美國獨立行政機關

(一)獨立之法理基礎

(1) 強調權力分立的總統制

總統制下的美國，係由總統掌握行政權，而國會控制立法權，且分別 經由人民選舉產生，由於各有其存立的正當性基礎，彼此利益分殊，

從而行政、立法兩權處於一種對抗制衡的狀態。關於總統制責任政治 的要求，乃是人民藉由定期改選或罷免的方式，要求總統，國會各自 對人民負責，至於內閣總理及內閣成員則為總統的幕僚長，屬於行政 體系的一環，僅對總統負責，換言之，原則上總統對內閣有不受限制 的任免權。

(2) 美國獨立行政機關之合憲性

美國是最早發展的獨立行政機關(independent agency)的國 家。這些獨立行政機關，是由國會為達一定管制目的而制定特別法

17林子儀等編著，《憲法－權力分立》

律，並經由不同黨派且據專業知識的人士組成委員會，執行特定任 務。獨立行政機關通常包含行政、立法及司法三種權力， 且不受總 統直接的指揮監督，從而總統的任命權及免職權均受到限制，不但無 法選任其信任之人以掌握政策走向，亦無法任意免職以控制監督委員 之去留。¹⁸

承上，美國法制下的獨立行政機關，對於以總統為代表的行政權 構成一大挑戰。在國會未就獨立行政機關之制度妥善規劃下，其法理 論之創造與充實自然落到司法部門身上。回顧美國聯邦最高法院的判 決，關於獨立行政機關，有三則重要的案例可供參考¹⁹。

(1) Myers v.United States

本案中總統欲在郵務長任滿前使其去職，但根據法律規定，官員 之任免須經參議院同意。最高法院認為，基於三權分立之原則，無論 在何種情況下，三部門各自的權限均應明確區分，從而對行政官員的 免職若需國會同意，將明顯侵犯了總統的行政權，該法律最後也被最 高法院宣告違憲。

18周志宏，〈釋字第六一三號解釋與獨立機關的未來〉，《月旦法學雜誌》第137 期，2006 年 10 月，頁 5-24。

19汪平雲，〈照妖鏡與魔戒傳奇－釋字第六一三號解釋的深度解讀〉，《月旦法學 雜誌》第137 期，2006 年 9 月，頁 75-87。

(2) Humphrey＇s Executor v. United States

本案的爭議在於，羅斯福總統是否有權解除聯邦貿易委員會的委 員 (Federal Trade Commission: FTC)Humphrey之職務。雖然聯邦貿 易委員會組織條例規定總統得因委員「無能、怠職、或有不法行為」

時，解除其職務，但該案中總統解除職務的唯一理由是政治立場的不 同。最高法院認為，國會設置聯邦貿易委員會，係使其成為一群專家 的集合體，不受行政權管轄，除了委員之任命外，可自由行使職權，

不受任何政府官員或部門的影響。此外，就該委員會之實際運作而 言，除了行使行政權外，亦兼有立法權及司法權的色彩。最高法院於 該判決中一方面承認獨立機關的合憲性，並指出獨立行政機關之委員 與一般行政官員的不同，最後認定該組織條例並無違憲。

(3) Buckley v. Valeo

本案涉及聯邦選舉法(Federal Election Act)條文規定，該法將部分 聯邦選舉委員會(Federal Election Commission: FEC)之委員任命 權，交由立法機關行使。最高法院認為，即使該委員會之設置目的，

在於免受國會或行政部門的監督，類似於獨立管制機關的地位，但其 仍是依據公法行使政府職務，亦即行使的是行政權。根據美國聯邦憲

法第二條第二項第二款之任命條款(Appointment cluse)，此等官員 之任命權屬於總統或各機關之行政首長，國會若授權自己任命政府官 員，將違反權力分立原則，超出立法權的範圍，故該法律最後被最高 法院宣告違憲。

(三) 小結

根據美國聯邦最高法院見解，獨立行政機關獨立性的保障，主要 來自國會立法限制總統的免職權(removal power)，亦即只能在法定 事由發生時，才能依法將獨立行政機關之委員免職，然提名、任命權 屬總統之行政權力要無疑問。獨立行政機關在如此的設計下，仍屬憲 法權力分立中行政權之範疇，符合責任政治的最低要求。

(二)憲政機關權限爭議之釋憲方法

20林子儀，〈憲政體制與機關爭議之釋憲方法之應用 －美國聯邦最高法院審理權 力分立案件之解釋方法〉，《憲政時代》第27 卷第 4 期，2002 年 4 月，

頁32-65。

有關在具體個案爭議，如涉及憲法機關之間權限爭議時，要如何 解釋適用權力分立制衡原則？從比較憲法的觀點論之，美國法院實務 及學說理論在這方面的法院判決及學理，相當豐富。

根據學理分析，自一九七○年代始，二種相對立的解釋取向主宰 了美國聯邦最高法院審理有關權力分立爭議案件所採取之解釋法，也 就是形式論取向（formalism approach）與功能論取（functionalism approach）等兩種不同的解釋取向。這兩種取向，並非美國聯邦最高 法院於判決中所使用的名詞，而純係學者分析聯邦最高法院的判決，

而將法院所使用的解釋方法予以歸納，整理出兩種取向。

(1) 形式論

簡言之，形式論取向強調權力分立，認為在憲法無明文例外規定 時，立法權即應由國會行使，行政權即應由總統及其所屬部會行使，

司法權即應由聯邦法院行使。因此法院在審理具體案件時，其主要即 在確定系爭的權力屬於立法權、行政權、司法權中的那一種權力，以 及行使該權力的機關是屬於國會、總統或法院，再觀察其相互間的搭 配是否符合基本前提。

