台北市推動國中教科書一綱一本政策之研究

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(1)國立臺灣師範大學教育學系碩士論文. 指導教授：許添明. 博士. 台北市推動國中教科書一綱一本政策之研究. 研究生：蔡育澤撰. 中. 華. 民. 國. 一. ０. 一. 年. 七. 月.

(2) 台北市推動國中教科書一綱一本政策之研究中文摘要 2006 年 7 月台北市出現要求推動國中教科書一綱一本政策的訴求，2008 年 5 月台北市聯合台北縣、基隆市正式實施北北基國中教科書一綱一本政策。在兩年的時間內，台北市政府不但抵禦教育部的干擾，並完成教科書政策的改革，研究者很好奇台北市如何說服教育部並完成這個改革，以此為動機，進行台北市推動一綱一本政策之研究。研究中，研究者提出兩個問題：台北市政府推行一綱一本政策的過程為何、以及讓台北市國中一綱一本政策能夠實施的因素為何。研究採個案研究法，以「台北市國中教科書一綱一本政策」為個案，個案分析單位是「台北市國中教科書一綱一本政策形成的階段」，資料蒐集以文件資料和訪談資料為主。在分析資料後，研究者有以下二個結論：一、台北市推動一綱一本政策的過程中，面臨最大的問題是教育部的阻礙，教育部以違法為由，要求台北市停辦一綱一本政策。面對教育部的反對，台北市聲請大法官釋憲，暫時停止教育部的介入，並透過持續溝通的方式，讓教育部做出妥協，最後使政策成功推動。二、台北市之所以能成功推動一綱一本政策，原因包括市長堅持、民意基礎、策略成功、和中央有效溝通。根據發現，研究者提出三個建議：一、立法機關應使教育法令能更具體地釐清中央和地方在教育政策上的權限。二、地方和中央維持和諧的府際關係有利於政策推動。三、地方政府間可透過彼此結盟共同推動政策。關鍵字：一綱一本教科書政策、政策形成、教育權限.

(3) The Study about Implementation of One-Guideline-One-Version Textbook Policy at Junior High School in Taipei City Abstract This study is about one-guideline-one-version textbook policy at junior high school in Taipei City. The motive of this study is researcher has a question: How could Taipei City Government implement one-guideline-one-version textbook policy in a difficult situation. When Taipei City Government planned to choose one-guideline-one-version textbook policy in place of one-guideline-multiple-versions textbook policy, the Ministry of Education jumped out and ordered Taipei City to stop doing this, because one-guideline-one-version textbook policy was illegal. Although the pressure from Central Government was huge, one-guideline-one-version textbook policy was implemented at last. To discover how could Taipei City Government implement one-guideline-one-version textbook policy, researcher used case study. The case was one-guideline-one-version text book policy, and the unit of analysis were steps of one-guideline-one-version textbook policy formation. The data was from documentation and interviews. After analyzed the data, researcher had three conclusions: 1. Ministry of Education was the block of one-guideline-one-version textbook policy. Taipei City Government used the right of subject to a forcible measure in judicial review by the Grand Judges to against Ministry of Education. 2. The reasons that one-guideline-one-version textbook policy one-guideline-one-version textbook policy could be implemented were the insistence of mayor , the basis of public, good strategies, and the communication between Local Government and National Government. Finally researcher had three advices: 1. Legal Departments should make sure that the authority of local education departments can be clearly distinct from Ministry of Education. 2. Local Governments should maintain good relationship with National Government. 3. Local Governments could cooperate to implement policies. Keywords: one-guideline-one-version textbook policy; policy formation; authority of education.

(4) 謝誌從大學算起，不知不覺在師大的日子已有八個年頭，從大三那年決定就讀碩士班後，不斷地努力準備考試，大四畢業後順利地直接升入研究所就讀，在研究所的日子除了專業上的精進外，也讓我有更多時間思考人生未來的方向，坦白說，對於未來的路，我感到迷惘，和過去求學時明確的指標相比，我看不到自己的下一個目標，在我徬徨的同時，看到周遭同學們的成就，更對於自己裹足不前的狀況感到慚愧和羞恥，為了找到能夠繼續的方向，繞了很多遠路，但現在我已經找到可以繼續前進的方向，終於要從師大畢業，邁向下一階段，我十分感謝在這期間幫助過我的每一位朋友、師長、和我的家人。我的指導教授許添明教授從大學時就給了我許多照顧，上了研究所後也持續讓我在教育行政的專業上、教育思想上、以及看待事物的角度上都有所成長，我十分感謝許教授給我的包容和照顧，使我能完成碩士學位。而王麗雲教授在我就讀碩士時給了我相當多的學習機會和幫助，不論在教育專業上或實務上都讓我有所成長，尤其是對於教育政策的，我非常感謝王教授對我的照顧。此外謝文全教授、已故的張明輝教授、潘慧玲教授、譚光鼎教授、卯靜如教授、魯先華教授、鄭淑惠教授都在我就讀碩士期間在學業上給予我很多啟發和幫助，我很感謝這些教授的照顧，而教育系上的其他師長和助教也是我必須感謝的對象，由於在系上時間很長，因此都曾受過系上絕大多數師長的幫助。而我的同儕，特別是俊吉、冠瑋、孝齊、銘璟、威霖、王貿、怡樺、彥全、明穎、繼寧、源恭、景澤、舒婷、硯凱、淑涵等人，在我求學時有的和我一起學習、有的和我一起討論、有的給我啟發，都讓我成長許多，非常感謝你們帶給我的成長。當然，我必須感謝我的家人，她們在我求學階段對我無怨無悔的支持是我這段時間最重要的依靠，媽媽、妹妹謝謝妳們！尤其是媽媽，真的很謝謝妳！最後，雖然不知天上的你能不能聽見我的心意，我還是要說謝謝你，爸爸！蔡育澤. 謹誌於台北 2012 年夏.

(5) 目次第一章緒論. 1. 第一節問題背景與研究動機. 1. 第二節研究目的與待答問題. 5. 第三節研究取徑與研究範圍. 6. 第四節研究限制. 8. 第二章文獻探討. 11. 第一節政策形成的意義. 11. 第二節影響教育政策形成的因素. 20. 第三節台北市教科書一綱一本政策簡述. 48. 第三章研究設計與實施. 55. 第一節方法論－個案研究法. 55. 第二節研究流程. 56. 第三節研究設計. 59. 第四節研究倫理. 64. 第四章資料分析與討論. 65. 第一節台北市政府推動國中教科書一綱一本政策的歷程 65. i.

(6) 第二節成功的因素. 85. 第五章結論與建議. 99. 第一節結論. 99. 第二節建議. 103. 參考文獻. 107. 附. 119. 錄. ii.

(7) 表次表 2-1 政策形成歷程簡表. 19. 表 3-1 受訪對象表. 61. 表 4-1 台北市「北北基一綱一本及共辦基測」政策公聽會日程表 72 表 4-2 台北市推動教科書一綱一本政策工作紀錄表. 74. 表 4-3 2006 年教育部針對台北市推動一綱一本政策意見整理表 77 表 4-4 2007 年教育部針對台北市推動一綱一本政策意見整理表 78 表 4-5 2008 年教育部針對台北市推動一綱一本政策意見整理表 80 表 4-6 台北市、台北縣、基隆市、彰化縣 95-97 年度中央補助收入占歲入來源比較表. 87. 表 4-7 北北基三縣市和教育部發表一綱一本意見往來對照表. iii. 92.

(8) 圖次圖 3-1 台北市推動國中教科書一綱一本政策研究流程圖. 58. 圖 4-1 北北基一綱一本組織分工圖. 73. iv.

(9) 台北市推動國中教科書一綱一本政策之研究第一章. 緒論. 本章旨在對本研究進行概述，將依序說明研究背景與動機、研究目的、研究問題、以及研究的範圍和限制等部份。在研究背景部分將說明一綱一本政策之背景，其次將說明研究者進行本研究的動機。在研究目的部分，研究者根據研究動機發展出三個研究目的，並根據目的提出三個研究問題。研究範圍中，將簡述研究方法和蒐集資料的範圍，最後在說明研究限制和研究者克服限制的策略。. 第一節問題背景與研究動機. 壹、問題背景 1994 年教育改革團體上街頭遊行，也開啟了台灣的教育改革之路（楊羽雯、楊正敏、黃貴華、林珍良，1994）。這波教改中，許多舊有的教育制度被新制度取而代之，其中一項便是教科書的開放。過去，台灣中小學教科書選用的是政府所編定的版本（簡稱統編版），因此所有的中學生和小學生所用的教科書是一模一樣，然而這樣的制度被教育改革人士認為是教學無法正常化的主兇之一（黃政傑，1994），而教科書的開放也成為教改人士的主要需求之一（教改總諮議報告書，無日期）。因應民間對教育鬆綁之訴求，1996 年開始，政府開放書商發行主科的課本，此時臺灣教科書兼有政府統編版以及民間的審定版，至 2001 年起將政府統編版廢除，只留下民間審定版本教科書，走入完全的一綱多本。一綱多本推行後，民間亦針對此政策提出批判和反省（林騰蛟，2007；張芳全，2007）。但教科書開放之後，產生了一些問題，例如家長購買教科書和補充教材上所造成的經濟負擔，學生為了要應付基本學力測驗，不得不讀遍所有版本教科書， 1.

