作品的生產流程所必須經歷的行政審 批許可制度特色、負責單位和相關問題等進行探討。
一、大陸影視產業行政許可的特色
中國大陸目前未有針對影視產業的專門法律，多散見於行政法規 和一些國務院的有關決定。目前主要的依據就是《廣播電視管理條例》
和《電影管理條例》等行政法規，歸納其特色如下：
87 魏 永 征 ， 「 以 許 可 制 防 止 異 端 」 ， 傳 媒 透 視 ， 2006 年 ， http://www.rthk.org.hk/mediadigest/20060115_76_120770.html。查詢時間：2015 年 4 月 2 日。
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（一）環環相扣
以《電影管理條例》為例，凡電影的攝製、進口、出口、發行、
放映等，主管機關均實施許可制度。另外，根據《廣播電視管理條例》
而制定的《電視劇內容管理規定》也規定了設立廣播電視節目製作經 營機構或從事廣播電視節目製作經營活動施行許可制度。然而，並非 取得某一項審批許可之後即可暢行無阻從事所有相關的業務活動，每 一個流程環節所取得的許可，都只是單項的專門許可而已。所以每一 部影視作品從公司設立、拍攝到完成，均須取得層層的許可，方可進 行製作、發行、進出口、上映等相關經濟活動，連參加中外國際的影 展或比賽，亦須取得許可批准。
這種環環相扣的許可制度，相較之下，更嚴於大陸的平面媒體88， 可能因為民眾接近媒體的方式改變，傳統的平面媒體逐漸式微，在媒 體版圖的改變之下，影視媒體的影響力更大於以往的平面媒體，所以 需要更嚴謹的控管89。本論文認為，正因影視產業的影響力無遠弗屆，
中國政府透過多層許可制度，除了對製作單位的身分，同時對作品之 內容進行審核批准，但從一方面來看，層層事前審批恐費時延宕，從 另一方面亦主宰了作品的題材和創意，對於影視作品後續可預期的獲
88 報紙、期刊僅需出版報刊的許可，之後只要按許可範圍正常出版發行，除非改名、遷移、增 刊等，不須再另行申請許可。
89 魏永征、李丹林主編，影視法導論，復旦大學出版社，2005 年 2 月，第一版，頁 51。
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利造成影響，影視產業已多次提出希望簡化審批許可流程，以發揮娛 樂商品的時效利益。
（二）以審代管
許可制度是由行政機關代表國家向被許可人授予某種權利，主 要適用於有限資源的開發利用、有限公共資源的配置、直接關係公共 利益的壟斷性企業的市場准入，一般有數量的限制，行政機關也有較 大的自由裁量權，影視產業就是非常典型的案例90。以電影和電視製 作的許可制度而言，表面上看來相關法規、規章明列了申請條件，似 乎只要符合條件就能獲得許可，但其實所有規定之餘，還設置了「應 當符合總量、佈局、規劃」的前提，這就是一種數量控制的概念。例 如：《電影管理條例》在規定了設立電影製片單位應當具備的六項條 件之後91，還規定「還應當符合國務院廣播電影電視行政部門制定的 電影製片單位總量、佈局和結構的規劃」；另外，《關於實行廣播電視 節目製作、發行行業准入制度的施行細則》也規定「國家廣電總局對 廣播電視製作許可證實行總量控制、分級管理」；在電視節目製作方 面，《廣播電視節目製作經營管理規定》在規定申請節目製作的四項
90 同前註，頁 53。
91《電影管理條例》第 8 條「設立電影製片單位，應當具備下列條件：（一）有電影製片單位的 名稱、章程﹔（二）有符合國務院廣播電影電視行政部門認定的主辦單位及其主管機關﹔（三）
有確定的業務範圍﹔（四）有適應業務範圍需要的組織機構和專業人員﹔（五）有適應業務範圍 需要的資金、場所和設備﹔（六）法律、行政法規規定的其他條件。」
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條件之前92，還規定了「申請《廣播電視節目製作經營許可證》應當 符合國家有關廣播電視節目製作產業發展規劃、佈局和結構」；《電視 劇內容管理規定》也規定「國務院廣播影視行政部門可以對全國電視 台播出電視劇的總量、範圍、比例、時機、時段等進行宏觀調控」93。 雖然，所謂佈局、規劃等會於事先公佈，但畢竟不可確定性很大，一 般業者難以預測其量化標準。這種「前提性」和「裁量性」的許可條 款經常見於影視產業的相關法規，也堪稱中國的影視審批制度之一大 特點，境外業者在進入中國市場之際，必須先有全盤性的了解，方能 適應中國的投資環境。
有學者認為中國大陸影視產業長期實行國家壟斷，在走向開放之 路時，實行許可制度是必然的。這是考量到維護社會主義主流文化的 主導地位，自然視為公共利益之需。許可制度有利於維護國有影視企 業的優勢，同時也可以防止某些具有反主流傾向的勢力94。然而，實 務上而言，近期有業者建議疊床架屋的行政審批制度能夠簡化，以利
於產業的操作。為此，2015 年 3 月，國務院已將影視產業的部分事
92《廣播電視節目製作經營管理規定》第 9 條「申請《廣播電視節目製作經營許可證》應當符合 國家有關廣播電視節目製作産業發展規劃、佈局和結構，並具備下列條件：（一）具有獨立法人 資格，有符合國家法律、法規規定的機構名稱、組織機構和章程；（二）有適應業務範圍需要的 廣播電視及相關專業人員、資金和工作場所，其中企業註冊資金不少於 300 萬元人民幣；（三）
在申請之日前三年，其法定代表人無違法違規記錄或機構無被吊銷過《廣播電視節目製作經營許 可證》的記錄；（四）法律、行政法規規定的其他條件。」
93《電視劇內容管理規定》第 32 條。
94 同註 90，頁 52。
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前審批項目，改為事後審批95，都是關於攝製單位公司的資格設立審 批核准，雖政府對於製作內容的審批仍未有鬆綁的跡象，但樂觀來看，
已是漸漸呼應業者的期待聲音。
（三） 不得轉讓
按中國大陸《行政許可法》第九條規定「依法取得的行政許可，
除法律、法規規定依照法定條件和程式可以轉讓的外，不得轉讓」。
中國大陸影視產業的取得的許可資格，都是一律不得轉讓的。《電影 管理條例》第五條規定「依照本條例發放的許可證和批准檔，不得出 租、出借、出售或者以其他任何形式轉讓」；另外，《廣播電視節目製 作經營管理規定》第二十六條規定「禁止以任何方式塗改、租借、轉 讓、出售和偽造《廣播電視節目製作經營許可證》和《電視劇製作許 可證》」等。一般認為，禁止轉讓許可當然跟維護主流文化有關，許 可證取得人的條件、狀況是審核當時考量的一大重點。若透過轉讓或 租賃的途徑而取得許可證，繼而進入影視產業領域，恐會發生控管不 易的狀況，應不是主管機關單位所允許發生的96。
95 廣播電視節目製作經營單位設立審批、內資電影製片單位設立審批、電影製片單位以外的單 位獨立從事電影攝製業務審批。
96 同註 90，頁 53。
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二、影視節目之內容審查
本章第三節已針對影視產業的准入、製作的相關法規等進行詳細 之介紹，本節則僅特別探討目前各方爭議較大的影視內容行政審批。
本章第三節已針對影視產業的准入、製作的相關法規等進行詳細 之介紹，本節則僅特別探討目前各方爭議較大的影視內容行政審批。