第三章 各國獨立行政機關之比較與觀察
第二節 德國獨立行政機關
(一)獨立之法理基礎
(1) 強調國會優位的內閣制
內閣制下的德國，係指行政權集中於內閣，其君主或總統皆為 虛位，不擁有實權。內閣原則上由議會多數黨議員組閣，而內閣總理 須經由議會投票同意，因此多數黨領袖通常為內閣總理。由於內閣制 的本質為行政、立法兩權合一，政府存立之正當性來自於國會的信 任，彼此利害與共，因此責任政治的要求，乃是人民藉由定期改選或 罷免的方式，要求國會對人民負責，至於內閣總理及成員，僅向國會 負責。
(2) 德國獨立行政機關之合憲性26
25黃錦堂，《行政組織法論》第六章
26黃錦堂，〈德國獨行政機關之研究---我國法相關議題之檢討〉，發表於台大政治 學系主辦「獨立行政機關之研究研討會」，2007 年 9 月 29 日。
黃錦堂，〈機關爭議問題釋憲方式之應用〉，《憲政時代》第27 卷第 4 期，2002 年4 月，頁 65-99。
在重視內閣責任的德國，其法制下並無美國「獨立管制委員會」
之制度，較為相似的概念，係「部會外行政」中的部會外獨立管制機 關。由於獨立行政機關一詞，並非法律用語，而係學界所使用，
因此必須尋求德國基本法的規定。關於獨立行政機關的憲法依據，主 要可自兩方面加以觀察:
1.法治國原則
肯定機關分立而出的憲法依據，首先為法治國原則，亦即國家各權 力機關之行為須符合形式合法性與實質正義。行政權之運作必須符合 依法行政原則固不待言，然法治國原則於此進一步的要求為，為使行 政機關能夠做出適切決定，各類型行政機關的組織必須「合於事理之 要求」，也可謂是一項原則。
2.民主原則
德國獨立行政機關所引發的合憲性爭議，集中於民主原則。德國 基本法第二十條共有兩項。其中第一項規定:「所有國家權力源於國 民。」第二項規定:「所有國家權力將由國民以投票以及經由立法、
行政與司法機關，而為行使。」根據聯邦憲法法院之裁判與學界的詮 釋，「民主正當性」可區分為三種不同類型:
民主正當性的第一個形式，為「制度─功能上」的民主正當性。
其要求行政機關的任務，必須旨在履行憲法明定或由之得導引而出的 功能，而且在制度上必須合乎憲法權力分立原則，學者稱此為憲法層 次之民主正當性要求。若系爭機關為憲法所明定(例如法院)；或愈是 旨在履行憲法的重要價值(例如基本人權條款及社會國、環保國甚至 各邦憲法文化國條款)，凡此均可證成機關獨立的正當性，其制度─
功能上的民主正當性亦愈強。
民主正當性原則的第二種形式，係指行使公權力的機關，必須在
「組織─人事上」受到民主的監督。就「人事」面而言，係指國會享 有內閣總理的人事同意權，然後由內閣總理提名並任命部會首長；總 理與閣員做為一個整體向國會負責。其次，就「組織」面而言，係指 各行政機關基於行政一體之原理，受到上級(即聯邦政府)的指揮監 督，包括合法性、專業性以及職務上之監督；而聯邦政府做為一個整 體亦受到國會的監督，如此一來，相關機關行使公權力的民主正當性 便受到保證。
民主正當性原則的第三種形式，主要係針對行政機關的作為（亦 即行政作用法的部分），由國會加以監督，也稱「事務─內容上」的 民主正當性。就此部分的國會監督，主要方法為立法。立法者得針對 獨立機關之職權行使，於法律中詳細規定有關的要件與裁量，或就行 政程序與行政爭訟之部分予以安排。
民主正當性三種內容間之關係，重要者在於，相關制度「整體」
而言是否合於民主正當性的控制水平，換言之，重要者並非個別面向 的觀察，而是相關機制「整體」是否能夠達到行政任務所要求的民主 效能。
(三) 小結
承上所述，獨立行政機關之設置，從憲法民主正當性原則而言，
應屬於「例外」。依目前學說與實務的共識，可分為兩個層次:
1. 憲法已有明文
若憲法已有明文依據時，設置此類部會外行政機關的民主正當性 基礎，即可由憲法規定證立。德國基本法明白賦予獨立性的機關，可 見諸第九十七條與第一一四條第二項。前者規定，法官獨立審判而且 只服從法律；後者規定，關於地方政預算執行之帳目審核，由聯邦審 計署負責審查，該署的成員享有法官之獨立性保障。
2.憲法未有明文
在憲法無明文規定的情況下，機關分立而出必須出於迫切的正當 化事由，所謂迫切，係強調公共利益的重要性；此外，為彌補機關獨 立所造成之行政一體性監督的弱化，立法者必須引進各種機制，以顧
及民主正當性的要求，簡言之，此部分即為前述三種民主正當性類型 之具體化。