(10) 老師們也因此產生教學上的壓力（張芳全，2007）。台北市在 2006 年的市長選舉中，候選人郝龍斌和宋楚瑜在其教育政見中皆表示關心此議題，並提出要將一綱多本改為一綱一本的教育政策(林秀姿，2006)。後來郝龍斌當選台北市長，並實踐其競選支票，誓言將推動台北市中學教科書一綱一本政策（林騰蛟，2007）。台北市擬由市面上經國立編譯館審定通過之國文、英語、數學、社會及自然五科之課本，分別進行評選。程序為北北基聯合組成教科書評選委員會，共同研究教科書之評選標準，並建立公開評選方式、程序，及評選工作。評選後，將推薦各校選用獲選的單一版本教科書。唯各校仍可保留自主選擇其他教科書版本的權力。北北基評選推薦之課本，以國中新生入學後至畢業為一周期，每隔三年重行辦理評選一次。故同一國中學生在三年求學期間內，五個科目（領域）各分科均採用同一版本的課本。北北基實施國中教科書選用單一版本後，將持續加強教師專業教學知能，宣導「學生一本，教師多本」的觀念與作法。由教師視實際教學需要，補充其他版本教科書內容，強化學生多元學習內容（林騰蛟，2007）。當台北市推動上述政策時，引來教育部關注，造成當時教育部和台北市政府的摩擦（薛荷玉、林宜靜，2007）。雙方衝突持續兩年，至 2008 總統大選完後，新任部長上台，才宣告落幕，台北市也如願推動了一綱一本政策。. 貳、研究動機台北市提出「一綱一本、共辦基測」政策，並領導台北縣和基隆市共同推動（楊惠琪，2006）。此政策對於教育部經營的一綱多本政策而言是一大衝擊，更打破教育部和台北市政府的和諧，因此，台北市推動教科書一綱一本政策時，遭受到許多自於中央的阻礙（張錦弘，2007a；張錦弘，2007b；薛荷玉，2006；薛荷玉、林宜靜，2007；楊惠琪，2007b）。教育部干涉地方教育政策並非新鮮事，但過去鮮有教育單位間的衝突會如這次教育部和台北市教育局般的激烈，台北市計劃一綱一本階段教部就開始有動作，並一而再，再而三的透過媒體對北市府喊話，並用盡行政手段要求台北市停止一綱一本的推動，台北市也不甘示弱透過新聞媒體互相放話，並訴諸司法途徑，這場衝突，一時之間成為重要的教育議題（林威志，2007；陳曉宜、劉榮、林恕輝、謝文華，2007；張錦弘，2007a；楊惠琪，2007；張錦弘，2007b；薛荷玉， 2006；薛荷玉、林宜靜，2007）。 2.

(11) 此外，民間亦有反對一綱一本之團體如教師會、教改協會等亦透過抗議、投書、司法程序企圖阻止一綱一本政策（林志成，2006；台灣教師聯盟，2007；胡清暉，2008）。上述種種情況可知北市府在推動此政策之過程中面臨來自壓力團體和教育部反對壓力。然而，總統大選後，新任教育部長鄭瑞城上台後，事情有了新的發展，教育部和教育局竟在短短的兩個月之內達成共識，將一綱一本名稱改為一綱多本選一本後實施，目前一綱多本選一本已順利推行（薛荷玉，2008a）。因此本研究希望能研究台北市如何能克服阻礙成功地推動一綱一本政策，並冀望從中獲得一些啟示，藉此做為其它縣市在教育政策推行上的參考依據。此為本研究的動機之一。政策在推動的過程中通常都會面臨許多協商和政治歷程，Kingdon（2003）的研究指出政府所關注的問題及所推動的政策，會受到諸如國會代表、利益團體、民眾情緒等介入，並影響整個政策的內容。而 Lindblom（1993）的見解為政策是官僚透過和利害關係人的互動而逐漸產生的，根據這兩位學者的看法，政策的歷程除了執行單位內部的決定和反對者的異議之外，許多協商也不斷地運作。在台北市推動教科書一綱一本的過程中，可以看到不同的參與者介入並影響政策發展，例如前述教育部和利益團體的介入，就使政策推動產生許多變數。另外，像台北市議會也有介入政策發展，台北市議員原則上對於一綱一本政策表示贊同，但對政策執行方案卻有意見，並希望能改變市府版的執行方案內容（台北市議會，2007）。研究者想瞭解一綱一本政策發展過程中，受到哪些因素影響，導致最後台北市能成功推動，故探討促成一綱一本政策形成因素為本研究的研究動機之二。最後，研究者關心地方教育政策發展。目前和地方教育政策相關的研究並不多（國立臺灣師範大學師資培育與就業輔導處主編，2008；王麗雲，2007；陳美如，2006；顏國樑，2003），然而，世界教育改革趨勢趨向分權化，地方如何推動教育應該是值得被研究的議題（謝文全，2007）。為達此目的，研究者希望透過研究探討地方教育政策發展的情況。而國中教科書一綱一本政策是近來各縣市爭取推動的教育政策，而當教育部介入時，又以台北市為領導者和教部直接抗衡（薛荷玉，2007c）。另外，台北市在發展一綱一本政策的過程也最為公開成功 3.

(12) （許俊偉、林志成，2008）。因此研究者希望能以台北市一綱一本政策視為個案，探討地方教育政策的發展，並做為其他縣市日後推動教育政策的參考，此為研究動機之三。. 4.

(13) 第二節. 研究目的與待答問題. 壹、研究目的基於第一節研究動機，本研究有兩個研究目的，陳列如下：一、描述台北市政府推動國中教科書一綱一本政策的過程。二、歸納台北市政府實施國中教科書一綱一本政策的因素。. 貳、待答問題為滿足研究目的，本研究希望能夠回答以下兩個問題：一、台北市政府推行一綱一本政策的過程為何？二、讓台北市一綱一本政策能夠實施的因素為何？. 5.

(14) 第三節研究取徑與研究範圍. 壹、研究取徑本研究旨在於檢視台北市如何推行一綱一本政策，因此研究將把台北市一綱一本這個事件視為個案，使用個案研究法進行分析，資料蒐集的方式採用訪談以及文獻及文件分析。使用訪談法的原因在於目前臺灣關於教育政策形成的研究相當少（林天祐、虞志長、張志毓、余瑞陽、邱春堂、楊士賢，1996 謝卓君，2002；鄭裕成，2003；陳佳婷，2006；石淑旻，2007），其中大多是在探討中央政策，只有鄭裕成（2003）觸及地方教育政策。此外，關於一綱一本政策的研究也不多（史春美，2007；吳彩鳳，2007；許育典、凌赫，2009、歐用生，2008、李涵鈺，2009）。為瞭解地方推動教育政策的手段和一綱一本推動歷程，直接訪談承辦人員會比較清楚，並可從他們身上獲得市府推動一綱一本過程，除此之外，透過訪談，可分別了解第一線推動政策的執行者、上位的政策規畫者和推動者，分別會遭遇哪些阻礙或是助益（吳芝儀、李奉儒譯，2008）。因此訪談所蒐集到的資料對於回答研究目的和研究問題是有利的。文獻及文件分析的用意在於輔助訪談資料的分析。由於學術文獻不多，要建立訪談大綱所需的背景資料主要仍須靠媒體報導的文獻、政府方面能蒐集到的文件，透過分析這些文本，才知道再進一步要蒐集哪些資料，並幫助研究者掌握一綱一本政策的內容以及一些關鍵事件，使訪談更有效率。文件和文獻也能和訪談資料相互檢證，以增加研究的可靠度（周海濤譯，2009）。. 貳、研究範圍由於本研究所處理的焦點在於台北市如何推動一綱一本政策，因此研究的範圍只限於台北市推行一綱一本政策的歷程為主（自 2006 年 7 月到 2008 年 5 月期間），因此研究不會包含一綱一本的衝擊或臺灣教科書發展史。研究方法上採用個案研究法，資料的來源主要以訪談資料以及文獻及文件資料為主。文獻及文件資料的蒐集範圍以記載、評論或報導一綱一本政策的學術文 6.

