社會企業開創身心障礙者就業機會之分析-以臺北市為例

全文

(1)國立臺灣師範大學社會教育學系碩士論文指導教授：鄭勝分. 社會企業開創身心障礙者就業機會之分析 -以臺北市為例. 研究生:陳弘如撰中華民國一○六年一月.

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(3) 誌謝辭從 2001 年踏進身心障礙者職業重建領域，迄今累積近 16 年之實務工作經驗。從辦理各類型之補助方案、職業訓練、按摩院經營管理及訪視、職前訓練及穩定就業服務、延伸到庇護工場立案管理及發展社會企業創新方案，我們始終在面對如何建置更好、更多元的就業服務模式以提供身心障礙者適性就業，並符合勞動基準法相關法規保障之就業機會。在此期間，全家亦因妹妹在上班途中車禍重創致殘，而深深感受到身心障礙者中途致殘需面臨生活重建、心靈重建，甚至對目前來說，尚且是漫漫長路那端的職業重建路程之艱辛。在此論文完成過程，由衷感謝擔任論文指導教授的鄭勝分老師，您總在我思緒困頓，面對浩瀚無涯的學術寶庫舉足不前時，適時提供建言及精辟剖析，並不時鼓勵我努力完成研究所的學業。亦感謝李明芬教授及王雲東教授在口試時提供很多寶貴的建議及回饋，讓我的論文得以更豐富及紮實。特別要感謝受訪者大樹主任、智安老師、琇雁副執行長、小萬主任、沈經理、謝董、劉總、冠斌總幹事、明珠執行長以及施淑惠主任，感謝您們知無不言、言無不盡的分享多年的工作經驗、身心障礙者職業重建願景以及一路走來的波折，提供了我以不同的視野觀點重新審視臺北市推動社會企業之歷程與挑戰。最後特別要感謝我的家人和朋友，因為有你們無私的支持與相挺，我才得以完成此篇論文。同為勞動者，我們都期待自己所從事的工作，不單只是養家活口，而是能發揮更大的利他效益。如同身心障礙朋友，就業服務職重領域夥伴們，大家不停的在與這競爭激烈、高度要求產能與價值的勞動市場裡，都企圖撐出更多空間，讓不同能力的身心障礙朋友都能找到一片安身立命之地，一展長才。蝴蝶振翅雖僅能撼動些許的空氣流動；但只要我們不放棄，蝴蝶效應，終能撼動世界，發揮社會影響力的擴散效應。弘如謹誌於臺北溫暖的家.

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(5) 社會企業開創身心障礙者就業機會之分析 -以臺北市為例中文摘要身心障礙者權益保障法實施近十年，雖已朝向職業重建專業服務深化發展，但面臨全球化勞動市場競爭激烈，工作不穩定、低薪或過勞之勞動處境下，位居弱勢之身心障礙者其求職及就業穩定度之難度亦相對增高。現有身心障礙者無法透過支持性就業服務於一般職場穩定工作，其工作能力又未符合具就業意願但工作能力不足之庇護性就業者定義，無法推介至庇護工場就業。另庇護工場係依產能核薪方式計薪，難以突破基本工資之玻璃天花板，庇護工場亦長期面臨諸多經營困難與挑戰。有鑑於臺北市勞動力重建運用處自 2010 年起政策性推動身心障礙者就業社會企業創新模式，其經費補助以逐年遞減為原則，並提供受僱身心障礙者達基本工資之保障，累積七年之政策推動及實務運作經驗。故本研究以 EMES 三重底線(社會、經濟、治理)指標為分析架構，透過深度訪談方式探究公部門結合企業及非營利組織力量，發展社會企業模式以開創身心障礙者就業機會之歷程、影響與改變。本研究發現，社會層面包括：(1)社會企業有助於解決身心障礙者就業問題，(2) 社會企業可創造身心障礙者就業產業鍵，展現身心障礙者多元就業面貌之社會影響力，(3)一定比例盈餘回饋於初始公益目的，(4)社會企業人才確有招募及培育不易之情形。經濟層面包括：(1)透過補助創始基金，以協助建立永續性商業模式，(2)朝向財務自主，以降低對補助款之福利依賴，(3)提供身心障礙者較優之基本薪資保障， (4)發展成功的社會企業經營要素，建立規模化或退場之評估機制。治理層面則包括： (1)開放透明之社會企業決策模式，(2)建立責信機制，以確保社會企業與組織使命一致，(3)關注利害關係人並增加對話溝通平台，(4)明訂社會企業與庇護工場雙軌進行之多元政策推動方向，以降低外界對預算分配或身心障礙者就業職缺是否造成排擠效益之疑慮。 . I .

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(7) 綜上，本研究建議短期目標為(1)推廣並提昇身心障礙者就業社會企業之能見度，(2)擴大教育訓練、培育社群及對話交流平台，(3)建構身心障礙者社會企業生態圈，(4)強化社會企業財務營運能力及多元資金來源，(5)打造臺北市社會企業亮點標竿，並推廣臺北市社會企業認證標章，(6)增訂獎補助措施以鼓勵企業投入辦理身心障礙者就業社會企業，增加身心障礙者就業機會。長期目標則為(1)推動社會效益報告或社會影響力報告，(2)活化社會企業人才資料庫及辦理大型研討會，(3)發展臺北市社會企業行動方案，整合相關創業輔導及育成資源，(4)研議社會企業稅賦減免或相關優惠措施，(5)辦理社會企業行動研究及成效追蹤，並因應身心障礙者就業老化或退化議題規劃相關配套措施，(6)賡續研議各國推動社會企業法制化之規劃及施行經驗，作為未來政策施行之參考依據。社會企業作為公部門、企業及非營利組織發展身心障礙者就業服務創新模式的其中一環，惟有跳脫經濟效益及產能評估指標，方能彰顯身心障礙者就業之勞動價值與社會影響力，發揮社會、經濟、治理層面之三重效益。. 關鍵字：社會企業、身心障礙者就業服務、庇護工場. . III .

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(9) An analysis of employment opportunities creation for people with disabilities in social enterprises - Taking Taipei City as an example Abstract The People With Disabilities Rights Protection Act has been implemented for nearly ten years now and though it has been heading towards deepening development of specialization occupational reconstruction services but in the face of fierce competition from the globalization of the labor market, the job insecurity, low pay or overwork situation faced by labor, persons with disabilities are found in the vulnerable group. Hence, the degree of difficulty in searching for jobs and the eventual stability of their employment is also increased relatively. Persons with disabilities cannot access supported employment services to secure a stable job at the workplace since his/her capacity does not match the employer's expectation and his/her work capacity does not his/her individual employment wishes. Nor does his/her capacity to work match sheltered employment criteria, so cannot be introduced to the sheltered workshop for employment. Furthermore, salaries in a sheltered workshop are paid as per the worker's capacity to produce, his/her salaries will hardly be able to exceed the basic minimum wage's glass ceiling effect. Sheltered workshops have also faced many operational difficulties and challenges for quite a long time. Given that the Taipei City Foreign and Disabled Labor Office has promoted the innovative model of social enterprises for the employment of persons with disabilities, since 2010, based on the principle of decreasing its budget supplements every year to provide for the employment of persons with disabilities and the payment of a basic minimum wage. This policy has been promoted and operated practically for seven years. Therefore, this study uses the EMES Triple Bottom Line (Society, Economy, Governance) indicators as an analytical framework and through in-depth interviews to explore the public sector in combination with enterprises and non-profit organizations, and develop social enterprise models in order to create the process, effect and change for employment opportunities. This study found that the social dimension includes: (1) social enterprises that help solve the employment problems of persons with disabilities, (2) social enterprises can create employment and a supply chain to show employment aspects outlook and impact of persons with disabilities, (3) a certain proportion of proceeds feedback to initial public welfare purposes, (4) social enterprise's talent does have recruiting and fostering, difficult situation. The economic dimension includes: (1) establishing a fund, through subsidies, to build a sustainable business model, (2) to lead towards financial autonomy in order to . V .

