第四章 資料分析與討論
第一節 台北市政府推動國中教科書一綱一本政策的歷程
政策形成的四個過程分別是問題界定、議程設定、政策形塑、政策合法化等 四個階段，由於本政策並無相關立法，因此合法化部分將以實施階段描述之，研 究者將依據這四階段分析台北市政府推動國中教科書一綱一本政策相關的資料，
資料包含新聞報導、政府資料等相關文件資料以及訪談資料，透過這些資料，藉 此建構出一綱一本政策推動的歷程。
壹、問題界定階段
問題界定（problem identification）的意義在於確認那些現象被認為是值得 被政府關注問題，根本來說，之所以會有政策的出現，就是為了要解決問題，然 而，世界上存在許多的現象，這些現象都有可能被視為是問題，但政府的資源有 限無法一一解決所有問題，因此為了要讓某些問題成為政策，就必須讓該問題被 關注、被討論，讓問題成為能成為被社會大眾和政府關心的議題，才有機會讓政 府針對議題提出相對應的政策（Dye, 2008:32）。
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就台北市國中教科書一綱一本政策來說，想要解決的問題是一綱多本政策所 帶來的學習壓力和經濟負擔。2006 年 7 月，郝龍斌先生公開宣布競選台北市市長 一職，同時他也公開發表他的教育政見，為減輕學生壓力的議題，將在當選後推 動國中教科書一綱一本政策。
…國民黨台北市長參選人郝龍斌月前提出教育政見，表示若年底當 選台北市長，就任後將統一全台北市國中採用各科單一版本教科書，減 輕「一綱多本」對學生造成的壓力，同時將推動台北市自辦國中基測，
不再參與教育部的全國基測，預定明年九月正式實施（黃樹德，2006）。
之所以會有這樣的構想，源自於郝先生本人在陪伴其子女讀書時，感受到當
時的一綱多本政策可能是造成學生壓力的來源，因此提出透過統一國中教科書版 本的方案來解決這個問題。
大概是九五年七月的時候，那時候郝市長好像要選舉了，他就有提 出說一綱一本這樣的概念，這樣的概念時來自於說他好像陪他小孩念書，
那時候他覺得一綱多本好像造成學生學習壓力，然後在競選前他就有這 樣的構想說希望是一綱一本政策…。（受訪者Ａ）
當時是因為九年一貫實施後，很多的調查都顯示說九年一貫這個政 策，所提出的教科書多元化，家長認為說孩子增加太多學習負擔，所以 說郝市長才會在選舉提出這個競選政見。（受訪者Ｃ）
由於台北市的高中教育會吸引台灣各縣市的學生，尤其和台北市最親密的台 北縣會有更多學生流向北市，因此郝龍斌此番政見引起台北縣長周錫瑋的關切，
透過協商後，郝龍斌承諾在當選後，不會貿然推動一綱一本和自辦基測，一定會 先和北縣取得共識後再推行（黃樹德，2006；黃天如，2006；林秀姿，2006；
沈旭凱，2006）。
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除了周錫瑋的關切外，主要競爭對手謝長廷則批判此舉對於教育是有害不足 取，並提出反論述，認為教育應該要有所堅持，不能人云亦云，並抨擊郝龍斌陣 營企圖走回頭路。針對謝長廷的攻訐，郝龍斌主張，這個政策具有相當廣大的民 意基礎，因此在推動上具有合理性和必要性，並強調這個政策除了符合民意外，
也是幫助家長解決經濟困擾和解放學生的升學壓力。由於一綱一本受到北市民意 的支持，另外一位候選人宋楚瑜則在十月二十日時提出若當選，也將推動一綱一 本提升教育效能（林秀姿，2003）。
一綱一本在這場選舉中成為重要的教育政見，也成為郝龍斌教育政策的主要 訴求，而宋楚瑜在選舉的最後也追加了這項政策，謝長廷則始終反對此項政策。
這項政策成為台北市長候選人在教育上關注的焦點。最後，選舉的結果由郝龍斌 勝出，一綱一本的推行更加確定（楊惠琪，2006）。
當郝龍斌提出他的教育政見，並拋出一綱多本政策所產生的學習問題後，除 了在競選對手間產生討論外，有引發社會上廣泛的討論。媒體也陸續報導一綱多 本對學生產生的影響，也在政治上引發討論，台北縣議員金介壽、洪佳君、鄭世 維、台北市議員李慶元、侯冠群，以及基隆市議員呂美玲議員等六位議員就聯合 提出和郝龍斌相似的聲明，將國中教科書一綱多本視為學生學習壓力來源，同時 也造成學生家庭經濟負擔，要求市府推行一綱一本的訴求（唐榮麗，2006；洪慶 淋，2006）。而家長團體、教師團體、教育利益團體也紛紛為一綱多本是否產生 學習壓力的問題進行討論（袁世忠、劉榮，2006）。
此外教育部也為一綱多本政策進行辯護，當時的教育部長杜正勝便表示一綱 多本是根據國民教育法精神，賦予學校選擇教科書的權力所產生的政策，並無不 妥。
杜正勝答詢說，依國民教育法規定，教科書選定為學校權限，立法 精神就是希望以學校為本位，這也符合教育多元化、自由化、民主化的 世界潮流，一綱多本就是這種思維下的產物，地方或中央政府都不得違 背法令(李欣芳、謝文華、陳曉宜，2006) 。