(15) 章、報紙媒體、政府公文為主。受訪者可分為曾參與制定一綱一本政策者及政策的反對團體成員兩部分。首先，曾參與制定一綱一本政策者，將鎖定在承辦過一綱一本業務的台北市教育局、部員工、北北基一綱一本及共辦基測指導委員。另外，政策的反對團體成員將鎖定在教育部、利益團體等反對一綱一本相關業務的人員。上述兩類訪談對象外，由受訪者所推薦的訪談對象亦為蒐集資料對象（吳芝儀、李奉儒譯，2008）。. 7.

(16) 第四節. 研究限制. 壹、資料蒐集的限制首先在資料蒐集方面，主要以訪談法和文獻及文件分析法為主，然而以訪談的部分來說，由於訪談內容涉及部分受訪者的上司，因此受訪者可能會在談論到這部分時有所保留；此外，本研究中受訪者為四名一綱一本政策推動官員，因此除了在訪談資料上可能會有所偏頗，亦可能會面臨受訪人數太少的限制（吳芝儀、李奉儒譯，2008）。另外文件資料上的限制在於第一手的文件取得困難，目前在能夠透過圖書館或網路搜尋到的資料大多都非第一手的資料，而一綱一本相關的會議也只能尋得紀錄，但會議的附件、出席名單幾乎無法取得，因此無法透過文件更進一步的了解市府推動政策的過程。至於文獻方面的限制在於學術文章太少，大多都是報章雜誌或網路資料，缺乏系統性的資料整理和對事件客觀的敘述，因此無法從既有文獻中獲得客觀的資訊。要克服訪談資料的限制就是將政策執行者的訪談資料和政策反對者的訪談資料交互檢證，採用一致性的部分，而雙方資料呈現不同意見時，則透過文獻或文件分析檢視，或再進一步的進行訪談，以克服訪談資料的限制（吳芝儀、李奉儒譯，2008）。至於文件部分，透過訪談北市教育局成員，從其口中所獲得得資訊應可彌補文件資料的不足。在文獻的部分，為平衡獲取的資訊，所採用的新聞以臺灣三大報：聯合報、中國時報和自由時報，綜合歸納三者，應可使資料更加完整，另外研究者也依時間排序，整理相關的文獻，並對照既有的學術文獻，提高文獻資料的可信度。. 貳、以台北市作為個案研究的限制台北市為臺灣首都，在經濟環境、人口結構、資訊取得上都和其它縣市有落差，以台北市作為個案來研究最大的限制在於其結果不一定能為外縣市所用。為因應這點，本研究將研究目的之一為找出影響台北市推動一綱一本的因素，透過 8.

(17) 呈現這些因素，可以知道哪些因素有利於地方政策推行哪些則會成為阻礙，這些資訊可以讓外縣市的首長瞭解在推動縣市教育政策時需要考量的因素為何，而非全盤移植台北經驗。另外一個研究目的為探討地方政府在這政策中使用了何種策略，這點亦可讓外縣市的首長參考，使其從台北市長的經驗中，發現過去忽略的政治手段和資源，並作為將來推行教育政策之用。. 參、研究者本身的限制由於研究者本身缺乏實務工作經驗，對於真正的教育行政實務的認識還有一段距離，因此在訪談的過程中可能會造成無法領略一些受訪者提出的關鍵問題，或是無法拉近和受訪者之間的距離，無法問到更深入的問題。因此要克服這點問題，研究者本身會向身邊在台北市教育局或其它教育單位工作的同儕諮詢，透過實務工作者的描述，使研究者本身能更瞭解教育行政的實況，並能對其工作環境、文化等有更進一步的理解，以致使訪談更加順利。此外，地方教育政策的研究在臺灣並非顯學，相關的研究並不多（謝卓君， 2004；鄭裕成，2003；陳佳婷，2006；石淑旻，2007），目前能掌握到的文獻主要還是以國外的研究為主，因此這部分主要還是以國外相關的文獻為主，透過這些文獻增進研究者在相關領域認知的不足。. 9.

(18) 10.

(19) 第二章. 文獻探討. 本章目的在針對教育政策的影響因素以及台北市教科書一綱一本政策進行文獻探討。本章共分三節，第一節將簡述政策的意義、政策形成有哪些階段及特性，第二節則在瞭解影響教育政策形成的原因，並透過文獻和相關研究整理，具體瞭解影響政策因素。第三節介紹台北市教科書一綱一本政策的背景脈絡，將包括政策簡介、政策的發展過程等部分。歸納上述文獻，整理出本研究的核心概念，為接下來的研究設計奠定理論基礎。. 第一節. 政策形成的意義. 本節主要在闡述政策形成的內涵。由於本研究的研究問題之一是想知道究竟有哪些因素會影響台北市國中教科書一綱一本政策的形成、以及台北市怎麼推動一綱一本政策，這兩個問題都和政策形成有密切關係。因此，有必要先行理解目前國內外學者對於影響政策形成做了哪些探討。本節旨在對政策和政策形成的概念有基本的認識，將有助於理解這些因素是如何對政策產生影響力。因此，在第一部分將簡單介紹政策的意涵，以及政策形成的概念，之後將以大篇幅探討影響政策形成的相關因素，最後再總結之。. 11.

(20) 壹、前言－政策概述這一部分將介紹政策的意義。首先介紹政策的定義，其次介紹政策歷程的基本形貌，以此為基礎，再進一步介紹何謂政策形成的概念。一、政策的意義對於政策（policy）的定義存著幾種說法。Dye（2008:1）從政府的角度出發，指出政府決定要做或不做的任何事情就是政策，這是對於政策最廣泛的定義。 Taylor, Rizivi, Lingard, Henry（1997）則認為政策關心的是解決特定問題，因此其內涵既是行動計畫也是一種理想的陳述，從這個定義來看，可發現政策本身並非價值中立，而是依附著某種價值（value-landen）。此外，一些學者則關注政策發展的歷程（Ball,1994; Bell, 2006; Fowler,2004; Kingdon,2002; Lindblom,1993），他們認為政策是動態的概念，而非靜止的文本，不同的參與者進入或離開決策，意識形態間的衝突、結合或妥協都使政策內容一再地變動。統合上述，在此對政策下一定義：政策是政府為了解決特定的問題而做的行動計畫，並依附某種價值。此計畫發展的過程中存有不同參與者，他們運用各種影響力互相角力，使計畫內容不斷地變動。而教育政策（policy of education）就是當政府想要解決的問題和教育有關，就是教育政策。二、政策發展的歷程瞭解政策的定義後，接著將處理政策發展的過程（Policymaking process）。以下陳列數名國內外學者的見解，以及這些觀點的適用時機： Dye（2008:32）提出政策發展的程序有六，問題界定（problem identification），議程設定（agenda setting），政策形塑（policy fomulation），政策合法化（policy legitimation），政策實施（implementation），政策評鑑（policy evaluation）。此觀重視整個政策的程序面，完整地呈現政策制定各步驟的要點和工作內涵， Fowler（2004）、Dunn（1994）、Heywood（2002: 404）、Easton（引自 Hill, 1997: 23）和朱志宏（1991）的政策發展程序和 Dye 之程序契合。謝文全（2007）提出政策發展的程序有七個階段：認識問題界定目標、設定前提或判斷標準、蒐集有關資訊、研擬可行方案、選擇最佳方案、決定的合法 12.