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(11) reduce dependence on subsidies and benefits, (3) to provide a better minimum wage protection for persons with disabilities, (4) the development of successful social enterprises management elements, the establishment of large-scale or exit evaluation mechanisms. The governance includes: (1) open and transparent social enterprise decision-making model, (2) establishment of accountability mechanisms to ensure that social enterprises and organizational missions are consistent, (3) show concern to the stakeholders and increase the dialogue and communication platform, (4) to set the direction and promotion of dual-track policy of social enterprise and sheltered workshops in order to reduce the concerns of whether the budget allocation or employment of persons with disabilities lead to crowding out effect. In summary, this research suggests short-term goals as follows: (1) to promote and enhance the visibility of social enterprises employing persons with disabilities, (2) to expand education and training, encourage community and dialogue exchange platform, (3) to construct the ecosphere of social enterprises catering for persons with disabilities, (4) to intensify the social enterprises' financial operations capacity and diversified capital, (5 ) to build Taipei City social enterprise highlights benchmark and promote the Taipei City Social Enterprise Certification Mark, (6) to award additional prizes and subsidy measures to encourage companies to invest in social enterprises employing persons with disabilities, thus increasing the employment opportunities of these persons. The long-term goals are: (1) to promote the social benefits or social impact of reporting, (2) animating the social enterprise talent database and organizing large-scale seminars, (3) to develop the Taipei City Social Enterprise Action Plan, integrating relevant entrepreneurial guidance and incubation resources, (4) to research on social enterprises tax credit or relevant preferential measures, (5) to conduct social enterprise action research and effectiveness tracking in response to ageing of persons with disabilities employed or degeneration issues and design relevant supporting measures, (6) to continue research on other countries' legislations on social enterprise, their experiences in planning and implementation, as a reference for future policy application. Social enterprises, as part of the public sector, enterprises and non-profit organizations, are to create innovative models of employment services to cater for people with disabilities. Only by jumping out the economic benefits and production index will highlight the labor value of the persons with disabilities employed and its social impact and play the three effective dimensions of social, economic and governance benefits. Keywords: Social enterprise, Employment services for people with disabilities, Sheltered workshop. . VII .

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(13) 目. 次. 中文摘要英文摘要第一章. 緒論 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 第一節. 研究背景與動機 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 第二節. 研究目的與問題 . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1. 第三節. 名詞界定 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3. 第四節. 研究流程 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 8. 第二章. 文獻探討 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1. 第一節. 身心障礙者就業服務之演變 . . . . . . . . . 2 1. 第二節. 臺北市身心障礙者就業促進相關政策及發展經驗.28. 第三節. 從庇護工場到社會企業之文獻 . . . . . . . . 4 4. 第三章. 研究設計與實施 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1. 第一節. 研究架構 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1. 第二節. 研究方法 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 4. 第三節. 研究施行 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 6. 第四章. 研究結果與討論 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1. 第一節. 社會層面分析 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1. 第二節. 經濟層面分析 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 5. 第三節. 治理層面分析 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 3. 第五章. 結論與建議 .............................141. 第一節. 研究發現 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 4 1. 第二節. 研究建議 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 4 7. . IX .

(14) 參考書目 ...........................................153 中文部分 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 5 3 英文部分 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 5 7. 附錄 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 5 9 訪談大綱...............................................159 訪談同意書............................................161 臺北市社會企業發展身心障礙者就業輔助辦法(草案)條文對照說明表..163 臺北市勞動力重建運用處推動身心障礙就業服務社會企業認證計畫......169 臺北市勞動力重建運用處社會企業清冊..........................................173. . X .

(15) 表. 次. 表 1 社會企業光譜 ................................................................................................ 1 7 表 2 身心障礙者權益保障法有關庇護工場修正條文彙整表 .......................... 2 5 表 3 勞動部與臺北市勞動力重建運用處之庇護工場補助項目對照表 ......... 3 0 表 4 臺北市庇護工場母機構立案屬性統計表 ................................................... 3 1 表 5 臺北市私立庇護工場立案年度統計表........................................................ 3 1 表 6 臺北市勞動力重建運用處 2011-2016 年社會企業補助政策一覽表 ...... 3 4 表 7 臺北市勞動力重建運用處補助社會企業一覽表....................................... 4 2 表 8 臺北市勞動力重建運用處委託社會企業一覽表....................................... 4 3 表 9 美國與歐洲社會企業之比較表 .................................................................... 6 1 表 10 EMES 指標與本研究分析架構對照表 ....................................................... 7 2 表 11 EMES 指標與本研究問卷大綱對照表 ....................................................... 7 3 表 12 臺北市身心障礙者就業社會企業之補助政策推動模式一覽表 ........... 7 6 表 13 臺北市身心障礙者就業社會企業之委託政策推動模式一覽表 ........... 7 7 表 14 受訪對象一覽表 ............................................................................................ 7 8. . XI .

(16) 圖. 次. 圖1 社會企業之概念圖 ............................................................................................. 1 6 圖2 本研究流程圖...................................................................................................... 1 9 圖3 本研究分析架構 ................................................................................................. 7 2. . XII .

(17) 第一章. 緒論. 在全球化的影響之下，勞動市場競爭激烈，一般人均面臨求職困難、工作不穩定、低薪或過勞的勞動困境與挑戰，而位居弱勢之身心障礙者其求職及穩定就業之難度亦相對增高，引起各界的關注。我國自 1980 年制訂「殘障福利法」，1997 年大幅修法並更名為「身心障礙者保護法」，2007 年再次修正並更名為「身心障礙者權益保障法」，其立法思維已從早期社會福利補助、保護弱勢概念翻轉為權益保障概念，「身心障礙者權益保障法」共分保健醫療權益、教育權益、就業權益、支持服務、經濟安全、保護服務六大專章，同法第 33 條明文規定各級勞工主管機關應結合相關資源提供職業重建服務。惟身心障礙者權益保障法實施近十年，身心障礙者就業服務仍面臨諸多困難。研究指出現有身心障礙者無法透過支持性就業服務於一般企業職場穩定工作，然其工作能力又未達具就業意願但工作能力不足之庇護性就業者定義，亦無法推介進入庇護工場就業(鄭勝分，2015)。另庇護工場係以產能核薪方式計薪，受聘僱之庇護性就業者難以突破基本工資之玻璃天花板，庇護工場亦面臨諸多經營層面之困難與挑戰(吳明珠，2010)。故許多現行研究於探討非營利組織經營、轉型或面對市場競爭之生存壓力時，社會企業之經營模式亦常被認為是非營利組織之轉型方向。有鑑於非營利組織或庇護工場轉以兼具商業營運模式及公益目的之社會企業型態發展身心障礙者就業服務的另一創新樣態，臺北市政府自 2010 年起規劃身心障礙者就業促進服務方案補助政策推動社會企業創新模式，其經費補助亦以逐年遞減為原則，透過階段性補助措施，推動社會企業僱用身心障礙者。茲考量此類社會企業宗旨雖同為促進身心障礙者就業，然實質運作、法律或功能定位上亦與庇護工場型態所差甚大，且社會企業須符合勞動基準法提供受 . 1 .

(18) 僱身心障礙者達基本工資之保障。綜上，對於辦理身心障礙者就業服務之社會企業是否能透過政府階段性補助達自給自足、永續發展目標，仍有疑慮？是否能透過社會企業之運作概念及商業模式發展出身心障礙者多元就業機會，亦有待觀察？故本研究旨在了解臺北市結合民間單位從發展庇護工場到社會企業方案之就業服務方案發展歷程？其中公部門提供補助資源挹助所造成的影響及改變？若此經驗確實可行，則可列為未來公部門政策參考，鼓勵更多企業或非營利組織投入社會企業發展身心障礙者就業模式，不僅可創造更多的身心障礙者就業機會，透過整合「社福概念」及「商業經營模式」專業領域，亦可降低整體社會成本，有效提昇就業效益，並促進身心障礙者充分就業，改善其經濟安全、就業權益及生活水準。. . 2 .