(二)憲政機關權限爭議之釋憲方法
根據德國聯邦憲法法院關於權力分立的判決，大至可區分為三個 階段:
第一、最早期的見解，係採「核心領域」理論。其認為三權的區 分固屬原則，但若是權力有相互重疊或混合的情況時，亦無須嚴格限 制，只要不挑戰到各權的核心領域即可。然而，德國憲法法院在解釋
「核心領域」的範圍時，採取相當寬鬆的標準，亦即除非某一權擁有
「無所不包的優越地位」時，始可認定違反權力分立，從而所謂的核 心領域即趨形骸化，要認定某項權力侵害到其他權力的核心領域，委 實不容易。此理論已為德國憲法法院所揚棄。
第二、其後，德國憲法法院乃採「重要性」理論。簡言之，其要求任 何涉及基本權重要性之領域，或對基本權的實現具重要性的事項，均 須保留由立法者以法律規定。理論上，除了干預行政外，給付行政、
行政組織、行政程序、甚至憲法上的重要原則，都有法律保留的適用
的餘地。該理倫目前仍繼續為德國憲法法院所採用。
第三、晚近的判決中，德國憲法法院提出「機關功能最適」理論，以 彌補前述兩種理論的不足。蓋無論是「核心領域」或「重要性」理論，
行政權的地位均無法受到應有的重視，從而該理論重新詮釋行政，立 法兩權的權限分際。簡言之，其認為即使是議會內閣制的國家，國會 不因此就享有絕對優越的地位，而獨佔國家重要政策的決定權；毋寧 須視事務的種類、性質以及行政立法兩權組織結構、程序結構的不 同，究竟歸立法或歸行政始可達到較正確之境地而決定。此為目前的 通說。
(三) 獨立性的面向之一---功能上之獨立
(1) 學理見解---行政一體之突破僅為例外
依德國的通說見解，由於獨立行政機關組織上仍隸屬於行政權的 一環，因此上級機關基於「行政一體」之原理，對於下級機關乃享有 合法性、專業性與職務上之監督權限。此種指令權的客體，包括被監 督者組織與職務的經營事項、不確定法律概念的解釋、行政裁量準則
的制頒或是相關作業流程的規定。
以聯邦卡特爾署及聯邦路網管制署為例，其仍受指令權的拘束。
原則上仍受到部會首長的指揮監督；此外，主管部長針對獨立行政機 關所為之行政處分，予以撤銷之監督或將失職人員移送法辦之職務監 督，德國法制均肯認之。
(2) 晚近實務---變遷中的民主正當性
在德國法制下，縱使執掌重要權限的獨立行政機關，其享有的獨立性 有限，但在實踐上造成衝突的情況極為罕見，傳統以來之民主正當性 控制與行政一體性監督之理論，經不起實證檢驗。詳言之，部會首長 對部會內部單位與所屬行政機關能完全掌握並針對鉅細靡遺事項發 布指令，實際上係難以想像，從而有必要正視其侷限性及偏頗性，重 新構築一個補充性的行政監督機制，以便更能符合民主正當性控制要 求。
就進一步新的民主正當性手段的引進，方向在於「擴大參與」，在德 國稱為「新調控模式」。主管機關不須經由綿密的通案性或個案性行 政規則或個案指令而建立監督；但整體而言，其透過績效指標的設定 與評鑑、於不同階段聽取被監督者之報告以及對通盤性資訊的掌握，
應可達到「授權而不致發生濫權」的結果。從民主正當性角度而言，
就新調控模式所採的「事務-內容上的控制」，並不強調傳統的法規 命令、行政規則、個案指令等的作法，而係強調績效指標的建立與評 鑑，更能達到當代行政所應追求的價值。
(3) 小結
以上顯示，法條背後的政治與行政傳統更為重要。由於戰後德國 聯邦絕大部分時期由三黨或四黨組成聯合內閣，從而政策與人選考量 已經有較大的周延性與審慎性，機關首長人選也多具聲望而能維持機 關的權威性；再者，德國平面媒體不乏對於政治菁英的濫權或貪腐抱 持高強度監督立場，凡此均使部長不敢輕易下達個案指示或為違法不 當的監督。獨立行政機關之運作成敗具有諸多因素，法制上的獨立性 高低規定只是其中一個部分而已。
(四) 獨立性的面向之二---組織上的獨立
27(1) 獨立行政機關的人事任命權
關於獨立行政機關首長或委員的任命權歸屬，涉及行政權與立法權的
27陳新民，〈試論NCC 組織法的違憲性問題〉，《台灣本土法學雜誌》第 83 期，
2006 年 6 月，頁 1-30。
權力分立。德國基本法第八六條係聯邦政府得自行設置機關之組織權 依據:「聯邦政府經由行政規則設立行政機關，以法律無明文規定者 為限。」上述命題雖側重於行政組織的設置，但也得適用於人事任命 上。然有爭議者，在於兩者的界線何在?
首先，自「重要性理論」而言，凡是與人民基本權越有關係之事
首先，自「重要性理論」而言，凡是與人民基本權越有關係之事