(21) 化、實施並評鑑改進。此觀點和上述 Dye 的模式相近，但實際上更接近 Simon （引自 Kingdon, 2003）的理性觀點，認為政策發展過程是理性的，重視計畫階段和決策時是否能夠找到最好的解決方式。 Rein（引自 Taylor et al., 1997； Ball, 1994）提出政策的發展主要有三步驟，問題確定，政府動員和兩難的妥協。此論點的特色在於兩難處理的部分，Rein 的理論關注到政策中會有不同的參與者進入，這些人目的都是希望能夠發揮影響力使政策符合自己的意識形態，因此政策最後的結果就是權力互動妥協的結果。此觀點和 Lindblom（1993）的漸進主義論點相近，著重政策中參與者間的互動和妥協，因此難以看出切確的步驟或程序。教育政策學者 Ball（1994）對政策歷程的看法和 Rein 的觀點相似。 Cohen（引自謝文全，2007）提出政策發展主要的過程是問題出現，決策者從既有的方案中選擇出最能對應問題的計畫，並將此計畫做為政策。這個理論強調政策環境是一個無秩序的狀態，充斥太多資訊，而參與者又相當鬆散，所以政策的出現是隨機的，此理論又被稱為垃圾桶模式。這個理論對於解釋一些突然出現的政策相當有用（Kingdon, 2003）。 Fullan（2007:66）除了把政策歷程化為三個程序外，並加入了循環和互動的特點：開始（initiation）、執行（implementation）、機構化（institutionalization），而這三者會隨時產出成果（output），這些成果也會對這三個步驟進行回饋。這個觀點的特色在於將政策歷程視為循環歷程，政策成果對政策的發展產生影響。上述各個學者對於政策發展皆有各自的見解，在此研究者認為謝文全提出的模式相當詳細，但過於偏重規劃部分，較適合政策形塑者使用；而 Rein 的觀點認為政策是連續發展的歷程，重視其中權力和意識形態的互動，但在程序的區隔上較為模糊；Choen 的模式對於快速出現的政策之瞭解有所幫助，然而對於政策的程序他也沒多加描繪；Fullan 的模式簡單明快，但是過於簡潔，每個步驟涵蓋的內涵較大；最後，Dye 的模式把政策發展的各個階段區隔得相當精確，有助於做為政策分析時使用，尤其對於政策形成的部分更適合以 Dye 的模式做為樣板，用來切割整個政策發展的過程，因此本研究後續對於政策形成的論述將以 Dye 的模式為基礎進行討論。. 13.

(22) 貳、政策形成的意義及內涵這部分將開始敘述政策形成的定義，其次，將介紹政策形成的內涵，包含範圍、相關參與者、政策環境等討論，由於教育政策也適用一般政策形成的理論，因此這部分政策形成的討論也能應用到教育政策上。一、政策形成的意義根據上一部分，可知政策發展的歷程大抵上是由數個步驟所組成的，而政策形成（policy formation）指的就是在政策發展的程序中，政策是如何開始，並發展為一個可被執行的方案，易言之，其範圍包含政策執行（policy implementation）之前的所有程序（Anderson, 1990）。本研究採用 Dye（2008）的四個觀點來看政策形成：問題界定、議程設定、政策形塑、政策合法化，來說明政策形成的內涵，以下將分為四部分闡述政策形成的各歷程。二、形成的內涵以下將敘述政策形成的內涵，除了介紹各個內涵的定義外，亦會闡述和該內涵相關的概念。（一）問題界定在上一部分對政策所做的定義中提到，政策是為了解決特定的問題（problems）而做的計畫，因此政策是依附問題而生，沒有問題，就沒有政策的存在，因此也有人說提出問題比解決問題更為重要（Dye, 2008: 32）。問題也有很多種，可能來自於人民對政府需要、社會事件的產生、政府行政方針的調整、政黨間的競爭、國際趨勢、媒體報導、利益團體的壓力等都可能是問題得來源，而這些問題也都一直存在於社會中，但是政府的資源是有限的，沒辦法針對所有的問題一一提出解決之道，政府只能針對少數幾個問題進行處理。問題界定（problem identification）處理的就是哪些現象被認定是問題。事實上，有些現象一直以來都被政府忽略，以台灣為例，像是隔代教養就是一個教育現象，但政府對此並沒有提出相對應的政策，相反的，有些現象可能突然地受到關注，然後很順利地成為被討論的議題（issue），並且成為政策，例如高中職免學費政策就是突然地被討論然後形成政策，因此，「誰有權力決定問題？」對 14.

(23) 於政策發展而言是一個重要關鍵（Dye, 2008:32）。針對上述討論，Kingdon（2002）解釋，要使一個問題被政府或社會大眾關 1 注，才有可能發展成政策。政策企業家（policy entrepreneur）透過倡導、宣傳、. 抗議、遊說等活動讓問題被社會大眾和政治人物關心，而有機會成為政策。Dye （2008）也持相同看法，他認為問題被媒體、候選人、利益團體和政治人物等透過炒作、戲劇化、對政府組織施壓等戰術（tactics）所凸顯，而成為議題。總而言之，問題可視為政策的種子，政策都是由問題所萌發出來，而社會中有許多問題，但要讓特定問題被關注，使其有機會成為政策，就必須使用各種手段來吸引大眾注意這個問題，使其成為一個被討論得議題，這是政策產生的第一步，也是最重要的一步，當問題成為議題之後，下一階段，就要讓該議題被排入議程（agenda）。（二）議程設定議程設定（agenda setting）指政府機關或立法機關針對特定議題進行討論，並透過討論決定行動的方針（朱志宏，1991）。如同前文所敘，問題獲得關注後將會成為議題，但就和問題一樣，許多議題同時並存著，政府不可能一一回應每個議題，因此勢必要有一些抉擇，議程設定的階段就是政府決定哪些議題可被討論。當議題成為議程並不代表就一定會成為政策，但是被討論的議題比沒被討論者，更有可能成為政策。 Cobb 和 Elder 認為議程可分為政府議程（government agenda）和系統議程（systemic agenda）兩種（引自朱志宏，1991）。政府議程指被政府關切，並採取相對應措施的事項，可再分為舊有議程和新增議程兩類，其中舊有議程比較容易出現在政府議程中，而新增議程比較罕見。系統議程則是受到全民關注，並認為政府應該要採取相關行動的事項。系統議程可以促進議題被政府關注，進而轉變為政府議程，但他們並未保證系統議程就一定會成為政府議程，因此議題必須要被納入政府議程，才有可能實踐，這牽涉到兩個問題，首先是政府處理該議題的正當性，若該議題處在政府管. 1. 參考丁煌、方興（2004）的翻譯。 15.

(24) 轄範圍外，政府就缺少處理的正當性；其次是政府官員關注議題的程度，議題即使是在政府管轄範圍內，但當執政者、行政官員對議題的態度冷漠、消極、或甚至被忽視時，議題也無法進入政府議程中，易言之，只有當議題是在政府管轄範圍且被政府官員重視，才有可能被排入政府議程中（朱志宏，1991）。在討論政策的著作中，會從兩個角度來看議程設定（Dye, 2008; Heywood, 2002; Fullan, 2007;. Kingdon, 2002）：一個是由政府機關上至下式的議程設定. （top down），另一種則是由民眾下至上式的議程設定（bottom up）。 1. 上至下式的議程設定上至下式的議程設定指的就是領導階級（leadership echelons），如政府官員、候選人、立法委員、市議員、菁英（elite）等。或對政府有重要影響力的人（the influentials），如企業主、專業人士等，根據他們的意志、價值、學識、專業決定哪些議題可被討論哪些則否，政策的結果也多符合這些領導階級的偏好（Dye, 2008; Heywood, 2002；王逸舟譯，1994；朱志宏，1991）。主張上至下式議題設定十分符合菁英主義的政策形成觀。菁英主義論者認為一般民眾無法接近政府並向其提出政策性的需求；反而有權、有勢或有資訊的菁英們，會透過各種接近管道向政府提出要求，而其掌握的權力和資源將使政府配合他們的需求，Fullan 就提到類似的案例，他觀察到學區中，社經背景和教育程度較高的家長會踴躍表達對學區教育政策的意見，而中下階級的家長則傾向冷漠無反應。菁英主義論者的另一主張是，一般民眾的意見其實都只是反映菁英的想法。若從菁英的影響力來看，他們掌握許多資源包含經濟、政治、媒體甚至教育，因此他們是有可能影響一般大眾的觀點。就學者的研究發現，大部分的議程都是由政治菁英（首長、政黨領袖、行政官員）或媒體菁英所決定的，也有論者認為菁英也會為人民考量，如儒家文化就提倡賢者治世的概念，因此菁英主義並非惡事。然而，菁英主義者忽略了一般大眾的力量，尤其在民主社會中，民眾仍具有決定政策議程的潛力。. 16.