(19) 第一節. 研究背景與動機. 一、研究背景 (一)全國身心障礙者失業情形嚴重勞動部12014 年委託典通股份有限公司辦理「103 年身心障礙者勞動狀況調查實施計畫」2統計 2013 年 6 月臺灣地區 15 歲至 64 歲身心障礙人口為 107 萬 7,249 人，根據調查結果推估，勞動力人數為 21 萬 2,171 人(占 19.7%), 其中就業者 18 萬 8,843 人(占 17.5%)，失業者 2 萬 3,328 人(占 2.2%),；非勞動力 86 萬 5,7078 人(占 80.3%)。該項全國性調查指出全國身障人口之就業比例僅達 17.5%(18 萬 8,843 人)，統計失業者中有 86.2%想接受僱用，13.8%想自行創業。約 4 成 7 的比例找工作的時間超過一年，有 7 成 8 想接受僱用之身心障礙失者業需要政府提供的就業服務。該數據顯示全國身心障礙者失業情形嚴重，雖有求職需求，但以目前現行政府提供之就業服務協助下，仍求職不易，致使亦有部份人員萌生想要自行創業之規劃。進一步審視身心障礙非勞動力未參與勞動之原因則為「因身心障礙疾病，無法工作」占 60.8%最高，其次為「已退休且賦閒」、「傷病(非身心障礙疾病) 無法工作，沒有領薪水」、「幫忙家務」、「在學或準備升學」、「想工作但未去找工作且隨時可以開始工作」。非勞動力人口中，有部份身障者因實際上並沒有尋找工作的行為而被歸屬於非勞動力。但就工作能力及工作意願分析，有工作能力或有工作意願者占 15.4%(有工作意願占 7.2%，沒有工作意願者占 8.2%)；沒有工作能力者被歸為非勞動力者占 84.6%。另按全國總人數推估，被歸類於非勞 1. 勞動部為全國勞動業務之主管機關，前身為行政院勞工委員會，配合行政院組織改造，自 2014 年 2 月 17 日升格並更名為勞動部。 2 資料來源：勞動部網站。取自 http://statdb.mol.gov.tw/html/svy03/0342menu.htm (查詢日期： 2 資料來源：勞動部網站。取自 http://statdb.mol.gov.tw/html/svy03/0342menu.htm (查詢日期： 2017 年 1 月 10 日) 2017 年 1 月 10 日) 3 資料來源：勞動部勞動力發展署網站。取自 http://www.wda.gov.tw/home.jsp?pageno=201111160008&acttype=view&dataserno=201702180001 3 .

(20) 動力(但有工作能力且有工作意願)人數約為 6 萬 2,286 人，若與失業者 2 萬 3,328 人合計，近逾十萬人。其中，有關臺北市之身障者勞動現況為總人數 11 萬 3,663 人(已就業者僅占 18.4%，失業者占 2%，非勞動力者占 79.6%)。臺北市身障者失業及被歸類為非勞動力者高達 9 萬 2,749 人，該調查報告未能就前述人口進行縣市勞動現況進行普查，且身障者就業之型態除可於一般性職場自行就業，申請社區化服務至職場密集輔導外，亦有提供具就業意願但無就業能力之庇護性就業者工作機會之庇護工場型態，故難以釐清臺北市身心障礙者未就業原因及就業需求人口數與全國調查結果之差異性。 (二)身心障礙者於一般就業市場不易為促進企業雇用身心障礙者，身心障礙者權益保障法第 38 條規定：「各級政府機關、公立學校及公營事業機構員工總人數在三十四人以上者，進用具有就業能力之身心障礙者人數，不得低於員工總人數百分之三。私立學校、團體及民營事業機構員工總人數在六十七人以上者，進用具有就業能力之身心障礙者人數，不得低於員工總人數百分之一，且不得少於一人。」惟此法令推動下，全國義務機關應進用身心障礙者人數有長期不足額之情形，顯現現有職缺與身心障礙者就業技能之媒合率及一般職場對於身心障礙者之接受度仍有盤疑慮。查勞動部勞動力發展署新聞稿報載3105 年 11 月身障定額進用不足額義務單位現況，應進用身心障礙者的義務機關構計 1 萬 6,854 家，應進用身心障礙者 5 萬 5,904 人，實際進用 8 萬 1,539 人，雖已有超額進用 2 萬 5,635 人，但仍有 1,542 家未足額進用單位(占總應進用家數 9.15%)，合計未足額進用 2,162 人。進一步檢視臺北市定額進用現況，臺北市勞動力重建運用處網站公告「105 3. 資料來源：勞動部勞動力發展署網站。取自 http://www.wda.gov.tw/home.jsp?pageno=201111160008&acttype=view&dataserno=201702180001 (查詢日期：2017 年 2 月 20 日) . 4 .

(21) 年 11 月未足額進用身心障礙者義務機關(構)名單」4未足額進用單位仍有 734 家，合計未足額進用 1,083 人。以臺北市勞動力重建運用處現有提供雇主端多元就業服務包含進用身心障礙者之支持性就業服務、頭家寶障訓用留、超額用獎勵金、職務再設計、職場手語翻譯服務、職場聽打服務等職業重建協助措施以積極輔導進用身心障礙者，長期仍有事業單位未能足額進用身心障礙者。其未足額進用之原因雖與進用單位員工總人數增加不及進用身心障礙者，身心障礙者因故離職或現有職缺招募不到合適之身心障礙者所致，仍有企業對於雇用身心障礙者持保留態度、媒合不易或寧可繳交差額補助費之代金，致法令雖有明文規定應進用身心障礙者之比例下仍有缺額。 (三)身心障礙者權益保障法變革及庇護工場所遇之困境我國自 1980 年制訂「殘障福利法」，1997 年身心障礙者保護法大幅修法，訂定就業促進專章，並將原社政部門所主管-已累積將近 50 億的「殘障福利基金」更名為「身心障礙者就業基金」，由社政單位移轉由勞政部門主管，以不列入政府年度預算的獨特體制，作為推動身心障礙者就業服務之專款。1997 年，有關身心障礙者就業基金及身心障礙者就業促進業務從臺北市政府社會局移撥至臺北市政府勞動局5(時為臺北市政府勞工局)，自此，臺北市政府勞動局積極推展身心障礙者就業促進各項業務，透過與民間社福團體或機構合作，辦理庇護性就業服務、職業訓練、職前訓練、職場穩定就業服務、職業輔導評量與職務再設計、支持性就業等各項服務，藉以建構職業重建服務之完整服務網絡。 2007 年 7 月 11 日，「身心障礙者保護法」修訂為「身心障礙者權益保障法」， 4. 資料來源：臺北市勞動力重建運用處網站。取自 http://www.fd.gov.taipei/public/Attachment/721714355999.pdf。(查詢日期：2017 年 2 月 10 日) 5 臺北市政府勞動局：前身為 1988 年 1 月 15 日成立之臺北市政府勞工局，自 2013 年 1 月 1 日起調整組織功能與業務，改制更名為「勞動局」。原勞工局「身障就業科及外勞事務科整併，成立二級機關「臺北市勞動力重建運用處」主管相關業務。資料來源：臺北市政府勞動局網站。 http://bola.gov.taipei/ct.asp?xItem=39586281&CtNode=62195&mp=116003 (查詢日期：2017 年 1 月 10 日) . 5 .

(22) 立法原意為將身心障礙者視為弱勢者提供保護的殘補概念，轉為注重人權及平等的權益保障概念。身心障礙者權益保障法第 33 條規定各級勞工主管機關應參考身心障礙者之就業意願，結合相關資源，以提供職業重建個案管理服務、職業輔導評量、職業訓練、就業服務、職務再設計、創業輔導等職業重建服務。同法第 35 條亦規定：勞工主管機關應推動設立庇護工場。直轄市、縣（市）主管機關應考量轄區需求狀況與庇護工場營運績效，補助相關必要之營運及人事費用。臺北市勞動力重建運用處(時為臺北市政府勞工局)依據「臺北市補助辦理身心障礙者就業促進服務實施辦法」6運用身心障礙者就業基金，結合公私立機關 (構)、團體，辦理身心障礙者就業服務、職業訓練及其他就業促進相關事項，以促進身心障礙者就業。辦理庇護性就業服務之單位，若符合受補助資格，得就下列事項申請補助。(1)設施設備開辦費。(2)設施設備汰換費。(3)專業及營運人員人事費。(4)房屋(土地)或車輛租金。(5)行政費。(6)其他與庇護工場營運相關之必要支出費用(以庇護性身心障礙就業者保險費雇主負擔費用、庇護性就業者健保費雇主負擔費用、外聘專業個別心理諮商費、社區宣廣費、專家出席費、身心調適費、體適能訓練費為主)。(7)職場見習訓練輔導費。(8)庇護工場電價優惠補助。 (9)庇護性就業者及見習者轉銜就業獎勵。歷年臺北市立案之非營利組織或醫療事業機構均會向臺北市勞動力重建運用處(時為臺北市政府勞工局)申請補助經費辦理「庇護性就業服務方案」，雖勞動部(時為行政院勞工委員會)依身心障礙者保護法於 2002 年 12 月 30 日訂定「身心障礙者庇護工場設立及獎助辦法」7，然各縣市政府及辦理庇護性就業服務之民間單位少有辦理籌設及立案許可之實例，該項獎助辦法亦無罰則。遲至 2007 年身心障礙者權益保障法第 35 條明文規定須辦理庇護工場立案，經當地直轄市、 6. 臺北市政府 1998 年 11 月 6 日訂定「臺北市政府勞工局身心障礙者就業基金補助促進就業作業規定」，2004 年 1 月 2 日函頒停止適用。2003 年 12 月 30 訂定「臺北市補助身心障礙者就業促進服務實施辦法」。(查詢日期：2017 年 1 月 10 日) 7 身心障礙者庇護工場設立及獎助辦法：91 年 12 月 30 日行政院勞工委員會令頒，97 年 2 月 12 日發布廢止。(查詢日期：2017 年 1 月 10 日) . 6 .

