林俊旭、溫麗琪
壹、前言
近年來中國大陸因應強大的環保壓力，在法令上急起直追，其立法效率令台灣 方面望塵莫及，然而現行或新制訂的環保政策法令中，往往會可看到台灣曾經走過 的腳步。雖然台灣與中國大陸的社會狀況、天然條件相差甚大，對法令成效不能直 接予以量化比較，但在同為華人社會中實施相似的管制，政策背景、實施方式及未 來可能成效的差異性仍然值得進行持續追蹤與探討。中國大陸「循環經濟促進法」
是一個與節能環保相關的法令，2008 年 8 月經全國人大常委會第 4 次會議上正式通 過。該法內容以「減量化、再利用、資源化」為主軸，呼應國際間所倡導的Reduce, Reuse and Recycle 原則，確立了六項制度，促進中國大陸循環環境的發展。內容共分 7 章 58 條，分別為總則、基本管理制度、減量化、再利用和資源化、激勵措施、法 律責任、附則等。
該法對國家社會的影響層面可謂是全面性，主要精神在於節約能源使用，減少 污染排放，期望以循環經濟將資源節約、環境保護和經濟發展結合在一起，所規範 的是主體所從事的行爲活動，因此台商在中國大陸的生產行為也勢必受到影響 ；在 節能方面，對於鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建築、造 紙、印染等重點企業，會陸續制訂嚴格的能耗和水耗企業標準。而在減排方面，影 響最大的是以生産者爲主的責任延伸制度（亦即Extended Producer Responsibility），
生産者在其産品廢棄後應當負起回收、利用、處置之責任。本文之主要目標即在於 研析中國大陸循環經濟促進法的主要發展措施，並與台灣發展經驗的比較，並對循
環經濟法實施後的中國大陸環境與能源產業市場影響有所掌握。
人類社會日常使用而衍生之廢棄物數量或其影響性與日俱增，但因過去管末處 理（end of pipe treatment）在成本及資源上的消耗與成效之限制，目前國際間各國環 保政策已由排放管制（emission control）逐步趨向污染預防（pollution prevention）
與資源管理（resource management）為主。近年來國際間開始重視環境問題並進行國 際公約與協定規範的商議，各國政府亦開始將永續發展（sustainable development）、
零廢棄(zero waste) 及循環型社會（recycling-based society）等相關概念納入國家發 展的規劃，歐盟、日本等國相關配套政策近年來更不斷地出現，如WEEE，EuP，
RoHS 等。期能達到能源、經濟及環境的平衡發展。人類整體經濟活動包括製造商的 產品生產階段、消費者的產品消費階段、使用後報廢階段和所衍生的資源回收處理 階段，以及再生或無法再回收處理時的棄置處理等五階段。此五階段活動的重點亦 不盡相同，而循環型社會的概念來看，在生產階段的重點在於抑制產源，消費階段 的重點在於重複使用，資源回收處理和再生階段的重點則在於回收及棄置階段的妥 善處理，以及提升再生利用的商品化市場。
貳、中國大陸循環經濟法規架構 一、循環經濟促進法之出台
中國大陸雖然從2004 年開始起草「循環經濟法」，然而最大困難在於形成共通 的定義。如同永續發展概念一般，循環經濟也可從不同面向及角度探討其內涵，而 廢棄物循環、生態循環、以及綠色經濟的循環成為討論最多的三大概念。廢棄物循 環著重於產品的經濟活動，包括產品生產階段、產品消費階段、使用後報廢階段和 資源回收處理階段，以及再生及或無法再回收處理時的最終棄置處理等五階段。生 態循環著重於產業所可能影響的生態環境，如何維持在生態多元、永續發展的境 界。而綠色經濟更是從整體經濟產值的角度思考發展環境和經濟互相平衡的社會。
雖然定義難有共識，但循環經濟法為中國人民代表大會第一次結合學者專家所 草擬的法令，該法真正主要精神在於節約能源使用，減少污染排放，以循環經濟法 將資源節約、環境保護和經濟發展結合在一起，規範主體所從事的經濟行爲活動。
循環經濟法的立法主要在於運用法令，要求企業生產行為達到節能與減排的兩大目 標，主管機關為國家發展與改革委員會（國家發改委）之資源節約和環境保護司，
而非環境保護部，因此其規範的前提仍為經濟可持續發展，其作用比較像提供一種
表1 中國大陸循環經濟促進法立法進程
時程 主要發展
2000 年 思想開始倡議，由環保總局人員草擬法令
2002 年 政府改造，經濟發展迅速，資源能源消耗大增，與環保總局管制角 色產生對立矛盾，因此採用循環經濟之名詞
2004 年 轉到國家發改委推動
2004~2005 年 胡錦濤表示應該積極推動，2005 年 12 月進入立法研究
