從庇護工場到社會企業之文獻

本研究旨在探究庇護工場到社會企業方案之發展歷程，以及臺北市政府所推 動以社會企業模式開展身心障礙者就業服務經驗。然現行研究與身心障礙者就業 促進業務相關之文獻以庇護工場居多，且目前投入發展身心障礙者就業服務之非 營利組織或企業均有辦理庇護工場，故先以檢視庇護工場議題相關之文獻，作為 研究起點。

一、庇護工場相關文獻檢視

(一)庇護工場國外文獻檢視

身心障礙庇護工場最初由歐洲及美國萌芽，最早於 17 世紀由法國的 St.

Vincent de Paul 設立。爾後 18 世紀至 19 世紀間，英國亦建立工作之家(workhouse) 與收容所(asylum)以辦理身心障礙者就業促進型態之方案，當時已認同身心障礙者 有工作需求的概念(林慶仁．2003)，以下分別就發展庇護工場歷史較具規模之英國、

美國、德國的發展歷程，檢視其庇護工場發展概況及面臨問題。

1.英國

(1)庇護工場的立法規範

英國最早設立之庇護工場則可追溯自 1910 年代設立肢體障礙者之庇護工場。

而後 1920 至 1930 年代，英國政府為因應戰後退役軍人之復健和後續就業問題，

以及戰後重建人力缺乏之考量，開始設置身心障礙軍人職業重建中心，以提供身 心障礙者技能再訓練及就業服務安置措施，開始發展職業重建服務(王雲東，2005；

葉東豐，2008)。

英國第一個有關身心障礙者就業的正式法案為 1944 年制訂之「身心障礙者 就業法」(Disable Persons Employment Act), 此法賦予設立身心障礙者庇護工場之法

源依據。另 1945 年開始實施之公醫制度亦奠定政府提供身心障礙者就業機會之責 任，除成立「身心障礙者就業公司」(Disabled Persons Employment)，由政府貸款給 該公司作為資本，其虧損亦由政府全額承擔。因有政府及政策支援，故該身心障 礙者就業公司可優先享有承攬政府採購物品及器材的優先權，彼時英國辦理庇護 工場之家數大幅成長，創造大量之身心障礙者大量就業機會，惟隨之衍生之財政 預算支出卻形成英國公部門預算之嚴重負擔。

(2)庇護工場的功能與任務

為革除社會歧視身心障礙者之陋習及弊病，英國政府正式立法於 1995 年訂定

「身心障礙者預防歧視法案」(Disability Discrimination Act)，強調政府應提供身心 障礙者平等、無歧視，符合公平正義之基本權益，並首次將身心障礙者的就業類 型區分為競爭型和庇護性。多數工場內設有訓練中心，培養電腦及場內工作相關 之技能，以逐步協助身心障礙者至一般職場就業。

庇護工場發展過程中，英國之志願性組織在身心障礙者職業重建服務扮演相 關重要角色，除了倡議並針對政府之制定政策提供建言，以補足政府提供服務資 源分配不均之實務落差。因英國之庇護工場行政及營運費用全額由政府負擔，並 依服務地區分為全國性與地方性，全國由中央政府補助，地方則由地方政府負擔。

雖可提供身心障礙者就業機會，且因政府有優先提撥物品或器材之採購量予庇護 工作承接，故庇護性就業者之給薪普遍高於基本工資，但卻不易推介外出就業，

造成人員無法流動。(王雲東，2005；王雲東、林怡君、舒靜嫻，2007；黃穎雯，

2010)。

(3)庇護工場的實際運作

英國庇護工場並不只針對重度障礙者之身障者提供就業機會，亦服務各種障 別之身心障礙者，其生產成品技術層次較高，亦較具市場競爭性。但因庇護工場 具僱用關係，給薪多高於基本工資，雖庇護工場採鼓勵方式協助復健後功能較佳

之身心障礙者至一般職場就業(每年約 10%)，但仍以尊重身心障礙者之個人意願 為優先考量，故多數身心障礙者仍不願回歸一般性職場就業(尤舜仁，2004)。

有鑑於庇護工場設立成本過高，雇用人數有限，且政府財政日漸吃緊，故英 國後期職業重建政策朝向推動社區化就業服務，透過提供支持性就業之協助，輔 導身心障礙者進入一般性職場工作，而非繼續廣設庇護工場。

2.美國

(1)庇護工場的立法規範

美國 1840 年創立首家庇護工場以提供安置美國柏金斯盲校畢業生之就業機 會。該庇護工場雖為針對特定障別而設立，但已具備現代庇護工場之幾項特性：

(1)所得按薪計酬、(2)重視工作為個人自我價值並明確給薪、(3)視工作為治療過程 等概念。後續因應復健服務知識體系的發展，庇護工場之功能不斷擴增，包含訓 練、服務、就業安置及職業輔導評量、職務再設計等多種功能。後續的庇護工場 發展則擴增多元化之服務障別，並開放服務重度障礙者之可能性，使庇護工場同 時具備復健治療及就業訓練之雙重功能(林慶仁，2003)。