(23) 縣(市)勞工主管機關發給許可換後，始得提供服務；同法第 96 條罰則規定未立案之庇護工場經主管機關令其提供服務並限期改善，未停止服務或屆期未改善者，可處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰。勞動部(時為行政院勞工委員會)后於 2008 年 2 月 12 日訂定「身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則」，以作為中央及地方政府、有意辦理庇護性就業服務之法人或事業機構申請設立依循。承上，為免現行辦理庇護性就業服務方案之單位違反新法，臺北市勞動力重建運用處(時為臺北市政府勞工局)積極輔導並協助非營利組織或醫療事業機構辦理庇護工場立案，並陸續釐清與立案相關之建管消防等法規及申請規範。惟因身心障礙者權益保障法明確規定身心障礙者須經職業輔導評量評估通過，方可進入庇護工場就業，且庇護工場與庇護性就業者之勞雇關係須適用勞動相關法規，雖庇護性就業者給薪得依產能核薪，可低於基本工資，本次庇護工場定位最大的變動係為以往辦理庇護性就業服務方案之非營利組織或事業機構均認定服務關係，新法則規範應轉換為雇用關係以維身心障礙者勞動權益及保障。故各單位均需深思辦理庇護工場業務是否為該單位之核心任務，是否於其組織架構下正式設立庇護工場之附屬機構。雖多數辦理庇護性就業服務方案之非營利組織或醫療事業機構依法辦理庇護工場立案許可及經費補助，且經臺北市勞動力重建運用處(時為臺北市政府勞工局)審核同意立案。然部份非營利組織因不擅經營而選擇不再辦理庇護性就業服務；部份非營利組織或醫療事業機構於釐清其單位之組織任務定位，轉以辦理社政部門下的淘治服務或衛政部門方案；少部份非營利組織則因為經營情形不佳或地點不符相關建管消安規定，未獲審查通過故無法取得庇護工場立案資格。原則上，大部份設立庇護工場之單位於法律效果已成為庇護性就業者之雇主，亦開始進行磨合相關勞動權利義務關係。身心障礙者權益法新法制定之理想性勞雇關係，是否符合本國身心障礙者就業服務之實際需求，抑或會窒礙難行，均備受考驗。目前多數之庇護工場皆面臨營運及服務難以兼顧、連年虧損、長期仰賴 . 7 .

(24) 公部門補助之困境，一旦未獲得補助款即瀕臨解散或倒閉危機。且庇護工場能聘僱之身障者為少數，亦無法大量複製廣設庇護工場。就勞動部勞動力發展署網站公告「106 年 1 月全國庇護工場名冊」8，全國庇護工場家數共 135 家，可提供 1955 個庇護性就業職缺，其當月在職庇護員工人數為 1803 人，各縣市庇護工場加總雖有超額進用 27 人，但全國仍有 179 名職缺數 (高達 9%的職缺率) ，若長期審視全國工場職缺數統計表，可看到庇護工場長期缺額無法補足之問題冰凍三尺，非一日之寒。若以 1 家小型庇護工場提供 6 名庇護性就業數計算，179 名職缺數為開立 29 家小型庇護工場可提供之職缺。以苗票縣而言，其唯一一家活栗鴻圖生活工場庇護工場亦於 2017 年 1 月 1 日廢止。顯見各縣市政府雖積極推動轄內設立庇護工場以提供具工作意願但工作能力不足以進入庇護工場就業之身心障礙者就業機會，其職缺供需及就業服務媒合亦有極大落差。 (四)社會企業概念之興起近年企業愈來愈重視社會責任、永續發展並關懷社會發展的問題。除了透過捐款、舉辦公益志工活動或是成立基金會以從事相關社會服務、教育等推廣工作外，大眾均在思考如何透過企業與非營利組織之合作結盟，以解決社會問題，並創造更高產值及效益。在美國，Kerlin(2006)認為非營利組織之獲利或事業經營模式能夠賺取所得並支持及實踐其公益慈善之宗旨，可稱之為「社會企業」。英國亦於 2001 年 10 月 9 日在英國貿易及工業司下設置社會企業組專責於社會企業之政策制訂、業務推展與績效評估，該組織對於社會企業之定義為「一個組織運用營利方法來解決社會問題，就是社會企業。」 8. 資源來源：勞動部勞動力發展署網站。取自 http://www.wda.gov.tw/home.jsp?pageno=201310280055&acttype=view&dataserno=201402080004 &flag=B (查詢日期：2017 年 2 月 20 日) . 8 .

(25) 同時，非營利組織在面臨傳統基金來源減少、捐款排擠效應及同類型組織日趨競爭激烈的環境下，遇漸被要求須提高效率及永續發展之規劃和願景。同時在企業社會責任理念的推動下，企業開始以積極的行動介入複雜的社會問題，試圖以社會企業的創新經營模式來解決社會需求。社會企業以商業行為推動社會發展之模式，已跨越以往公部門、私部門以及第三部門之明顯界線，透過創新融合營運銷售與公益目的，以達解決社會問題之使命。臺灣之非營利組織及庇護工場為因應目前所遇經營之困境，紛紛導入商業化經營手法或行銷概念，以穩定並提昇營業額，並思考是否轉型為以自負盈虧為目標的社會企業經營模式，作為機構長期發展之定位及願景。. 二、研究動機正因當前各國政府皆面臨預算緊縮，財源有限之窘境，無法長期挹助資源於僅保障少數身障者就業機會之庇護工場。雖庇護工場之庇護性就業服務性質屬公部門法定業務，公部門須持續推動。惟在例行應辦業務外，是否可創新解方，提供身心障礙者更多元化之就業可能，讓補助資源發揮最高效益，不倚賴政府補助或民間捐助而能永續經營、自給自足，則為公部門開始思考之議題。政府除透過工場輔導、財務輔導、以及開辦相關工作人員在職訓練課程等協助庇護工場健全體制。行政院勞工委員會職業訓練局及各縣市政府亦開始辦理庇護工場評鑑作業，透過評鑑機制導引庇護性就業服務之發展，以提升庇護工場服務效能及經營管理制度，並檢視庇護工場之辦理成效，針對評鑑結果績效優良單位予以獎勵及公開表揚，針對評鑑結果不佳之單位則提供密集輔導措施。政府部門及庇護工場皆在苦思如何解決庇護工場之經營困境，另謀出路。 2010 年底臺北市新創其他之補助方案類型，補助辦理社會企業類型之身心障礙者就業服務模式，辦理迄今七年多，業已開創餐飲、清潔、二手精品店、便利商店、加油站、汽車美容、教育訓練工作坊等不同經營樣態，嘗試身心障礙者就業服務 . 9 .

(26) 多元化之可能性。政府部門若能因應此趨勢，並搭配相關補助措施外，不僅可推動一般企業參與身心障礙者就業服務領域設立社會企業，亦可促進庇護工場轉型，以培育出因應身心障礙者失業問題而設立，旨在解決社會問題，以商業模式經營又能持續獲利、永續發展的企業。此創新政策之執行面須磨合企業經營理念及身心障礙者就業權益之價值觀，將是一大挑戰。但若可行的話，將可大量複製及拓展社會企業模式，創造大量身心障礙者之工作機會，並使其得以回歸一般就業職場工作。. . 10 .