(25) 2. 下至上式的議程設定下至上的議程設定指議程受到民間輿論（public opinion）、民意調查（opinion poll）、媒體（media）、事件（events）等影響，而迫使政府機關不得不將某件議題納入議程中討論。在民主的社會中，人民參與或影響政府行政、決策是相當正常的事，甚至越民主的政體，民眾參與政策的機會將越多（Dye, 2008; Heywood, 2002）。而政府在決定一些重要的改革時，往往會透過民意調查，查探民眾普遍接受的程度，尤其是候選人更會謹慎注意民情和支持者的意見（Heywood, 2002），這也式一種下至上的議程設定。媒體本身具有資源和權力，足以影響民眾的感受，當然也能夠影響政府的決策（朱志宏，1991;Dye, 2008; Heywood, 2002）。最後是當社會發生了一些事件，便會讓事件帶來的問題成為全國關心的議題，進而對政府產生壓力。上述是介紹議題如何被帶入議程，但也有一種情形是議題被刻意的排除到議程之外，此概念由 Bachrach 和 Baratz 提出，並稱之為非決策（nondecision-making）（引自朱志宏，1991；Anderson, 1990；Dye, 2008; Fowler, 2004）。非決策的存在通常是為了維持既得利益或價值信仰；也有可能是政府避免麻煩，不去新增政府議程，導致議題被忽略。值得注意的是非決策的出現使人思考政府議程是否真的反映公共的利益，還是只為特定對象服務。. （三）政策形塑政策形塑（policy formulation）就是指對特定問題進行診斷評估後，提出的備選方案（alternatives），以解決或緩和該問題（朱志宏，1990）。同一個問題可能會同時有許多具有專業知識的行動者進行規劃，行動者通常包括行政人員、智庫（think-tank）、專家學者、幕僚（staff）、利益團體等（Dye, 2008），因此一個問題可能存有數個備選方案，例如對於學生霸凌的問題，就會有不同的提案，有人提出增加法治教育的計畫、有人提議友善校園的規劃的提案、也有人主張零容忍的政策…等。一般而言，規劃政策的模式通常會受到規劃者的意識形態、成本效益、技術可行性、利害關係人、政治協商、民粹等因素影響（朱志宏, 1991; Fowler, 2002; Ball, 1994; Dye, 2008）。 17.

(26) 此外當一個方案被提出後，有很大的機會會受到改變，例如立法委員通常不會針對一個問題提出方案，但是會透過改變政策內容，例如修改草案條文、調整計畫預算等方式改變方案內容（Kingdon, 2002）。 Fullan（2007）提出八個原則做為教育政策形塑的參考： 1. 有品質的政策設計。 2. 決策者建立溝通和分享資訊的管道。 3. 政府相關決策單位的倡導。 4. 教職員倡導。 5. 外部行動者（如非營利組織或企業）的支持。 6. 壓力的處理。 7. 政策的資金來源。 8. 以解決問題的角度發展政策。他認為只要符合這八個政策原則，就可以讓教育政策成功推動。歸納上述針對政策形塑的幾點論述，可以發現政策形塑會受不同的意識形態和政治考量影響，因此決定和協調（compromise）也是政策形塑的一個重點。 Fullan（2007）就認為政策形塑要符合他的八項原則，就須面對四個不好處理的兩難問題，首先是取捨菁英或民眾的需求、其次是權衡效果或效率、第三是使用民主或獨裁的決策方式、最後是評估計畫和執行的關聯性。（四）政策合法化合法化（legitimation）指一個政策得到合法性（legitimacy）地位的過程。合法性（或稱正當性）具有權威（authority）的特質，使民眾必須服從之（Heywood, 2002: 219; 彭懷恩，2007: 254），現代大部分的國家，政府的合法性，都需建立在法令規章的基礎上（Heywood, 2002: 222）。政策合法化（policy legitimation）就是指政府立法機關經過適當的程序，決定接受或拒絕某個政策方案的過程（朱志宏，1991：222）。而謝文全（2007： 102）提出合法化的過程通常有幾種形式：制定機關學校的相關會議議決者、呈報中央主管機關核定者、地方政府或議會議決者、經立法院議決者。政策取得合法化之後，才能在執行層面上具有合法性。 18.

(27) 政策的合法化是持續漸進的磨合歷程，因為其中會涉及到不同的政策行動者，如立法委員、行政單位、利益團體、政黨等，這些行動者背後攜帶著各自的利益或價值而彼此衝突，並互相影響合法化的時程（Dye, 2008）。. 參、小結本節主要的目標是要探討影響教育政策形成的因素有哪些，在第一部分說明教育政策的意義為：政府為了解決教育的問題而做的行動計畫，此計畫依附某種價值，並且在發展的過程中有許多不同的參與者互相競爭，使得政策內容不斷的變動。第二部分指出政策形成的含意為：政策從開始發展到可被執行的方案（Anderson, 1990）。接著採用 Dye（2008）的觀點，指出政策行程包含的階段有問題界定、議程設定、政策形塑、政策合法化等四階段如表（2-1）。 1. 問題界定：將現象界定為問題的歷程。 2. 議程設定：將問題提高到被廣泛討論的議題，此時的議題仍只是系統議題，但當政府注意並將之納入政府議程中，議題就成為政府議題，議程設定的目標就是想將問題被政府關注並被列為政府議程處理。 3. 政策形塑：政府各單位經過討論後，針對問題提出的解決方案。 4. 政策合法化：政府使用合法化程序使政策具有正式的效力，能正當執行。表 2-1 政策形成歷程簡表政策形成歷程. 主要工作. 問題界定. 政府從眾多問題中選出其中幾個成為議題. 議程設定. 政府針對特定議題討論其解決方案. 政策形塑. 針對解決方案的研擬和決定. 政策合法化. 使政策具有合法性的地位. 資料來源：研究者整理自朱志宏，1994;Dye, 2008; Kingdon, 2002。 19.

(28) 第二節影響教育政策形成的因素整理國內文獻對影響政策因素之探討歸納出幾個主要影響教育政策形成的因素，包括民選首長、民意代表、政府官員、教師、民意、學者專家、政黨、利益團體、媒體、法院、政策草案的品質、事件、外部壓力、價值觀和社會文化變遷，以下分將分為個人、組織、其他因素三者分別敘之。. 壹、影響教育政策形成的個體根據文獻整出民選首長、民意代表、政府官員、教師、民意、學者專家是以個人為單位影響教育政策形成的因素，以下分別敘述之：一、民選首長民選首長指總統或地方縣市首長，這些人是主要的政策企業家，他們為競選、或為實現個人理想，而拋出具話題性的議題並給予選民承諾，這些議題和承諾相當容易成為系統議程，尤其當這些候選人當選或是連任時，他們便會將這些議程置入政府議程中，實踐他們的競選承諾，故民選首長對於政策形成的影響力相當大（Kingdon, 2002）。民選首長為何要提出議題呢？主要原因有以下幾點（Dye,2008; Anderson, 1990）：（一）競選活動首長本身為了再度連任，必須展現一些政績，因此他們會選定特定的問題，透過其幕僚的策劃或其背後媒體的運作，使問題變成議題。這些議題的特色在於會考量民意，對於大部分民眾而言是可欲的，讓議題的接受度提高，等於是增加他們的勝算。相對地，其他候選人會針對現任首長目前政策或是競選政見提出批判，並提出截然不同方案。總之，民選首長的提案和選舉的關係是相當緊密的（Dye,2008; Kingdon, 2003；朱志宏，1991；Anderson, 1990）。（二）創造功績其次是留名青史，Dye 和 Anderson 的文獻都指出美國的總統都希望能夠在其任內達成某項成就，讓他們能夠在史書上留下聲名，因此，這些首長會積極的 20.

(29) 推動政策合法化，創造更多政績（Dye,2008; Anderson, 1990）。（三）問題解決最後是解決問題，這些首長上任後會透過其職權解決一些社會問題，這些問題不一定跟民意有關，可能來自於首長個人理想或立場、利益團體的委託施壓、社會事件或配合政黨的要求，因此首長會推動政策來解決問題（Dye,2008; Anderson, 1990）。民選首長本身擁有的資源包括法令給予的職權、幕僚、政黨資源、資訊和媒體，這些資源對於首長而言是很好的籌碼，讓總統或縣市長可以發展議題、規劃政策目標、宣傳其政策理念或凸顯某些問題，使問題有機會成為議題，並被納入國會或縣市議會議程中討論，首長對於國會或議會的影響力，也全靠其所擁有的資源而定（Dye,2008）。以下以個別討論首長所擁有的助力。（一）政黨通常和首長持相同立場的議員越多、或首長和議長的關係良好時，首長的政策就越容易通過。首長透過和其相同立場的議員對其提案進行勸說協商，甚至當首長在政黨具有重要地位時，更可以透過黨的力量，命令議員提供政治支援（Anderson, 1990）。（二）訊息由於首長們握有一國或一市的權限，因此他們有許多人力物力可供使用，意味著民選首長擁有許多管道可以獲得資訊。當首長能夠清楚的針對議題提供完整的資訊，如相關民調、調查報告、可行性評估或解決方案時，議員也會比較容易接受首長的意見（Dye,2008）。（三）法職權首長的法職權對於議會具有影響力，雙方的關係是彼此制衡的。大抵而言，在沒有利害衝突的時候，議員們都不會反對首長的議案，而就算有部分議員提出反對，只要多數議員支持，政策仍會通過（Dye,2008；Kingdon 2003）。. 21.