2006 年 人大環資委同時要求專家組和發改委提出兩個立法版本加以彙整，
最後主要概念採用專家組想法
2007.6.2 人大環資委通過草案，給常委會繼續討論
2008.8.29 第十一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過「中國循環 經濟促進法」
2009.1.1 正式實施
新的企業態度或哲學，並非實質的規範措施。然而該法與其他環保法令多有重疊之 處，但牽涉層面更加包羅萬象，理應成為較上位的法令，以其他法令作為子法加以 配合。但因礙於立法通過的壓力，該法的位階由最初所構想的上位法，降低成與其 他現有法令平行的地位，以單純化立法程序。
中國大陸採取「由下而上」的制度建立創造「循環經濟法」，換言之，循環經濟 法著眼於各種環保法令問題，嘗試以建立「循環經濟試點」的執行經驗方式整合各 種有關環保經濟的相關法令。其主要發展過程如下表1。
二、循環經濟法之分析
循環經濟促進法是以系統性思考為主，該法的鼓勵作用（胡蘿蔔）大於規範作 用（棍子），而一般認為該法的實施措施不夠具體化，也是懷疑該法是否可以發揮作 用，而立法最高機關人民代表大會也認為可執行的程度並不高，造成「出台」的時 機一再延後。循環經濟促進法在2007 年完成一讀時，試點示範工作卻已經開始進 行，在全國已推行兩階段共170 個試點。而各企業、工業區或城鎮都可做為示範單 位，向國家發改委提出申請，經學者專家審核通過後，即成為循環經濟促進法的試 點。申請單位並不需要具有特別門檻的技術或能力，也沒有特別的目標需要達成，
只要提出如何進行節能減排工作，而專家認為其規劃具有可操作性且符合循環經濟 促進法的精神即可。
該法的國家級主管機關為國務院發改委，負責組織協調、監督管理全國循環經 濟發展工作。環境保護部則負責有關循環經濟的管理工作。相對到地方層級，縣級
以上地方人民政府發改委則負責組織協調、監督管理該行政區循環經濟發展工作，
環境保護局負責該行政區有關循環經濟的管理工作。國家發改委素有「小國務院」
之稱，在國務院各部會間居於領導位置，對於循環經濟法強勢主導，也賦予主導其 他法令的位階。然而循環經濟法並非其他各法的母法，是否可如發改委在國務院內 的地位一樣，對其他相關法令也產生主導作用，仍要看未來發改委對該法所採取的 態度跟施力程度。
三、與循環經濟法相關之法律制度
由循環經濟法內容可看出涵蓋層面相當廣泛，如果以法律位階來分析，其牽涉 之法律條文數量之多也可能是空前絕後。以目前中國大陸法規狀況，循環經濟立法 相關之法規有 ：
1. 法律 ：中國大陸目前包含有循環經濟內容的法律主要有 ：《環境保護法》、
《礦產資源法》、《節約能源法》、《清潔生產促進法》、《水法》、《水土保持法》、《土 地管理法》、《政府採購法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《水 污染防治法》、《環境影響評價法》、《可再生能源法》、《農業法》、《草原法》、《森林 法》、《漁業法》、《電力法》等。其中《固體廢物污染環境防治法》、《節約能源法》、
《清潔生產促進法》有較多的實踐循環經濟的相關要求。
2. 行政法規 ：中國大陸並無專門的關於循環經濟的行政法規，僅在下列行政法 規中包含循環經濟方面的內容 ：《廢舊金屬收購業治安管理辦法》、《農業轉基因生 物安全管理條例》、《指導外商投資方向規定》、《礦產資源開採登記管理辦法》、《報 廢汽車回收管理辦法》、《森林法實施條例》、《建設項目環境保護管理條例》、《水污 染防治法實施細則》、《退耕還林條例》、《國務院科學研究和教學用品免征進口稅收 暫行規定》、《資源稅暫行條例》、《野生植物保護條例》、《淮河流域水污染防治暫行 條例》、《醫療廢物管理條例》等。
3. 地方性法規 ：從中國大陸地方循環經濟實踐層面來看，許多省、直轄市、自 治區均將發展循環經濟作為政府工作的重要目標，並通過一系列文件，但真正體現 循環經濟要求的地方性法規並不普遍。比較有代表性的地方性法規如 ：《貴陽市建 設循環經濟生態城市條例》、《廈門市人民代表大會常務委員會關於發展循環經濟的 決定》、《太原市清潔生產條例》、《雲南省清潔生產審核實施辦法》等。
4. 行政規章 ：主要可以分為國務院各部門的行政規章和地方人民政府的行政規 章兩大部分。涉及循環經濟的行政規章主要有 ：《促進產業結構調整暫行規定》、《清
潔生產審核暫行辦法》、《清潔發展機制項目運行管理辦法》、《能源效率標識管理辦
潔生產審核暫行辦法》、《清潔發展機制項目運行管理辦法》、《能源效率標識管理辦