(27) 第二節. 研究目的與問題. 面臨經濟不景氣、嚴峻的就業市場挑戰所導致失業率增高，且政府預算有限、補助金額下降，非營利組織皆開始思考組織如何變革及調整才得以於競爭市場中存活。雖然法制化能賦予庇護工場明確的定位，另一方面卻因法規限制繁瑣而衍生諸多執行困難。另政府補助資源愈趨於評鑑指標細緻化、要求庇護工場須有明確具體之績效產出及服務品質，以衡量補助效益。庇護工場須對外營運，其提供服務或產品是否符合市場需求以穩定獲利，甚至能達到自給自足之營運目標，對於專長於社福層面之庇護工場管理者及工作人員而言，亦非短期能達成之目標。研究者自 2001 年於身障就業領域工作迄今，深感身心障礙者就業促進之工作應結合公部門、企業及第三部門之力量，才能永續推動身障就業促進工作。尤其是面臨近年勞動市場競爭激烈，如一例一休爭議、工時過長或是低薪狀態，以目前提供的就業服務個案來看，亦已有遇到身心障礙者反應雇主已在考慮要縮減工時或是調整排班，在在都會影響他們在面對職場變動的適應性及穩定度。再則 2007 年身心障礙者權益保障法修訂後，以一般性、支持性就業服務是將他們推向一般職場，通常是 1 個人在單點工作，職場的包容和支持度較低。有些身心障礙者求職不難，往往下線離職後可以很快找到新工作，只是無法穩定在職場上。就庇護工場而言，依身身心障礙者權益保障只能雇用具有就業意願而就業能力不足的身心障礙者且採產能核薪。庇護工場在這幾年仍一直面臨即使有政府補助款支援，經營壓力仍有虧損現象。而在庇護工場裡工作之庇護性就業者，亦因產能有限無法領得基本工資，只能依產能核薪計算。以全國庇護工場庇護性就業者平均薪資而言，大概 5000 多元而已。以北市而言，雖較高，但也只有 1 萬多，此基本工資之玻璃天花板難以突破。茲考量臺北市為全國最早發展庇護性就業服務之縣市，庇護工場立案家數為 40 家亦佔全國之冠，多數社福團體均集中立案於臺北市，除加強輔導提昇庇護工 . 11 .

(28) 場之營運能力外，若能推動體質良好之庇護工場轉型為社會企業，或者是結合民間企業力量成立社會企業或特例子公司，讓多數身障者可回歸一般性職場工作，亦能開創出更多就業機會和快速複製此營運模式之可行性。臺北市政府自 2011 年起陸續透過補助方案扶植民間發展身心障礙就業社會企業方案、並推動 4 家公有委託庇護工場轉型為社會企業，另亦創全國之舉，採以社會企業定位及共同投標方式委託民間經營臺北市身心障礙者就業大樓。以臺北市作為本國首都及其都會地區性質，不論是政府部門、非營利組織及企業之發展背景相較於其他縣市較為成熟。相較其他縣市政府均仍以辦理法定職業重建服務為業務範疇，臺北市業以公共政策創新角度推動民間發展身心障礙者社會企業就業服務模式，故此研究擬以設立於臺北市辦理身心障礙者就業服務為其組織使命之社會企業為研究對象，進行探索分析。為解決身心障礙者就業問題及庇護工場長期經營困境，本研究擬探討相較於營運成本負擔較重的庇護工場而言，新設立社會企業之籌設過程及成功因素，並彙整其成功經驗提供予其他欲轉型之庇護工場，或有心致力於推廣身障者就業之私部門成立社會企業參考，而非讓企業界僅止於推動 CSR 企業社會責任，讓專長經營管理及市場運作之私部門停留於提高雇用身障員工之比例、捐款或成立基金會辦理公益活動等。進而研擬公部門規劃推動社會企業相關政策及配套之獎補助措施，讓身障者得以回歸一般就業市場永續發展，為研究者所欲研究之課題。綜上，為了解社會企業是否真正有助於身心障礙者創造新的就業機會，本研究期待能達到下列目的，以茲政策參考：一、臺北市庇護工場轉型為社會企業方案之案例發展歷程為何？二、臺北市勞動力重建運用處發展身心障礙者就業服務社會企業之政策推動經驗為何？三、身心障礙者社會企業就業服務之三重底線成效為何？ . 12 .

(29) 第三節. 名詞界定. 一、身心障礙者就業服務依身心障礙者權益保障法第四章就業權益專章，第 33 條規定：「各級勞工主管機關應參考身心障礙者之就業意願，由職業重建個案管理員評估其能力與需求，訂定適切之個別化職業重建服務計畫，並結合相關資源，提供職業重建服務，必要時得委託民間團體辦理。前項所定職業重建服務，包括職業重建個案管理服務、職業輔導評量、職業訓練、就業服務、職務再設計、創業輔導及其他職業重建服務。」依勞動部勞動力發展署網站所述身心障礙者職業重建服務分列為就業轉銜、職業訓練、職業輔導評量、職務再設計、就業服務(庇護性就業、支持性就業、居家就業、職場學習及再適應計畫)、職業重建窗口、身心障礙者創業輔導。勞動部勞動力發展署訂定「辦理身心障礙者職業重建服務窗口計畫」，以協助直轄市、縣（市）政府設置身心障礙者職業重建服務窗口，辦理身心障礙者就業轉銜通報及服務，並整合各種服務資源，以個案管理方式，有效連結及運用當地身心障礙者各項職業重建服務資源，使身心障礙者在職業重建過程中獲得連續性、無接縫適當之專業服務，以達協助身心障礙者就業之目的。依臺北市勞動力重建處網站所述身心障礙者求職服務包含就業諮詢、職涯輔導、需求及障礙功能評估、職前準備服務、職業訓練服務、支持性就業服務、庇護性就業服務、職務再設計服務、創業諮詢與輔導等。綜上所述，本案所稱之「身心障礙者就業服務」係依臺北市勞動力重建運用處所述，包含就業諮詢、職涯導、需求及障礙功能評估、職前準備服務、職業訓練服務、支持性就業服務、庇護性就業服務、職務再設計服務、創業諮詢與輔導等。 . 13 .

(30) 二、庇護工場自身心障礙者權益保障法於 2007 年 7 月 11 日修訂通過後，同法第 34 條針對庇護工場（Sheltered Workshop）即有明確定義：「各級勞工主管機關對於具有就業意願及就業能力，而不足以獨立在競爭性就業市場工作之身心障礙者，應依其工作能力，提供個別化就業安置、訓練及其他工作協助等支持性就業服務。各級勞工主管機關對於具有就業意願，而就業能力不足，無法進入競爭性就業市場，需長期就業支持之身心障礙者，應依其職業輔導評量結果，提供庇護性就業服務。」身心障礙者權益保障法第 35 條規定庇護工場須向主管機關辦理立案後，始得提供服務。同法第 40 條規定則明訂庇護工場得依庇護性就業者之產能核薪，由勞雇雙方議定後簽訂書面勞動契約，並須依法為其辦理參加勞工保險、全民健康保險、其他社會保險及相關勞動法規，以維護身心障礙者之就業權益。是故，庇護工場已從單純提供服務之社福單位身份，轉變為雇主身份。若庇護性就業者離職未經職評同意轉介外，庇護工場亦須依勞基法給付資遣費用。勞動部(時為行政院勞工委員會)隨即於 2008 年 2 月 12 日修訂「身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則9」明確規範庇護性就業者之人數，至少應占員工總人數百分之五十，且不得少於四人。庇護工場並須應依營運計劃書設置相關主管人員、專業人員(職業重建個案管理員、就業服務員)及營運人員(技術輔導員、業務行銷員)。且專業人員須符合「身心障礙者職業重建服務專業人員遴用及培訓準則10」之學經歷背景及相關受訓資格，以確保其提供之就業服務品質。綜上所述，本案所稱之「庇護工場」係依「身心障礙者權益保障法」及「身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則」設立之庇護工場，其具有雇主身份，且 9. 請參照「身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則」第 6 條規定。 http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=N0080025 (查詢日期：2017 年 1 月 10 日) 10 請參照「身心障礙者職業重建服務專業人員遴用及培訓準則」。 http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=N0080029 (查詢日期：2017 年 1 月 10 日) . 14 .