(30) （四）幕僚首長所任用的幕僚也是關鍵，當幕僚具有影響力，或是能夠提出良好的方案時，也能大大增加提案的通過率。幕僚包含政務官、學者專家、智庫，他們都具有相當的專業可以依照首長所需，提供各種解決問題的方式和資訊。有了幕僚，首長不需費心去構思政策內容，他們只需要掌握重要議題和思考政府發展方向，詳細規劃工作都靠這群幕僚幫助（Dye,2008；Kingdon 2003；Anderson, 1990）。（五）媒體最後，對於媒體而言，首長的言行絕對是他們關注的焦點，因此即便首長不刻意去邀請媒體，其言行仍會為媒體所採用，因此媒體算是首長發揮影響力來源的之一，透過媒體，一個議題可能輕易的就散布到全國，但特別的是，首長無法完全掌控媒體，有些媒體對首長友善，會從正面的角度詮釋首長提倡的議題，但也有媒體對首長不友善，會批評或反對其議題（Dye, 2008）。以上五點為民選首長重要權力來源，根據這些權力基礎，可以發現首長對於議程設定和政策合法化最有影響力。二、民意代表民意代表在台灣指縣市議員與立法委員，前者皆出自地方選民支持，而後者除了依靠地方選舉之外，也有透過政黨運作而出任的。民意代表的主要工作就是透過質詢官員政策執行狀況、審核政府預決算、立法、反映民意等四項（立法院全球資訊網，2010；台北市議會簡介，2010）。然而，政府部門相當繁多，處理的事情和政策也五花八門，加上民意代表資訊有限，無法一一關心每個領域的議題，因此不論是立法院或是縣市議會，都有再細分為數個委員會，各自負責該委員會相關的議題。而一個立法委員或民意代表本身也會雇用一些助理輔助他們整理資訊、接洽陳情、擬訂方案等工作。民意代表對於政策的影響力也是大的，但相較於民選首長，不同的地方在於民意代表對於政策的影響力往往較偏重在執行方案的內容（Kingdon, 2002），以及政策合法化的部分（Dye, 2008; Anderson, 1990；朱志宏，1991）。但在特定情況下，民意代表也會設定議題或界定問題，只是相較於他們對於政策內容規劃和合法化部分的影響力，他們對於界定問題和設定議題的影響力較低。 22.

(31) 民意代表干涉政策內容的方是有增減預算、投票表決等方式，主要動機包含意識形態、政黨因素、選舉利益、專業意見等因素，以下分別述之：首先，就意識形態而言，民意代表本身基於宗教信仰、政治立場、道德觀念等價值，而導致他們對特定議題有一個特定的見解，或理想的解決方案，因此當政策文本跟民意代表的意見有出入時，他們便會透過質詢、開公聽會等方式介入並希望改變政策的內容（Dye, 2008; Fowlor, 2004; Kingdon, 2002;）。其次，政黨影響力在台灣的政治脈絡中是相當明顯的，民意代表本身黨派也很明顯的可以分為兩大黨：民進黨和國民黨，而這兩黨對於政府的議程設定和政策內容的支持與否也會影響其內部成員，因此當黨表示支持或不支持特定法案時，或企圖改變法案內容時，即便民意代表本身對此議題是中立的，也會順服於黨的立場，而介入政策（周燦德，2010）。政黨影響力大的國家如英國也有類似台灣的情況（Hill, 1995）。第三，由於民意代表本身有固定的票源基礎，這是影響民意代表當選與否的重要關鍵，因此民意代表對於自己的選民會特別照顧，這些選民除了一般居民以外，也包括了利益團體、地方政商名流等。由於利益團體和政商名流具備豐富的資本可以和民意代表談判，因此民意代表通常會傾向關心後兩者的態度，甚至為增加或維持利益團體或地方政商名流的利益，提出議程或政策議題；至於一般居民有的學者主張除非他們對於特定議題已有共同的意見，否則對於民意代表而言不會去關心他們的意見（Lindblom, 1993）。但也有學者認為要看選區的特性， Anderson（1990）以美國為例舉出各州的選舉文化有所差異，有些州的民意代表選舉並不會因為候選人對居民特別照顧而有所影響，但有些州若民意代表無法反映居民意見或關心居民就一定無法當選，因此可以說一般居民的意見對於民意代表而言仍是具有影響力的，但影響力要視居民對某議題具有共識或選區的選舉文化而定。最後，專業意見也是民意代表干涉政策內容的主要因素，民意代表對於議題的認識多半來自於幕僚蒐集資訊，而立法院幕僚的資訊來源多半來自於關心特定議題的利益團體或學者專家，他們對於特定議題都具有一定的專業性，因此提供的意見通常是有品質的。這些資訊是民意代表質詢政府政策的利器，除了能切中政策的問題外，也增加民意代表的專業形象（Kingdon, 2002）。 23.

(32) 在政策合法化的部分民意代表通常會靠三種方式對政策進行干涉，分別是協商、勸說和命令。這三種方式的主要使用者和對象都是民意代表，在國會或縣市議會中，多數決仍是決定政策修訂和通過與否的主要方式，當民意代表支持或反對特定政策或法案時，就必須要透過協商、勸說或命令同儕的方式進行，以下分別述之（Anderson, 1990）：（一）協商協商指妥協或討價還價，即說服的對象會針對政策內容提出特定的限制或改變，並以此為前提提供同意票，但這個限制或改變也許和原本的方案有所差異，進而影響政策結果的利益分配，因此就要透過協商的方式使政策產生的利益分配達到雙方都可欲為止。（二）勸說勸說指當要說服的對象對這個政策並無特定觀點，單純的說服對方支持自己的立場。通常民意代表間會互相勸說，在沒有利害關係影響時，勸說是相當有效的方式，勸說者得到同意的票，被勸說者則賣了一個人情，雙方都獲得好處。（三）命令最後是命令，命令具有強制性，不論其在立法院或地方議會中的議員之間也存有階級之分，一般來說，年資高、政治資源豐富、政治領袖（政黨高層、議長或委員會）等人都比一般議員更具有影響力，能使得其它議員服從其命令。總而言之，民意代表本身對於政策的內容審訂和合法化過程中扮演了關鍵的角色。民意代表本身也會發起議程，通常是出自自身利害考量或由利益團體、政黨委託，他們更多時候將焦點置於行政單位所擬定的政策草案內容上，並且企圖將政策內容導向自己所冀求的方向，故在政策形塑和合法化過程中，協商、勸說甚至是命令等政治手段就會出現。三、政府官員政府官員可簡單區分為兩種性質的官員，政務官與事務官。政務官是由指定派任的形式進入政府機關（呂亞力，2007；謝文全，2007），以中央機關為例，五院院長是由總統所提名人選，獲得立法院同意後，這些人就成為院長，不需要 24.

(33) 有特殊的工作年資或考試，去留全由指定其任職的人負責，這種官員就是政務官。而透過國家考試進入政府機關任職者就成為事務官（呂亞力，2007；謝文全， 2007），事務官跟政務官最大的差異是事務官的職務受到國家保障，除非違反相關的人事法規，否則是可以一直任職到退休。台灣的政務官通常都屬於高階文官，並且統轄整個行政單位，一般行政人員則都屬於事務官。由於政務官和事務官有本質上的差異，因此以下分開探討之。（一）政務官政務官多由首長拔擢，而擔任特定職務的政務官，對該領域都有一定程度的認識和專業。他們肩負輔助首長的使命，包括輔助首長實現其競選承諾、放大首長提出之議題、評估首長所提出政策的可行性、倡導官方政策、呈報首長相關資訊，使其掌握狀況，另外，好的政務官人選亦有助於提升首長執政團隊的形象。除了解決首長所發起的議題和議程外，政務官也會提出一些議題或設定議程，由於政務官位處高職，握有權力，加上個人學有專精，因此他們可以輕易的將特定問題擴大為特定議題，並使該特定議題引起社會關注（Kingdon, 2002）。一般而言，由政務官發起的議題有兩種特性，首先是專業性，其次是政治考量，例如要獲得首長授命或許可、避免爭議性議題、政黨立場、民意基礎、利益團體的遊說等(呂亞力，2007)。當政務官提出之政策缺乏政治考量時，即使其觀點具有專業性，仍有極大可能受到打壓，甚至會使其失去職務，因此政務官員通常以上級的指示來擬定政策，不會輕易提出個人的政策（Kingdon, 2003）。另外，處理前任政務官設定的議程或政策也是其工作之一。新任政務官不一定會延續前任的政策或議題，基於理念、立場、專業等差異，新任政務官可能會調整這些議程或政策，這些調整將改變政策的目標並影響政策的結果。除了議題設定外，政務官也會指導政策發展的原則，限制其部屬規劃政策，引導問題處方走向其認定的方向（Kingdon, 2003）。總之，政務官主要影響政策的方式在於議程設定、政策形塑兩部分，在議程設定上，通常是替首長理念背書或調整前任政務官的政策，少有自己提出議題（Kingdon, 2003）。而政策形塑部分，是將議題理念化為執行目標，這些目標將影響事務官擬定政策時的內涵，和政策結果。. 25.