美國政府 1920 年所公布施行之「史密斯費斯法案(Smith-Free Act)」為第一部 公民重建法案，明訂政府應為身心障礙者提供職業諮商、訓練、職能調整、義肢 及就業安置等。1936 年訂定「藍道夫-雪帕德法案(Randolph-Sheppard Act)」，符合 法定盲人之資格者可申請在聯邦政府所屬的建築物內經營販賣部或攤位，提供特 別保護措施。1938 年訂定「杰維斯與瓦格那與歐戴法案(Javits–Wangner - O’Day Act)」，則規定聯邦政府應購買盲人在庇護工場(重建工作坊)所生產製造之特定產 品。1943 年修正「職業復健法」將職業重建服務之服務項目擴展至肢體障礙重建，

服務對象亦增加服務心智障礙與精神障礙者。1938 年及 1971 年美國政府通過「保 護措施擴及重度障礙者之庇護方案」，該法為「杰維斯與瓦格那與歐戴法案之修正 案，該法除了維持原有對盲人的特別保障外，亦將保障對象範圍加以擴展至其他

障別之重度障礙者。立法旨意即為透過規範聯邦政府應優先採購庇護工場所生產 之產品，以確保庇護工場可達到定量的合約數量及生產總額，得以穩定運作並獲 利。(林慶仁，2003；郭亞陵，2007；吳明珠，2011)。

(2)庇護工場的功能與任務

李崇信指出名為庇護工場，顧名思義即為針對無法進入一般就業市場之身心障 礙者提供長期而穩定之庇護性就業機會。事實上，許多庇護工場不只提供長期穩 定性及包容度高之工作機會，更兼具職業重建、訓練、過渡就業場所、與治療等 重要功能(李崇信，1995)。

依據美國庇護工場與家庭代工方案協會(National Association of Sheltered workshops and Homebound Program)在 1968 年之定義，庇護工場主要由非營利復健 機構所經營，透過建構高度控制且支持度高之工作情境下，提供身心障礙者工作 機會，並根據其工作產能給付薪資，以協助身心障礙者展現或維持最大潛能之工 作場所。其功能可分為兩種類型，即「過渡型」 (transitional) 與「長期安置型」

(exended )，前者為提供身心障礙者技能，透過職業訓練過程以協助其進入一般性 或競爭性就業市場，後者則為提供身心障礙者長久且穩定的有酬工作，其庇護工 場之屬性較為開放性勞動市場，亦須具備一定程度的經營能力(陳靜江，2006)。

(3)庇護工場的實際運作

美國大部份的庇護工場由非營利組織或私人機構所經營或設置，由聯邦政府 提供政策協助或經費補助。美國政府並不直接設立庇護工場，而是在衛生、教育、

福利部門(現整合為全國衛生及公共服務部 United States Department of Health and Human Services, HHS 及美國教育部 Department of Education, ED)，另設置職業重建 委員會(Vocational Rehabilitation Commission)，其主要職責為管理全國職業重建事宜，

庇護工場提供訓練和就業安置功能，屬職業重建一環，亦受其規範管理(葉東豐，

2008)，且庇護工場之立案須取得美國勞工局(U.S. Department of Labor)的設立許可，

主要為提供身心障礙者「最低薪資」之保障，意即雖然身心障礙者因產能而無法 獲取法定之最低薪資，亦能以按件計酬方式獲取工資報酬(林宏熾，1997)。

美國政府關於身障職業重建服務之資金核准及政策則集中在三方面：(1)民權，

(2)復健和職業、(3)教育。前述三項政策和健康保險及社會保險補助金辦法(社會保 險法中之殘障保險計劃)同時並行，統合為美國政府提供身心障礙者融入社會、政 治及經濟生活安全之保障基礎。

庇護工場之目的除了提供身心障礙者就業機會外，亦強調社會融合與職業重 建之多重功能。然庇護工場所形成的「隔離式」、「保護式」安置就業模式，經常 受到外界的批判與質疑，認為有違現今社福政策「去機構化」及「回歸主流」之 基本原則，應改朝向融合發展，增加身心障礙者與一般人接觸機會，以輔導其回 歸社區生活。陳靜江(2006)之研究指出身心障礙者在庇護工場長久隔離與缺乏一般 文化刺激下，往往容易退化，庇護工場並未發揮原先期待達成轉銜至競爭性職場 就業之功能，庇護工場也淪為長久安置型的庇護工場。

美國政府自 1986 年復健法修訂案通過後，其經費補助及政策推動方向大幅 改變，經費挹注於鼓勵機構轉型為社區本位的支持性就業模式，並相對性減少庇 護工場的補助。發展至此，庇護工場須面對營運競爭激烈及補助款降低之雙重壓 力下，亟需思考轉型之規劃，否則未來將面臨倒閉的危機。

3.德國

(1)庇護工場的立法規範

德國自中世紀時代至 18 世紀，身心障礙者被社會視為弱勢族群，或由家人 或教會照顧，或在外流浪獨立謀生。然進入工業時代，各工作因應高度機械化而 變得複雜或具危險性，身心障礙者無法勝任且開始被視為社會問題，僅能仰賴修 養院或療養院提供救濟與照顧等服務。與各國發展職業重建歷史脈絡相仿，德國 戰後為解決多數受傷嚴重退役軍人無法融入社會之問題，1945 年起由民間團體開

始成立戰傷工廠，在此機構最低有 50%工作機會可聘用重度身心障礙者。德國政

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