(31) 須僱用員工總人數百分之五十以上，經職評同意具有就業意願，而就業能力不足，無法進入競爭性就業市場，需長期就業支持之身心障礙者工作機會之就業場所。. 三、社會企業爰因歐美各國普遍面對政府失靈之福利國危機。為解決此問題，政府、企業及社會部門皆思考有何因應改善之道。公部門除與社會部門(亦稱第三部門)建立夥伴關係以提昇服務供給之效益，亦開始將企業經營管理之知識及技能導入非營利組織，冀能改善非營利組織長期仰賴補助資源之情形。因社會企業概念仍在演化中，定義多元，且歐美之社會企業內涵及執行概況差異甚大。美國社會企業強調社會與經濟目標的融合，可初步區分為「非營利創業」及「社會投資」兩大核心價值，而歐洲社會企業則傾向兼容社會、經濟與政策三大目的，亦可區分為「工作整合」及「社會投資」兩大核心價值(鄭勝分，2008a，頁 199-206)。非營利組織透過商業運作的模式，除可解決社會問題、實現機構使命外，均期待透過營運自主、降低依賴補助款的過程，尋求機構永續發展。社會企業之組織形態界於企業與非營利組織，試圖透過商業運作模式協助穩定經營，並同時達到社會效益與經濟效益之雙重效益，其途徑包含了非營利組織企業化-透過師法企業途徑強化非營利組織之運作及經營體質，另一途徑則為企業非營利化，透過企業認同並願意投入資源解決社會問題，企業積極介入社會公益領域提供服務。. . 15 .

(32) 非營利組織社會創新 . 商業化 . 社會 . 經濟社會合作社 . 企業社會責任企業 . 圖 1 社會企業之概念圖資料來源：鄭勝分，2007b：76. 社會企業的興起，將使政府、企業與社會三個部門的界線日益模糊，而呈現一種混合經濟(mixed economy)的現象(Ott，2001；陳金貴，2002)，進而發展出各種不同核心價值之社會企業面貌。. . 16 .

(33) 表 1 社會企業光譜慈善性質純慈善性質一般動機、方訴諸善心法、目標任務導向社會價值創造. 商業性質混合性質. 純商業性質. 混合動機. 追求自我利益. 任務與市場並重. 市場導向. 社會與經濟價值並重. 經濟價值. 依市價收費. 主要利害關係人受益者. 免付費. 補助費用或採取服務對象付全額和免付費的混合方式. 資金. 捐款與補助金. 低於市價的資金成本，或捐款市場價格的資金與補助兼具市場行情的資金. 勞力. 志工. 低於市場行情的薪資，或同時依市場行情給薪有志工與支付全薪的員工. 供應商. 捐贈品. 特殊折扣，或物品捐贈與全額依市價收費捐贈皆有. 資料來源：Dees，Emerson&Economy(2001)；張茂芸譯(民 89)；陳金貴(2002) 本研究所稱之社會企業，為與現有辦理庇護性就業服務之庇護工場有所區隔，擬界定為依勞動基準法等勞動相關法規，雇用身心障礙者且符合基本工資給薪之組織(不限於企業或非營利組織等事業機構)。其須具備雇主身份，且設立機構之社會使命(公益目的)為透過生產或營業銷售運作以達到解決身心障礙者就業問題及營運自主之社會與經濟雙重效益。除事業收入須達企業總收入一半以上，以朝向獨立自主營運外，其利潤之分配亦須提撥一定比例回饋於原有社會使命或公益目的。. . 17 .

(34) 第四節. 研究流程. 一、研究流程本研究之研究流程首先為釐清研究主題，所欲探究研究主題之背景、動機、研究目的及預計想解決之研究問題。蒐集相關文獻資料，進而分析、界定與探討。待確認研究範圍與研究對象後，透過連繫徵得受訪對象之同意，安排相關訪談行程，並前往實地訪談。透過實地訪談，取得訪談資料並錄音存檔後，整理並歸納其訪談資料、現場田野觀察及相關文獻數據，綜整分析以歸納出本研究之研究成果及發現，並針對現況提出建議及未來可再行深入探究之主題。. . 18 .

(35) 研究流程係以下圖 2 來表示：研究主題 . 蒐集相關文獻與資料 . 探討相關文獻 . 社會企業深度訪談 . 公部門深度訪談 . 彙整訪談資料 . 資料分析及修正 . 結論與建議 . 圖 2 本研究流程圖資料來源：本研究. . 19 .

(36) . 20 .

(37) 第二章. 文獻探討. 本章節為了解臺北市發展社會企業以促進身心障礙者就業服務之法令歷程、相關文獻及臺北市所規劃政策及執行經驗，共分為三個章節：包括第一節為身心障礙者就業服務之演變、第二節為臺北市身心障礙者就業促進相關政策及發展經驗檢視及探究，第三節則是探究庇護工場及社會企業之相關文獻。. 第一節. 身心障礙者就業服務之演變. 一、「殘障福利法」時代 (1980-1997) 我國最早有關於身心障礙者專法立法，係 1980 年所制訂之「殘障福利法」，政府係為考量維護殘障者之生活，舉辦各項福利措施，並扶助其自力更生，其立法概念仍以殘補概念為主。同法第 2 條規定為：「殘障福利主管機關：在中央為內政部；在省（市）為社會處（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」條文內容性質為福利法案。同法第 8 條規定：「省（市）、縣（市）政府應按需要，設立或獎勵民間設立左列各類殘障福利機構：一、盲人教養機構。二、聾啞教養機構。三、肢體殘障者教養機構。四、智能不足者教養機構。五、義肢製造裝配所。六、傷殘重建機構。七、盲人讀物出版社及盲人圖書館。八、重殘養護機構。九、其他服務及育樂機構。」其立法條文並未提及「庇護」或「庇護工場」相關一詞。時至 1990 年修訂「殘障福利法」第 8 條規定：「各級政府應按需要，設立、獎助或補助下列各類私立殘障福利機構：一、視覺、聽語、肢體、智能障礙教養及醫療、復健機構。二、傷殘重建機構。三、盲人讀物出版社及盲人圖書館。四、殘障庇護福利工廠或商店。五、職業訓練及就業輔導機構。六、殘障收容及養護機構。七、殘障服務及育樂機構。八、其他殘障福利機構。」，該法初次提及庇護一詞，然此專法對於何謂「殘障庇護福利工場或商店」之定義、功能、設立辦法及設施設備標準、管理及獎補助措施均為明確規範；對「職業訓練及就業輔導機 . 21 .

(38) 構」是否有別於一般職業訓練或就業輔導機構所提供之功能，亦無所述。. 二、「身心障礙者保護法」時代(1997-2007) 殘障福利法自 1980 年實施後，歷經 7 次提案修法，於 1997 年將法規名稱修訂為「身心障礙者保護法」。該次修法精神為去除殘障受損之概念，結合政府及民間資源推行各項扶助及福利措施，以維護身心障礙者之合法權益及生活，保障其公平參與社會生活之機會，本次修正之重點除納入慢性精神病患者外，對於身心障礙者之各項權利及福利，亦透過修法提供保障措施。修正之內容涵蓋名稱、明訂主管機關之職權、適用對象、辦理職業訓練、就業服務、各機關進用殘障者規定、設置基金專戶等項目。其中，若事涉各目的事業主管機關職掌者，則由各目的事業主管機關辦理。該法明訂勞政主管機關須管理及維護身心障礙者之職業訓練及就業服務、定額進用及就業保障之執行、薪資及勞動條件之維護、就業職業種類與輔助器具之研究發展、身心障礙者就業基金專戶經費之管理及運用等就業相關事宜之規劃及辦理。同法 30 條明訂：「勞工主管機關對於具有工作能力，但尚不足於進入競爭性就業市場之身心障礙者應提供支持性及個別化就業服務；對於具有工作意願，但工作能力不足之身心障礙者，應提供庇護性就業服務。主管機關及各目的事業主管機關得設立或獎勵設立庇護工場或商店。」惟依據內政部當時「身心障礙者福利服務機構設施及人員配置標準」第 4 條規定：「庇護工場係以提供 15 歲以上、生活機能缺損但具工作意願，而工作能力有不足之身心障礙者，給予生活及訓練之場所」及「精神衛生法施行細則」及同法第 5 條規定：「本法第 12 條規定所稱精神復健機構，指提供有關病人工作能力、工作態度、社交技巧及日常生活處理能力之復健治療，以協助病人逐漸適應家庭及社會生活之機構。」另精神復健機構設置管理及獎勵辦法第 3 條之附表「精神復健機構設置標準表」可包含庇護性工場以職能、產業治療等方式，提供精神障礙者復建服務(周慧玲、唐昌豪，2007)。. . 22 .