(34) （二）事務官事務官主要的工作在於規劃和執行政策，就政策形成來看，事務官的影響力在於政策形塑的部分（朱志宏，1991）。當政務官將議程內涵轉化為政策目標時，事務官就要根據目標，研擬出對應的行動方案（Dye, 2008；Kingdon, 2003）。事務官本身具有專業知識、權威，這兩者也是事務官員工作上最大的資源（Dye, 2008; 朱志宏，1991）。我國教育行政的事務官任用主要是透過國家考試的方式，因此招募進來得行政人員對特定領域具有一定程度的知識（謝文全， 2007）。這對於他們在規劃政策和執行政策時是相當重要的資源，尤其，當政策會影響到一般民眾的生活時，更需要倚靠行政人員能發揮專業知識（謝文全， 2007；朱志宏，1991)。另外，行政人員的工作經驗也是推動政策執行成敗的關鍵因素，由於工作中事務官會接觸到許多的訊息，例如預算、現況等，這些訊息的積累會成為他們行動的助力，妥善利用也能增加政策的可行性，而訊息的掌握也使他們受到利益團體和民意代表得關注，比起政務官，事務官反而更瞭解議題的情況，故民意代表和利益團體也有機會和事務官接洽，並建立合作關係（Kingdon, 2003）。其次是權威，事務官具有國家法令賦予之權力，除了保障他們職業外，並讓他們在權力行使上有正當性，因此事務官行事具有官僚體制的風格，即權責分明、層級節制（謝文全，2007）。此外，權力也保障他們能夠在政策模糊地帶依據其個人判斷，行使裁量權決定政策走向（Fullan, 2007）。事務官的權限和年資及貢獻有關，當工作年資和貢獻增加，他們也有可能成為高階文官，並有機會進入決策圈中（謝文全，2007）。另外，事務官的穩定性也使他們容易建立起組織文化，政務官本身浮動性相當高，有時甚至會被事務官的文化影響，因此政務官的影響力不見得高階事務官比大，原因就在於政務官的工作歷程只是暫時的，真正在職位上任職較久的是事務官，政務官要辦事前，必須要適應或建立新的組織文化，通常都是以適應組織文化為主，因此政務官的理念會受到事務官所建立的組織文化影響而有所調整（Kingdon, 2003）。易言之，事務官在政策形成中主要的工作在於規劃政策，雖然就科層理論來看，事務官是受命於政務官的指揮，然而，實際上，事務官可以透過其專業、權力和文化影響政策計畫內容，並且影響政務官的理念，改變政策走向。 26.

(35) 四、教師一般而言，政策的執行多是由政府部門的事務官員來做，但是，教育政策特別之處在於，教職員也可能是執行者，因此在規劃階段，考量政策可行性時，就必須考量教師校長等意見。根據 Tyack& Cuban（1995）的歷史分析，美國在八零年代時的教育改革頻仍，但大多都失敗，原因之一就在於忽略了教師的意見，導致許多政策在執行時窒礙難行，甚至引起教師的不滿，故他們認為，教育政策應該和教師討論，建立共識。而 Fullan（2007）的研究指出，教育政策成功的條件之一，就是得到教師的認同，並透過教師間倡導和互相影響，並讓教師和家長溝通政策內容，能夠讓政策更快推動而且更容易奏效。台灣的教育學者也多主張此一看法，如謝文全（2007）就認為教師的意見若能被決策者參考，則未來要教師執行新政策時，阻力會減少。另外澳洲在推行未來學校的教育改革時，就參考了全國近三分之一的教師、校長的意見規畫改革內容，並透過多元管道讓教師們能接觸和瞭解新政策精神，因此政策推行時受到教師的反彈就少，順利達成改革（許添明，2003）。反觀英國，在柴契爾時代頒布國定課程，並推行一系列的教育改革，但在此期間，教師、校長、地方教育局都被排除在決策之外，無法插手，因此柴契爾就成功的把新自由主義的精神散步到教育政策中（Ball, 1994）。表面上看，這個政策是成功的推動，但實際上有沒有解除原有的問題卻不得而知，學生負擔加重，課程內涵也被批評為死亡課程，更重要的，由於新課程內容引起大多教師的不滿和反彈，強制執行的結果是教師士氣低落，雖然政策成功的推動，然而不但沒收到成效，反而影響教師的士氣，整體而言並不算是成功（Ball, 1994）。由美澳的教改經驗來看，教師參與政策規畫對於政策未來成功執行有很大的幫助（許添明，2003）。雖然在作風強勢的政府下，教師不參與也有可能成功地推行教育政策，但效果來說卻會變差（Ball, 1994）。此外，教師基本上是一個強而有力的利益團體，在人數和專業上都具規模（Dye, 2008）。當他們認為權益受損而聚集抗爭時，能對各級政府產生相當大的壓力，這是政府制定教育政策不能忽視的部分。反過來說，當教育政策能獲得教師的認同，得到的助力也會很大，故可知教師參與是重要的。那麼教師如何參與政策形塑才是適當的呢？Tyack 和 cuban（1995）認為應 27.

(36) 該要和教師建立起共識後，再推動教育改革。澳洲教改中教師和校長被當成重要諮詢角色（許添明，2003）。Fullan（2007）認為教師可以負起倡導的角色，他認為教師的意見是能被其他教師所接受的，當教師們對某一教育議題產生共識並集體發聲，這個教育議題將會受到重視，若當他們表示支持某一教育政策時，那這個政策就有可能會成功。而謝文全(2007)認為理想上應讓教師參與規劃，若做不到，至少要諮詢教師意見。歸納上述學者們的意見，發現他們都指出教師在教育政策上至少要扮演諮商者的角色，在研擬政策時讓教師能夠發表意見，並讓這些意見能夠被討論。以微觀的角度來看，學校本位管理的概念下，校長和教師本身也能發起政策（謝文全，2007）。學校本位經營的概念下，學校主管機關會賦予學校關於人事、經費和課程的權力，讓教職員能為自己找到最理想的經營方式，並提升學校效能（謝文全，2007）。在這樣的脈絡下，教職員可能就會接觸到政策形成的所有程序，包括問題界定、議程設定、規劃和決策合法化，並直接影響學生學習，對於學生而言，學校本位政策的影響並不亞於全國或全縣市的政策。尤其今天的學校改革的趨勢講就鬆綁和權力下放，學校本位經營成為改革主流，美國澳洲等國的改革皆朝此方向前進，因此教職員也有更多機會推動學校層級的教育政策，因此教職員理應成為影響教育政策的因素之一（許添明，2003）。總和來看，教師對於政策形成的影響力最主要是在政策形塑部分，因為教師對於教育政策而言是強而有力的支持者跟教育理念倡導者，教育政策的推廣，必須取得其認同，並以教師的意見成為重要的參考。國內外經驗顯示，大規模的教育政策，理應納入教師意見做為參考，才能使政策發揮實質的效果，否則可能成為徒具形式的政策。. 28.

(37) 五、民意民意簡單說就是人民的意見，在民主的政府治理模式下，民意似乎是決定政策走向的羅盤，人民透過選舉選出一個能夠民眾的代理人，領導政府，促使國家發展。而候選人們，包含行政首長和民意代表，在選舉時都一再強調他們都是眾望所歸，具有相當的民意基礎，因此他們得政策和訴求也是民眾所欲的。然而除了選舉之外，民意真的有決定政府施政的影響力嗎？然而民意並不像一般人印象中的被政府重視，理由分述如下：（一）民意的浮動性和鬆散性首先是民意是浮動的，在資訊流動快速的現代，人民的焦點一再地被轉換，前一秒關注甲，下一秒就換成乙，政府無法掌握民意究竟關注什麼。此外，每個人關心的事物和領域也不盡相同，因此民眾的意見通常十分鬆散，導致政府無法一一聽取（朱志宏，1990）。（二）民意受到媒體影響其次，民意並不完全是理性客觀的，它很容易被操弄，民眾的對議題的關注往往來自於媒體居多，但一個議題的生命很短，若不被媒體持續報導時，就會像流星一樣，眨眼即逝很快就會消失，取而代之的是其他的議題，在這種情況下民眾的意見往往是被媒體操弄（Dye, 2008）。（三）政府權威壓制民意第三，民眾對於政府的權威無能為力，當政府透過正當程序推行一個政策，即使受到民眾反彈或抗議，政府仍有辦法強制執行，而民眾的抗議通常難以長時間維持，許多抗議事件的結果是自行內訌，或者不了了之（Lipsky, 1986）。（四）缺發有效調查民意的工具第四，民意測驗的信效度難以掌握，由於人民對於特定議題的觀感往往是來自於研究或民意調查，雖然前者比較可靠，但不似後者方便，因此大多民意都是透過民間機構的民調所獲得，但問題是這些民調的資料蒐集過程並不一定專業，產生的誤差可能比正式研究多，加上民意的浮動和被操弄，更可能使民調的信度降低，進而影響效度（朱志宏，1991）。此外也有部分群眾對公共事務模不關心， 29.