(2) 功能論

功能論取向則強調三權間的制衡，政府的組織設計只要不危及 各權力的核心功能，以及不影響各權力間的制衡關係，應允許其可彈 性地將各權力予以混合。功能論者與上述形式論者最大差異之處即在 以實用的觀點闡釋權力分立制衡原則，認為為使政府能因應社會的變 遷，應允許政府組織作彈性的設計，以維持有效率的政府體制。不過 彈性設計亦應有其界限，以防止政府其中一個權力部門獨大。因此，

功能論者認為憲法的權力分立制衡原則，是在維持立法、行政、及司 法三個部門間權力的均衡。其認為三個權力部門均有憲法所賦予 的核心功能，這些核心功能或權力是不能被其他權力所侵奪，從而要 討論某一政府的組織設計是否違反權力分立制衡原則，主要的關鍵即 在視這樣的設計是否侵奪了三個權力部門中任何一個部門的核心功 能而定。

(3) 小結

形式論取向與功能論取向，各有其優點與缺點，很難說那一種取 向一定優於另一個取向。美國憲法學界論辯至今，仍難有共識。形式 論取向的優點，是符合法治（rule of law）的好處，透明、可預測

性、及安定性。而功能論取向的優點，則是具有務實的好處（pragmatic values），適應性、效率、及正義。

何時採取功能論，何時採取形式論? 就此而言，美國柯林頓總統 主政時期，司法部下之法律諮詢室（Office of Legal Counsel, Department of Justice），於一九九七年曾提出一份「總統與國會 間之憲法權力分立」（The Constitutional Separation of Powers between the President and Congress）之研究報告，針對最高法院 處理權力分立案件的趨勢與方法，進行詳細的分析。根據該報告的分 析與歸納，有關權力分立之案件，是依循以下順序審查系爭立法之合 憲性：「第一，是否牴觸憲法明文之規定？特別是立法程序（兩院通 過加上送呈總統簽署）與任命程序（任命條款）必須遵守。第二，是 否牴觸所謂「禁止擴權原則」（the anti-aggrandizement

principle） ？亦即國會立法是否擴張自己的權力，而以削弱其他部 門（行政或司法）之權力為代價？第三，是否破壞整體之權力平衡與 控制？」 有學者認為，上述的第一個步驟偏向於形式論，而第二與 第三個步驟則偏向於功能論。亦即當憲法有明文規定作依據時，最高 法院傾向以文義或憲法原意設定之結構與程序作為解釋依據。但憲法 規定並非如此明確時，則容許以較為彈性的功能權衡來處理²¹。

21廖元豪，〈「畫虎不成」加「歪打正著」－從美國經驗評真調會與釋字第五八五 號解釋〉，《台灣本土法學雜誌》第七一期，2005 年 6 月，頁 33-50。

(三) 獨立性的面向之一---功能上之獨立

(1) Humphrey＂s Executor v. United States 一案之啟示

美國聯邦最高法院於本案中明文指出:「聯邦商業委員會乃是國會創 設的行政組織(administrative body)，其目的乃是執行法律，實現 立法者在法律中所體現的政策；以及履踐立法與司法機關的特定職 權。此種組織絕不能被界定成行政部門的手或眼(Such a body cannot in any proper sense be characterizes as an arm or an eye of the executive)。其執行職權無須行政部門的同意，也於執行法律時，應 免於行政部門的控制(muse be free from executive control)。此 外，該委員會行使之行政權功能，係有別於憲法上典型之行政權。

(….it exercises any executive function ,as distinguished from executive power in the constitutional sense…) ²²

廖元豪，〈釋字六一三後，獨立機關還剩多少空間？〉，《台灣本土法學雜誌》，第 87 期，2006 年 10 月，頁 87-92。

22廖元豪，〈行政不只在「執行」，而是「決策」！─行政決策的程序民主不容輕 忽〉，《台灣本土法學雜誌》第70 期，2005 年 5 月，頁 6-8。

(2) Office of Management and Budget 之實務經驗

由於美國實務上，行政決策非常分散，為維護各行政部門間的整 體協調及效率，自卡特時期開始，即使用一套成本效益分析

(cost-benefit analysis)的審查機制，要求各行政機關將重要政策 送至總統所屬的白宮管理預算局( Office of Management and Budget:

OMB)，由 OMB 審查相關命令與施政計畫。關於獨立行政機關與 OMB 的 運作經驗，可分為兩個階段:

首先，根據雷根總統時代所發布的兩項行政命令(Executive Order 12291 12498)，其要求各機關在制定新規則或修正現行規則 時，應先做出成本效益的評估，並送交OMB審查；此外，各機關之首 長須向OMB提出年度管制計畫草案(draft regulatory program)，由 OMB審查是否與行政部門的政策一致。然而上述的命令，並不適用於 獨立行政機關，換言之，OMB對獨立行政機關無審查權限，雷根政府

首先，根據雷根總統時代所發布的兩項行政命令(Executive Order 12291 12498)，其要求各機關在制定新規則或修正現行規則 時，應先做出成本效益的評估，並送交OMB審查；此外，各機關之首 長須向OMB提出年度管制計畫草案(draft regulatory program)，由 OMB審查是否與行政部門的政策一致。然而上述的命令，並不適用於 獨立行政機關，換言之，OMB對獨立行政機關無審查權限，雷根政府