獨立性的面向之二---組織上之獨立

(一) 釋字第 613 號解釋之觀察

就獨立行政機關之人事決定權，究應歸屬何種權力部門，本號解 釋中有所說明:「惟權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明 文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法 機關權力之行使造成實質妨礙（本院釋字第五八五號解釋參照）或導 致責任政治遭受破壞（本院釋字第三九一號解釋參照），例如剝奪其 他憲法機關為履行憲法賦予之任務所必要之基礎人事與預算；或剝奪 憲法所賦予其他國家機關之核心任務；或逕行取而代之，而使機關彼 此間權力關係失衡等等情形。」

「……足見行政院長擁有者事實上僅剩名義上之提名與任命權，以及 在整體選任程序中實質意義極其有限之六分之一通傳會委員候選人 之推薦權，其人事決定權實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪。又行政 掌法律之執行，執行則賴人事，無人即無行政，是行政權依法就具體 之人事，不分一般事務官或政治任命之政務人員，擁有決定權，要屬 當然，且是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件。據 此，上開規定將國家最高行政機關之行政院就通傳會委員之具體人事 決定權實質上幾近完全剝奪，除為憲法上責任政治原則所不許，並因

導致行政、立法兩權關係明顯失衡，而牴觸權力分立原則。」依上開 解釋意旨，本文分析如下:

(1) 剝奪行政部門之人事決定權，違反責任政治原則

許宗力大法官於提協同意見書表示:「憲法增修條文第三條第二

項課予行政院的政治責任沒有例外，任務本身的特殊性充其量只能證 成設置獨立機關的必要性，但不能證成獨立機關得脫免於責任政治之 要求，進而切斷與被獨立對象(行政院)間之所有人事與事務監督的臍 帶聯繫。若企圖建構一個人事任免與職權行使都完完全全獨立於被獨 立對象之行政院之獨立機關，既不符憲法，也不切實際。」

「責任政治原本是建構在對人與對事這兩條重要聯繫的基礎上，現因 獨立機關之建制，兩條聯繫同時削弱，業已使責任政治面臨嚴酷考 驗，則切斷其中一條，只留下一條，留下來的這條微弱聯繫也不因另 一條遭切斷而增加強度，弱上加弱，豈不更難以扛起政治責任？」

(2) 剝奪行政部門之人事決定權，違反權力分立原則

許宗力大法官於協同意見書表示:「稱人事權不屬行政權核心，

無異於表示行政權可以完全沒有人事權，國會即使全面剝奪行政的人 事權，或甚至全面接管，除非憲法別有明文規定，否則亦無違憲可言。」

「然我國由於總統與立法院俱由人民直接選舉，具雙元民主特性，行 政院固須對立法院負責，行政院院長仍由總統直接任命，並無須立法 院之同意，是行政權之民主正當性並非由立法權所從出，立法權亦不 擁有比行政權更強之民主正當性，而獨攬所有國家重要事項，立法委 員甚至被嚴格禁止兼任官吏（憲法第七十五條），凡此，在在顯示我 國行政、立法兩權乃平等並嚴格區分與對立，就此而言已與內閣制相 去甚遠，是無論如何，至少可以確定的是，我國憲法並未建構一個國 會至上或國會優位之憲政體制。既然不是國會至上或國會優位的憲政 體制，自難援引內閣制國家之例為系爭規定之合憲性辯護。」

(二) 比較法上之觀察與啟示

(1) 責任政治與憲政體制之關聯性⁴⁰

「責任政治」係指民選政治人物必須為其行為負責的意思。但對 誰負責？則依憲政體制之不同而有所不同。在美式總統制下，行政權 雖受立法權監督，但卻不向國會負責；而是直接向選民負責。反之，

在內閣制下，行政權不僅受立法權監督，並且必須向國會負責。包括

40蘇永欽，〈我國憲政體制下的獨立行政機關 下〉，《法令月刊》第59 卷第 3 期，

2008 年 3 月，頁 4-25。

諸如質詢、倒閣與解散國會等制度設計，既是內閣制的制度特徵，也 是行政向立法負責的明證。從而總統制下特別強調權力分立原則，內 閣制下則特別強調責任政治原則。至於法國雙首長制之情形，不論是 法國第五共和或是我國現狀，都是在原為內閣制的基礎架構下，因加 入總統直選而使憲政體制帶有部分總統制之色彩。然而，不論法國或 是我國，憲法條文所規範的行政權，都是以內閣(行政院)為主軸，同 時維持內閣(行政院)對國會負責的內閣制基本架構。在此情形下，不 論我國憲政實務與憲法規範差距多遠，不論學者们的主觀見解如何分 歧，都不能改變我國憲法明定行政必須向立法負責；而行政必須向立 法負責係屬內閣制特徵的客觀事實。除憲法所明定的專屬職權外，¹法 國憲政實務並不以行政、立法兩權相互抗衡為主軸。換言之，半總統 制既然以內閣制為其基礎架構，當然也就沒有行政、立法兩權相互抗 衡的問題；但因其行政權高層二元化的制度設計，遂有總統與總理各 自之權限領域的問題。