(38) 也不願意表示意見，因此要準確測量這群人的意見相當困難，故民意調查的可靠性和代表性並不理想（Dye, 2008）。（五）民意難以透過選票反映投票本身的不理性行為，因為選民很少會仔細評估選舉政見的可行性，此外，有些選民也並非出自候選人的政績而選擇候選人，部分是出自於情感面的支持。 Lindblom（1993）指出人民投票時往往有以下幾個問題：缺乏對候選人政見的深入理解、投給某一候選人只為支持他的某一個政見，而非全部、被候選人形象影響、選舉制度設計、資訊不對稱、政黨壓力等問題，這些問題的出現，使人懷疑候選人是否真具有民意基礎。諷刺的是，當政府執政時，甚至會利用其當選的事實來加強其民意基礎（Anderson, 1990; Dye, 2008）。（六）政策不一定具有民意基礎民眾不一定能知道政府所有的政策，事實上政府每天都會產生出一些政策，除了法令層級外，像行政命令或規則等都是，當政策未被媒體報導時，不見得會被人民知道，這樣的政策也不見得具有民意基礎。（七）菁英意見代表民意 Fullan(2007)的研究指出會對教育政策反映意見的民眾通常都是在社經地會和教育程度較高的一群，中下階級或教育程度不高的民眾對於政策是漠不關心和順從的。因此就這個角度來看，民意的反映似乎符合菁英論者所言，由菁英影響人民和政府作為。從上述七點來看，民意對於政策而言似乎起不了什麼作用，但是這是指民意在鬆散的情況下。有時，某些議題會格外引發人民的關注，並企圖要求政府展開行動，當這些民意集中和擴張到全市或全國層級時，民意會搖身變成一個強而有力的政策影響因素。Kingdon（2002）認為當人民集中焦點在某件事上，並提出一個共同的訴求或看法時，此時民意將轉變為國民的情緒，這個時候就很容易讓這個訴求被排到議程中討論，而成為政策。Anderson（1990）則強調選舉仍然能夠反映民意，雖然民眾不見得會關心政見，但政策若和己身相關，則就會引起注意，因此政府所提出政策中還是會盡量地符合大多民眾的需求。Dye(2008)提出民意的另一種展現方式，就是公投，透過公民投票推動某種政策，雖然要舉行 30.

(39) 公投具有諸多限制，但一旦舉辦成效卻相當顯著，政府必須服從，這是民意推動政策方式之一。總而言之，民意只有在相當集結時，才有辦法對政策產生影響力，當民意過於鬆散或浮動時，無法使政策形成。六、學者專家政策形塑時，勢必會牽涉到技術層面的問題，因此學者專家就會發揮影響力。專家學者的組成也有許多類型，首先介紹智庫。以美國為例，當政府需要規劃政策時，通常會有專門的智庫會負責執行這些工作，智庫由各個領域的專業人士所組成，平時便廣泛的蒐集相關資訊，進行研究，在特定議題出現時隨時供應相關資料給政府人員或行政單位，或是根據其專業提供政府決策的建議，然而智庫中的專家學者為了使研究能被採用，因此研究結果自然有其立場，有偏右派，也有偏向左派，並不中立（Dye, 2008; Fowlor, 2004; Anderson, 1990）。然而台灣比較少智庫類型的組織，但卻有另一類型的專家學者集團，就是委員會。接受政府委託成立相關委員會，以台灣教育部來看，就有數十個委員會，每個委員會都是為了評估特定議題而組成，透過其專業提供政府專業諮詢，使政府的政策更具合理性。除了政府單位所召集或雇用的單位外，民間也有相關的制度，如利益團體或企業界也會雇用學者專家來幫助分析政府策略、提供資訊、擬定政策或是幫助分析某些議題加強其提案的可行性。而專家學者本身也會自發性去研究政府的政策，然而，這類的研究通常都專家學者通常因為資訊的缺乏，往往都要等到政府政策執行才能蒐集到相關資料。此外，也有學者自發性，希望以學術研究挑起議題，引發政策的形成，以教育界來說，著名者如英國的 Ball（1994），他企圖透過研究和學術發表一再指出英國新自由主義的教育改革存在的弊端。而美國過去行為主義的發展，這些行為主義學者也希望能運用行為科學的科技進入教室教學（Tyack & cuban, 1995）。台灣過去的教育改革中，也有許多學者專家或意見領袖的參與（教改總諮議報告書，無日期），這些人也的確促成教育改革，因此學者專家除了在規劃階段影響政策形成外，在問題界定和議程設定上也能發揮影響力。另外，Kingdon（2003）從長期的角度來看學術發展對政策的影響，他認為學術的進展，除了創造出許多的研究成果外，也會改變決策者的思維，新的技術、 31.

(40) 新的理念的出現，便會改變政府官員的思維，並影響政策形成，例如在電腦發明之前，數位學習基本上是不存在的概念，但當網路科技發達之後，數位學習反而成為一個教育議題，並衍生出一些相對應的政策，從這個例子便可知道學者專家的研究長期來看，對於政府的決策也會產生影響。總之，學者專家的意見對於政策影響主要在於規劃階段，政府會希望獲得學者專家給予建議，加強政策的可行性，然而，學者專家提供的建議不見得中肯，以美國智庫為例，有些智庫的立場和服務對象就相當明顯（Dye, 2008）。另外學者專家除了為政府服務外，也會協助利益團體，幫助他們擬定政策草案，並負責提供資訊。然而除了規劃之外，也有部分學者專家會主動挑起議題，如台灣教改就有許多學者專家的介入，影響政策發展。最後，研究的成果也會誘發政策形成，但這過程較為緩慢，需要時間醞釀。. 32.

(41) 貳、影響政策的組織影響教育政策的組織包括政黨、利益團體、媒體、法院等四個，以下將分別敘述這些組織影響教育政策的方式：一、政黨要瞭解政黨在政策形成中的角色，就必須先了解政黨的定義和功能。呂亞力總結各學者的意見後，對政黨做以下的定義：社會中有一群人抱持共同的理想，為達成其目的而糾結成眾，企圖爭取政治上的權力，這類組織就稱為政黨。政黨的特色有三：是社會團體、成員具有共同的立場或理想、以政治權力的取得和運用做為達到目標的手段、政黨關注政府的運作情形，因此其關心的議題相當廣泛（少數政黨除外）、基本上設有嚴密且正式的組織層級（呂亞力，2007；Heywood, 2002）。有別於其他類型的社會團體（宗教團體、利益團體），政黨強調政治權力得獲得，選舉和政治動員是政黨主要的活動（Heywood, 2002）。 Heywood（2002）認為政黨主要的功能有六點，代表民意的功能、菁英培育、目標設定、利益表達和整合、社會化和動員、組織政府。呂亞力則認為政黨有兩個功能，分別是匯集和反映民意，以及政治領導（包含培育菁英和引導決策）的功能。結合二者，可以知道政黨的功能主要有三點：（一）意見反映意見可以分為兩類，一類是代表民眾，另一類代表利益團體。在民眾部分，由於政黨為加強其政治影響力，勢必要服務選民，因此有必要理解選民的心聲，透過其組織力量，蒐集民意，再從中選擇和其理念相近或是具有話題性的意見，透過民意代表或政府官員反映（Heywood, 2002）。另外在利益團體為了增加其訴求的影響力，會主動和政黨聯盟，希望藉由政黨的力量強化其理念落實的可能性，政黨在無利益衝突的情形下，通常會和利益團體結盟，但並不會把單一利益團體的意見照單全收，反而會權衡許多利益團體的意見後，串連成一套論述，再將其反映，這也是政黨發揮影響力的有效方式，一者可加強其論述的民意基礎、二者增加其選票來源（Heywood, 2002）。（二）政治領導政黨在政治上具有決定性的影響力，尤其像是在美國、英國、台灣等兩黨獨 33.