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在教育部提出一綱多本辯護後，郝龍斌再進一步將問題聚焦在學生壓力以及 家長經濟負擔上，並表示他想解決教育問題並會和中央溝通協調（李欣芳、謝文 華、陳曉宜，2006）。
根據以上內容可以發現在郝龍斌參選台北市長期間，在他的教育政見主題上 提出學生學習壓力和家庭經濟負擔等兩大問題，同時將這兩大問題的來源和教育 部現行一綱多本政策連結，並引發討論，成功地凸顯這些問題，讓它們持續被社 會及媒體關注和討論，在強調一綱多本所產生的學習壓力和經濟負擔這些問題上，
郝龍斌襯職地扮演了政策企業家的角色。
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貳、議程設定階段
議程設定（agenda setting）指議題被政府機關或立法機構關注對該議題進 行討論，並透過討論決定未來行動的方針（朱志宏，1991）。世界上存在很多問 題，礙於資源有限，政府無法一一去發現，更甭提完全解決，因此只有當問題備 受社會關注，被廣泛討論成為議題（issue）後，才有機會被政府重視，相關的政 策才可能因應而生（Dye, 2008: 32）。
然而，即使多數的問題被篩選成少數的議題，政府所擁有的資源仍不足以解 決所有議題，因此只有少數議題能持續受到政府關心，持續被討論，成為政府的 議程。會成為議程的議題通常是被政府領導階層重視或是被民意輿論所重視（朱 志宏，1991；Kingdon, 2002）。
從議程設定的觀點來看，解決一綱多本政策下導致的學習和經濟負擔這個議 題之所以被納入政府議程，可以說是上至下的議程設定：即對政府有重要影響力 的人，根據其意志、價值、學識、專業決定哪些議題可以被討論那些則否。
郝龍斌先生在參選市長時對於一綱多本對學生和家長的影響此一議題十分 關心，也相當積極地發表想透過一綱一本政策解決問題的決心（楊惠琪，2006）。 在郝市長當選不久，北市教育局就已經著手進行相關作業，將這議題放入政府議 程中討論，並很快地做出決議，決定透過台北市國中教科書一綱一本政策解決一 綱多本對於學生學習和家長經濟負擔的問題（研商「臺北地區，2006）。
臺北地區國中教科書單一版本及共辦基測的主張，一方面反映國中家 長和學生對於目前教科書一綱多本政策普遍憂慮與看法，另一方面也促使 教育部正視一綱多本政策所衍生造成家長及學生課業負擔問題的嚴重性 和急迫性，希望能夠地方與中央就教育核心價值和目標共謀問題之根本解 決策略（研商「臺北地區，2006）。
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參、政策形塑階段
政策形塑（policy formulation）指針對特定的問題進行診斷評估後，提出備選 方案來解決問題。一個問題存在許多解決的方案，然而政策形塑者會受到意識形 態、成本效益、技術可行性、利害關係人、政治協商、民粹之中某些因素影響之 下，而決定選擇某些方案來解決問題（Fowler, 2002; Ball, 1994; Dye, 2008; 朱志宏, 1991）。
台北市政府為了解決一綱多本增加國中生的課業壓力以及對其家庭產生經 濟負擔的問題，提出實施一綱一本政策這個方案作為解決之道。
他的政見就是要減輕學生學習壓力，那為什麼要減輕學生學習壓力，
因為學生，包括家長認為說太多的版本那麼讓學生增加太多的學習負擔，
所以那時候郝市長在競選台北市長時就提說進行一綱一本，共辦基測這 樣的政見…。出發點就是要減輕學生壓力。…那麼他選上了，當然是要 實行競選提出的計畫（受訪者Ｃ）。
根據受訪者表示，郝市長在教育上，相當重視一綱一本政策，因此，當時國 中教科書一綱一本政策不單純是教育局層級的政策，在郝龍斌先生擔任市長時，
這項政策被提高為府級政策，因此教育局對於解決一綱多本帶來的問題的並沒有 其他的意見或政策，而是按照郝市長的政見，推動一綱一本的想法。
因為當時這已經是府級政策，…對於教育局來說要做就是要做，已 經從政見變成政策，教育局只能去做…，因為在市府層級決定，教育局 只能接受，就像現在的花博或聽奧這樣的重要性（受訪者Ａ）。
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整體的政策形塑作業集中在 2007 年到 2008 年上半年，台北市政府 2007 年 開始進行規畫工作（研商「臺北地區，2006）。2 月期間，於台北市各區舉辦一 綱一本政策公聽會，蒐集民間意見（見表 4-1）。之後在 3 月組成專業小組，根據 民意負責一綱一本計畫草案的研擬（推動工作小組第 1 次會議紀錄，2007）。同
整體的政策形塑作業集中在 2007 年到 2008 年上半年，台北市政府 2007 年 開始進行規畫工作（研商「臺北地區，2006）。2 月期間，於台北市各區舉辦一 綱一本政策公聽會，蒐集民間意見（見表 4-1）。之後在 3 月組成專業小組，根據 民意負責一綱一本計畫草案的研擬（推動工作小組第 1 次會議紀錄，2007）。同