(39) 綜上，此一時期，勞政、社政及衛政各單位依法皆可設置庇護工場，其功能各有不同，但公部門卻未訂定相關設立標準及辦法。勞動部(時為行政院勞工委員會)遲至 2002 年 12 月 30 日方發布施行「身心障礙者庇護工場設立及獎助辦法」及「身心障礙者庇護工場設施及人員配置標準」，該法所稱庇護工場有明確定義，係指提供年滿十五歲以上，具有工作意願而工作能力不足之身心障礙者庇護性就業，以提升其職業能力之工作場所，包括工廠、商店、農場、工作站 (室) 等。庇護工場得以單獨或結合方式設立，其規模以社區化、小型化為原則，並有明確之設施設備及專業人員配置標準。但因該法設立條件嚴苛且沒有罰則，故各縣市政府推動庇護工場立案不易。各地方主管機關多以補助方式補助非營利組織辦理庇護性就業服務方案，其申請補助資格僅需檢附母機構(社團法人或財團法人組織之立案證明文件)，毋須檢附庇護工場立案證明資格，致各單位辦理庇護工場立案意願不高。. 三、「身心障礙者權益保障法」時代(2007-迄今) 為維護身心障礙者之權益，保障其平等參與社會、政治、經濟、文化等之機會，促進其自立及發展，「身心障礙者保護法」於 2007 年 7 月 11 日起修訂名稱為「身心障礙者權益保障法」，從保護弱勢概念，提昇為重視權益平等之概念。身心障礙者權益保障法施行至今，除 2007 年明訂庇護工場屬勞雇關係須適用勞動相關法令之重大變革外，而後歷經修法 9 次，，其有關庇護工場及庇護性就業之重大修法情形摘述如下： 100 年 1 月 10 日修正第 2 條規定略以：「財政主管機關：身心障礙者、身心障礙福利機構及庇護工場稅捐之減免等相關權益之規劃、推動及監督等事項。」該次修法增加財政主管機關對庇護工場稅捐減免的規劃業務，惟現今有關於庇護工場稅賦減免之配套機制仍未見規劃。. . 23 .

(40) 100 年 6 月 10 日修正第 35 條規定略以：「前項各款機構得單獨或綜合設立。機構設立因業務必要使用所需基地為公有，得經該公有基地管理機關同意後，無償使用。」該次修法意旨係考量各直轄市及縣（市）政府辦理身心障礙者職訓、就業服務及庇護工場的公有非公用基地（含土地其建築物）取得方式不一。雖 2001 年行政院因應陽光社會福利基金會的陳情，同意其附設陽光洗車中心承租國有土地持分以核定租金率再予五折優惠，然土地租金仍造成非營利組織龐大負擔。為避免機構經營者逐案陳情，主管機關在無相關法源授權下須逐案向行政院提出租金調整申請，故本次修法降低身心障礙職業訓練、就業服務及庇護工場經營之固定成本，提高經營誘因，提供更多身心障礙者就業機會。 104 年 12 月 1 日修正第 33 條及第 34 條規定。第 33 條考量為避免進入庇護工場之前身心障礙者經由職業輔導評量，造成具有工作意願之身心障礙者無法具有庇護性就業資格，導致其無法進入其他職場、亦不需進入福利機構接受照顧等違反職業重建權之現象，故修正該條文改由身心障礙者職業重建個案管理人員進行評估、訂定計畫及提供相關服務，並同時規範職業重建服務必須包括庇護性就業服務。增加由職業重建個案管理員評估其能力與需求，訂定適切之個別化職業重建服務計畫。原第 36 條原條文「各級勞工主管機關應結合相關資源，協助庇護工場營運及產品推廣。」修正為「各級勞工主管機關應協調各目的事業主管機關及結合相關資源，提供庇護工場下列輔導項目：一、經營及財務管理。二、市場資訊、產品推廣及生產技術之改善與諮詢。三、員工在職訓練。四、其他必要之協助。」則因考量國內庇護工場經營者多為民間公益或慈善團體，諸如企業經營、產品行銷、財務管理、生產技術改良等商學、管理學專業及產業實務經驗非其所長，易導致其處於市場競爭劣勢。故立法規範各級勞工主管機關應視庇護工場之需求，主動協調相關單位及結合相關資源提供必要輔導措施，以協助庇護工場穩定發展。綜上，有關庇護性就業及庇護工場之重要條文如下： . 24 .

(41) 表 2 身心障礙者權益保障法有關庇護工場修正條文彙整表法條第 33 條. 第 34 條. 第 35 條. 第 36 條. 第 40 條. 第 41 條. 第 42 條. 身心障礙者權益保障法-法條內容各級勞工主管機關應參考身心障礙者之就業意願，由職業重建個案管理員評估其能力與需求，訂定適切之個別化職業重建服務計畫，並結合相關資源，提供職業重建服務，必要時得委託民間團體辦理。前項所定職業重建服務，包括職業重建個案管理服務、職業輔導評量、職業訓練、就業服務、職務再設計、創業輔導及其他職業重建服務。前項所定各項職業重建服務，得由身心障礙者本人或其監護人向各級勞工主管機關提出申請。各級勞工主管機關對於具有就業意願及就業能力，而不足以獨立在競爭性就業市場工作之身心障礙者，應依其工作能力，提供個別化就業安置、訓練及其他工作協助等支持性就業服務。各級勞工主管機關對於具有就業意願，而就業能力不足，無法進入競爭性就業市場，需長期就業支持之身心障礙者，應依其職業輔導評量結果，提供庇護性就業服務。直轄市、縣（市）勞工主管機關為提供第三十三條第二項之職業訓練、就業服務及前條之庇護性就業服務，應推動設立下列機構：一、職業訓練機構。二、就業服務機構。三、庇護工場。前項各款機構得單獨或綜合設立。機構設立因業務必要使用所需基地為公有，得經該公有基地管理機關同意後，無償使用。第一項之私立職業訓練機構、就業服務機構、庇護工場，應向當地直轄市、縣（市）勞工主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得提供服務。未經許可，不得提供第一項之服務。但依法設立之機構、團體或學校接受政府委託辦理者，不在此限。第一項機構之設立許可、設施與專業人員配置、資格、遴用、培訓及經費補助之相關準則，由中央勞工主管機關定之。各級勞工主管機關應協調各目的事業主管機關及結合相關資源，提供庇護工場下列輔導項目：一、經營及財務管理。二、市場資訊、產品推廣及生產技術之改善與諮詢。三、員工在職訓練。四、其他必要之協助。進用身心障礙者之機關（構），對其所進用之身心障礙者，應本同工同酬之原則，不得為任何歧視待遇，其所核發之正常工作時間薪資，不得低於基本工資。庇護性就業之身心障礙者，得依其產能核薪；其薪資，由進用單位與庇護性就業者議定，並報直轄市、縣（市）勞工主管機關核備經職業輔導評量符合庇護性就業之身心障礙者，由辦理庇護性就業服務之單位提供工作，並由雙方簽訂書面契約。接受庇護性就業之身心障礙者，經第 34 條之職業輔導評量單位評量確認不適於庇護性就業時，庇護性就業服務單位應依其實際需求提供轉銜服務，並得不發給資遣費。身心障礙者於支持性就業、庇護性就業時，雇主應依法為其辦理參加勞工保險、全民健康保險及其他社會保險，並依相關勞動法規確保其權益。. 資料來源：本研究 . 25 .

