政策形成的意義

本節主要在闡述政策形成的內涵。由於本研究的研究問題之一是想知道究竟 有哪些因素會影響台北市國中教科書一綱一本政策的形成、以及台北市怎麼推動 一綱一本政策，這兩個問題都和政策形成有密切關係。因此，有必要先行理解目 前國內外學者對於影響政策形成做了哪些探討。

本節旨在對政策和政策形成的概念有基本的認識，將有助於理解這些因素是 如何對政策產生影響力。因此，在第一部分將簡單介紹政策的意涵，以及政策形 成的概念，之後將以大篇幅探討影響政策形成的相關因素，最後再總結之。

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壹、前言－政策概述

這一部分將介紹政策的意義。首先介紹政策的定義，其次介紹政策歷程的基 本形貌，以此為基礎，再進一步介紹何謂政策形成的概念。

一、政策的意義

對於政策（policy）的定義存著幾種說法。Dye（2008:1）從政府的角度出 發，指出政府決定要做或不做的任何事情就是政策，這是對於政策最廣泛的定義。

Taylor, Rizivi, Lingard, Henry（1997）則認為政策關心的是解決特定問題，因此 其內涵既是行動計畫也是一種理想的陳述，從這個定義來看，可發現政策本身並 非價值中立，而是依附著某種價值（value-landen）。此外，一些學者則關注政策 發展的歷程（Ball,1994; Bell, 2006; Fowler,2004; Kingdon,2002;

Lindblom,1993），他們認為政策是動態的概念，而非靜止的文本，不同的參與者 進入或離開決策，意識形態間的衝突、結合或妥協都使政策內容一再地變動。

統合上述，在此對政策下一定義：政策是政府為了解決特定的問題而做的行 動計畫，並依附某種價值。此計畫發展的過程中存有不同參與者，他們運用各種 影響力互相角力，使計畫內容不斷地變動。而教育政策（policy of education）

就是當政府想要解決的問題和教育有關，就是教育政策。

二、政策發展的歷程

瞭解政策的定義後，接著將處理政策發展的過程（Policymaking process）。

以下陳列數名國內外學者的見解，以及這些觀點的適用時機：

Dye（2008:32）提出政策發展的程序有六，問題界定（problem identification），

議程設定（agenda setting），政策形塑（policy fomulation），政策合法化（policy legitimation），政策實施（implementation），政策評鑑（policy evaluation）。此 觀重視整個政策的程序面，完整地呈現政策制定各步驟的要點和工作內涵，

Fowler（2004）、Dunn（1994）、Heywood（2002: 404）、Easton（引自 Hill, 1997:

23）和朱志宏（1991）的政策發展程序和 Dye 之程序契合。

謝文全（2007）提出政策發展的程序有七個階段：認識問題界定目標、設 定前提或判斷標準、蒐集有關資訊、研擬可行方案、選擇最佳方案、決定的合法

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化、實施並評鑑改進。此觀點和上述Dye 的模式相近，但實際上更接近 Simon

（引自Kingdon, 2003）的理性觀點，認為政策發展過程是理性的，重視計畫階 段和決策時是否能夠找到最好的解決方式。

Rein（引自 Taylor et al., 1997； Ball, 1994）提出政策的發展主要有三步驟，

問題確定，政府動員和兩難的妥協。此論點的特色在於兩難處理的部分，Rein 的理論關注到政策中會有不同的參與者進入，這些人目的都是希望能夠發揮影響 力使政策符合自己的意識形態，因此政策最後的結果就是權力互動妥協的結果。

此觀點和Lindblom（1993）的漸進主義論點相近，著重政策中參與者間的互動 和妥協，因此難以看出切確的步驟或程序。教育政策學者Ball（1994）對政策歷 程的看法和Rein 的觀點相似。

Cohen（引自謝文全，2007）提出政策發展主要的過程是問題出現，決策者 從既有的方案中選擇出最能對應問題的計畫，並將此計畫做為政策。這個理論強 調政策環境是一個無秩序的狀態，充斥太多資訊，而參與者又相當鬆散，所以政 策的出現是隨機的，此理論又被稱為垃圾桶模式。這個理論對於解釋一些突然出 現的政策相當有用（Kingdon, 2003）。

Fullan（2007:66）除了把政策歷程化為三個程序外，並加入了循環和互動 的特點：開始（initiation）、執行（implementation）、機構化（institutionalization），

而這三者會隨時產出成果（output），這些成果也會對這三個步驟進行回饋。這 個觀點的特色在於將政策歷程視為循環歷程，政策成果對政策的發展產生影響。

上述各個學者對於政策發展皆有各自的見解，在此研究者認為謝文全提出的 模式相當詳細，但過於偏重規劃部分，較適合政策形塑者使用；而Rein 的觀點 認為政策是連續發展的歷程，重視其中權力和意識形態的互動，但在程序的區隔 上較為模糊；Choen 的模式對於快速出現的政策之瞭解有所幫助，然而對於政策 的程序他也沒多加描繪；Fullan 的模式簡單明快，但是過於簡潔，每個步驟涵蓋 的內涵較大；最後，Dye 的模式把政策發展的各個階段區隔得相當精確，有助於 做為政策分析時使用，尤其對於政策形成的部分更適合以Dye 的模式做為樣板，

用來切割整個政策發展的過程，因此本研究後續對於政策形成的論述將以Dye 的模式為基礎進行討論。

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貳、政策形成的意義及內涵

這部分將開始敘述政策形成的定義，其次，將介紹政策形成的內涵，包含範 圍、相關參與者、政策環境等討論，由於教育政策也適用一般政策形成的理論，

因此這部分政策形成的討論也能應用到教育政策上。

一、政策形成的意義

根據上一部分，可知政策發展的歷程大抵上是由數個步驟所組成的，而政策 形成（policy formation）指的就是在政策發展的程序中，政策是如何開始，並發 展為一個可被執行的方案，易言之，其範圍包含政策執行（policy implementation）

之前的所有程序（Anderson, 1990）。本研究採用 Dye（2008）的四個觀點來看 政策形成：問題界定、議程設定、政策形塑、政策合法化，來說明政策形成的內 涵，以下將分為四部分闡述政策形成的各歷程。

二、形成的內涵

以下將敘述政策形成的內涵，除了介紹各個內涵的定義外，亦會闡述和該內 涵相關的概念。

（一）問題界定

在上一部分對政策所做的定義中提到，政策是為了解決特定的問題

（problems）而做的計畫，因此政策是依附問題而生，沒有問題，就沒有政策的 存在，因此也有人說提出問題比解決問題更為重要（Dye, 2008: 32）。問題也有 很多種，可能來自於人民對政府需要、社會事件的產生、政府行政方針的調整、

政黨間的競爭、國際趨勢、媒體報導、利益團體的壓力等都可能是問題得來源，

而這些問題也都一直存在於社會中，但是政府的資源是有限的，沒辦法針對所有 的問題一一提出解決之道，政府只能針對少數幾個問題進行處理。

問題界定（problem identification）處理的就是哪些現象被認定是問題。事 實上，有些現象一直以來都被政府忽略，以台灣為例，像是隔代教養就是一個教 育現象，但政府對此並沒有提出相對應的政策，相反的，有些現象可能突然地受 到關注，然後很順利地成為被討論的議題（issue），並且成為政策，例如高中職 免學費政策就是突然地被討論然後形成政策，因此，「誰有權力決定問題？」對

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於政策發展而言是一個重要關鍵（Dye, 2008:32）。

針對上述討論，Kingdon（2002）解釋，要使一個問題被政府或社會大眾關 注，才有可能發展成政策。政策企業家¹（policy entrepreneur）透過倡導、宣傳、

抗議、遊說等活動讓問題被社會大眾和政治人物關心，而有機會成為政策。Dye

（2008）也持相同看法，他認為問題被媒體、候選人、利益團體和政治人物等 透過炒作、戲劇化、對政府組織施壓等戰術（tactics）所凸顯，而成為議題。

總而言之，問題可視為政策的種子，政策都是由問題所萌發出來，而社會中 有許多問題，但要讓特定問題被關注，使其有機會成為政策，就必須使用各種手 段來吸引大眾注意這個問題，使其成為一個被討論得議題，這是政策產生的第一 步，也是最重要的一步，當問題成為議題之後，下一階段，就要讓該議題被排入 議程（agenda）。

（二）議程設定

議程設定（agenda setting）指政府機關或立法機關針對特定議題進行討論，

並透過討論決定行動的方針（朱志宏，1991）。如同前文所敘，問題獲得關注後 將會成為議題，但就和問題一樣，許多議題同時並存著，政府不可能一一回應每 個議題，因此勢必要有一些抉擇，議程設定的階段就是政府決定哪些議題可被討 論。當議題成為議程並不代表就一定會成為政策，但是被討論的議題比沒被討論 者，更有可能成為政策。

Cobb 和 Elder 認為議程可分為政府議程（government agenda）和系統議 程（systemic agenda）兩種（引自朱志宏，1991）。政府議程指被政府關切，並 採取相對應措施的事項，可再分為舊有議程和新增議程兩類，其中舊有議程比較 容易出現在政府議程中，而新增議程比較罕見。系統議程則是受到全民關注，並 認為政府應該要採取相關行動的事項。

系統議程可以促進議題被政府關注，進而轉變為政府議程，但他們並未保證 系統議程就一定會成為政府議程，因此議題必須要被納入政府議程，才有可能實 踐，這牽涉到兩個問題，首先是政府處理該議題的正當性，若該議題處在政府管

1 參考丁煌、方興（2004）的翻譯。

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轄範圍外，政府就缺少處理的正當性；其次是政府官員關注議題的程度，議題即 使是在政府管轄範圍內，但當執政者、行政官員對議題的態度冷漠、消極、或甚 至被忽視時，議題也無法進入政府議程中，易言之，只有當議題是在政府管轄範 圍且被政府官員重視，才有可能被排入政府議程中（朱志宏，1991）。

在討論政策的著作中，會從兩個角度來看議程設定（Dye, 2008; Heywood, 2002; Fullan, 2007; Kingdon, 2002）：一個是由政府機關上至下式的議程設定

在討論政策的著作中，會從兩個角度來看議程設定（Dye, 2008; Heywood, 2002; Fullan, 2007; Kingdon, 2002）：一個是由政府機關上至下式的議程設定