(42) 表 2 身心障礙者權益保障法有關庇護工場修正條文彙整表(續) 法條第 68 條. 身心障礙者權益保障法-法條內容身心障礙福利機構、團體及符合設立庇護工場資格者，申請在公共場所設立庇護工場，或申請在國民住宅提供居住服務，直轄市、縣（市）政府應保留名額，優先核准。前項保留名額，直轄市、縣（市）目的事業主管機關於規劃興建時，應洽商直轄市、縣（市）主管機關後納入興建計畫辦理。第一項受核准者之經營條件、出租轉讓限制，依各目的事業主管機關相關規定辦理；其出租、轉讓對象應以身心障礙福利相關機構或團體為限。第 69 條身心障礙福利機構或團體、庇護工場，所生產之物品及其提供之服務，於合理價格及一定金額以下者，各級政府機關、公立學校、公營事業機構及接受政府補助之機構、團體、私立學校應優先採購。各級主管機關應定期公告或發函各義務採購單位，告知前項物品及服務，各義務採購單位應依相關法令規定，採購該物品及服務至一定比率。前二項物品及服務項目、比率、一定金額、合理價格、優先採購之方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。第 96 條有下列情形之一者，由直轄市、縣（市）勞工主管機關處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰：一、職業訓練機構、就業服務機構、庇護工場，違反第 35 條第 3 項規定，經直轄市、縣（市）政府勞工主管機關令其停止提供服務，並限期改善，未停止服務或屆期未改善。第 101 條提供庇護性就業服務之單位違反第 41 條第 1 項規定者，直轄市、縣（市）勞工主管機關應令限期改善；屆期未改善者，處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰，並得按次處罰。資料來源：本研究此次條文修正立旨明確定位庇護工場係屬勞政主管機關管轄，且須辦理立案，未經設立許可，不得提供庇護性就業服務，違反者將處以 2 萬到 10 萬元之罰鍰。庇護工場與庇護性就業者間具勞雇關係，並明確規範身心障礙者之相關就業權益。庇護工場除得依庇護性就業者之產能核薪外，其餘所有勞動條件及保障皆同於一般就業職場及勞工。勞動部(時為行政院勞工委員會)2008 年 02 月 12 日訂定「身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則」，並廢除舊法「身心障礙者庇護工場設立及獎助辦法」及「身心障礙者庇護工場設施及人員配置標準」。「身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則」第 6 條規定庇護工場所聘用之庇護性就業之身心障礙者人數，至少應占員工總人數百分之五十，且不得少於四人。勞動部(時為行政院勞工委員會) . 26 .

(43) 於 2009 年 6 月 17 日修訂「身心障礙者職業重建服務專業人員遴用及培訓準則」明訂庇護工場之主管、專業人員及行銷人員之人事遴用資格及培訓進修制度，以加強並提昇庇護工場營運與就業服務兩範疇皆須兼顧之品質。就身心障礙者就業服務之法令發展脈絡來看，基於考量提供法源依據以維護身心障礙者之就業權益及保障各項服務品質，身心障礙者就業服務漸已朝向法制化、專業化建置發展。無論是辦理身心障礙者就業服務機構之立案資格、評鑑方式及專業人員所需具備之資格認證規範，漸已發展定型。惟職業重建服務專業人員招募不及留任不易，勞動部勞動力發展署雖委託社團法人臺灣職業重建專業協會建置「勞動部勞動力發展署身心障礙者職業重建服務專業人員管理應用系統」辦理專業人員資格審查、專業訓練及繼續教育時抵免及認定相關作業。然「身心障礙者職業重建服務專業人員遴用及培訓準則」係依學、經歷或專業訓練時數以規範從業人員之進用資格，其職務包含職業訓練師、職業訓練員、職業輔導評量員、就業服務員、職業重建個案管理員、督導。該系統雖已建置人才庫可供辦理單位查詢或列為求才資料庫，惟該資料庫中之部份人員係為同時兼具多種職務資格，並非人數眾多。另部份職缺規範須有相關工作年資或需完成相關職前訓練受訓合格證明，致使相關單位不易招募及培訓新人。其準則第 10 條亦規範專業人員於取得資格認證證明後，每三年接受下列各款繼續教育，合計應達 90 小時以上始得繼續提供服務。雖庇護工場依「身心障礙者庇護工場設立管理及補助準則」第 10 條可設置專業人員(職業重建個案管理員、就業服務員)及營運人員(技術輔導員、業務行銷員)，惟庇護工場受限須同時兼顧營運及就業服務，其現場人力有限，調整人力不易，而有實務上之派訓困難。. . 27 .

(44) 第二節. 臺北市身心障礙者就業促進相關政策及發展經驗. 一、臺北市勞動力重建運用處業發展脈絡殘障福利法自 1997 年修法為身心障礙者保護法，將原名「殘障福利金專戶」更名為「身心障礙者就業基金」，並將其主管機關由社政改為勞政單位，期以將雇主未足額進用身心障礙者而繳交之怠金運用於促進身心障礙者就業範疇，以有效促進並改善身心障礙者就業之困境。同年，原由臺北市政府社會局辦理之身障就業服務及基金管理作業即移撥給臺北市勞動力重建運用處(時為臺北市政府勞工局)，重新發展及建構職業重建專業服務。臺北市於 1998 年 1 月 20 日制定「臺北市身心障礙者就業基金收支保管及運用要點」並成立身心障礙者就業基金專戶管理委員會，據以管理及討論相關職業重建業務發展政策，吸取民間團體辦理經驗、建言及交流對話。后因應地方制度法之修訂，94 年 11 月 30 日公布實施「臺北市身心障礙者就業基金收支保管及運用自治條例」以建立基金運作之法制基礎。復因應 2007 年身心障礙者權益保障法修正公布，身障基金預算由基金委員審議改為臺北市議會審議預算，其委員會角色轉為諮詢性質，修訂為設置「臺北市身心障礙者就業基金諮詢委員會」(葉琇姍， 2008)。臺北市勞動力重建運用處(時為臺北市政府勞工局)1998 年訂定「臺北市政府勞工局身心障礙者就業基金補助促進就業作業規定」，2003 年 12 月 30 日訂頒「臺北市補助身心障礙者就業促進服務實施辦法」，據以於每年 8 月公告來年受理申請補助就業促進方案類型、補助原則及相關規範。除許多成立多年之大型非營利組織例如第一基金會、育成基金會、心路基金會、陽光基金會、喜憨兒基金會、光仁基金會等投入發展身心障礙者就業服務方案；認可透過工作復健概念協助身. . 28 .

(45) 心障礙者回歸社會工作，靠一已之力謀生之公私立醫院亦相繼加入辦理庇護性就業服務或支持性就業服務方案。相關專業人員服務協會，家屬或身心障礙者之自立互助團體亦因關注身障者就業權益而陸續加入職業重建服務團隊。臺北市勞動力重建運用處原隸屬於臺北市政府勞動局「身障就業科」及「外勞事務科」，2013 年 1 月 1 日為落實並增進對身心障礙市民及外籍勞工的權益保障維護及管理，整併成立為附屬機關勞動力重建運用處，專責規劃及發展臺北市身心障礙職業重建與外勞事務。. 二、庇護工場管理及補助政策 (一)透過補助政策輔導立案及推展庇護性就業服務依「臺北市政府勞工局身心障礙者就業基金補助促進就業作業規定」，其受理申請補助類型為職業訓練、庇護性就業服務、輔具暨職務再設計服務、職前準備及心理諮商、就業機會開發暨宣導、專業人員在職訓練、研究。復依「臺北市補助身心障礙者就業促進服務實施辦法」第 4 條規定，辦理身心障礙者就業促進服務者，得就身心障礙者就業服務、身心障礙者職業訓練、身心障礙者庇護性就業、身心障礙者就業促進服務專業人員培訓、身心障礙者就業之宣導、調查及研究等事項申請補助。臺北市本於地方自治權限，業已制訂相關法令依以引導並結合民間力量辦理身心障礙者就業促進業務。自 2007 年身心障礙者權益保障法第 35 條規定須庇護工場應辦理立案，經當地直轄市、縣(市)勞工主管機關發給許可換後，始得提供服務。臺北市亦因應中央勞政主管機關(時為勞工委員會職業訓練局)政策，積極輔導現有辦理庇護性就業服務方案之非營利組織或醫療機構取得庇護工場立案。有關經費補助部份，雖然勞動部(時為行政院勞工委員會職業訓練局)會補助各縣市政府辦理庇護性就業服務方案之經費，但仍有部份庇護工場經營及人事成. . 29 .