我國現行憲法尚非美式總統制，行政院仍然存在，並掌握整個 行政體系；且行政須向立法負責的憲法機制仍未廢棄，皆屬不爭之事 實。²不論其定位為何，其所包含之內閣制精神無法予以漠視。³基此，

在我國現制下，欲以美式總統制之剛性權力分立的想法去界定行政立 法兩權之份際，無異於緣木求魚。

(2) 權力分立與行政保留

由於美式總統制強調剛性的權力分立原則，行政、立法權互不相 屬(如無質詢與倒閣機制)，並嚴格分離(如議員不兼任官吏，總統無 法案提案權等)，因此才有探尋各自核心領域或害怕對方侵犯自己權 限的問題。反之，在內閣制下，行政與立法本就結合為一，兩權相生 相剋，共生共滅；故若要說內閣制在行政立法兩權的互動關係上，也 採權力分立原則，則僅能勉強稱其為柔性的權力分立原則。

事實上，在憲法權威與違憲審查制度穩固建立之後，除非憲法本 身明文規定行政權之領域(此即所謂的行政保留)，否則在內閣制下即 不生「行政權核心領域」，或「行政權之保留領域」的問題。法國第 五共和憲法是以憲法明定行政權之範疇而聞名的行政保留國家，但制 憲者原始欲抑制國會介入行政權領域的規範意旨，卻因憲法委員會於 憲法權限爭議中採取寬鬆的態度，而使法國國會享有與歐洲其他國家 國會一樣廣泛的權限。

(三) 本文見解

(1) 國會執掌通傳會之人事權，非當然違反責政治原則

國家之權力無論行政權或立法權，均應就其行為負擔政治責任。在民 主憲政國家，因人民對於國家權力具有直接或間接之同意權，國家權 力即應直接或間接對人民負責，是責任政治亦即對違反公意之行為負 責。

我國憲法關於行政院對立法院提出施政方針及施政報告，立法委 員有質詢行政院院長及部會首長之權（憲法增修條文第三條第二項第 一款），立法院有審查法律案及預算案之權（憲法第六十三條），立 法院得對行政院院長提出不信任案（憲法增修條文第三條第二項第三 款）等規定，即係行政院負政治責任之明確規範。憲法增修條文第三 條第二項第一款規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之 責，立法委員有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權，即係憲 法基於民意政治及責任政治原理所為之制度性設計。

立法者以立法方式將特定行政事務劃歸獨立機關負責，目的不只一 端，或為維持該等行政事務之專業性，或為避免該等行政事務受政治 過度干預，或為促進多元意見之表達，或為維持政策延續性等等，不 一而足。是以，獨立機關之組織、職權、行使職權之程序等，亦因前 開不同之目的設有各種不一之對應規範，從而，欲觀察獨立機關設置 是否符合責任政治原則，應就組織、制度與程序等各個面向，為整體 性、合併性與加總性之觀察，非專以是否保有人事決定權定之。

(2) 獨立行政機關之人事決定權係非行政權之核心領域

多數意見表明，剝奪行政院對通傳會之人事決定權係牴觸權力分立原 則，理由有二：一是此種剝奪之結果，與責任政治、行政一體原則不 符。其二是「行政掌法律之執行，執行則賴人事，無人即無行政，是 行政權就具體人事，不分一般事務官或政治任命之政務人員，擁有決 定權要屬當然，且是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提 要件。」

就前者而言，行政一體原則在純粹總統制國家運作，乃總統維繫 其掌握最高行政權之重要原則，固毋庸置疑；惟於內閣制，尤其是雙 首長制國家是否仍能一體適用，以憲法位階原則視之，實有待商榷。

通傳會屬獨立機關性質，依法獨立行使職權，其委員之任期亦有法律 規定，毋須與行政院院長同進退，是將具有獨立機關性質之通傳會強 納入行政一體原則已完全失其意義。故多數意見藉保留行政部門的人 事權以符責政治原理，已失其依據。

就後者而言，行政權是否有所謂核心領域、核心範圍之存在，始 終無客觀一致之見解，縱使在核心理論之發源地德國，學者間之討論 意見亦正反並存。釋字第五八五號解釋所稱之「國家權力之核心領域」

係針對立法院調查權之行使而言，未指明人事提名權與任命權係行政

係針對立法院調查權之行使而言，未指明人事提名權與任命權係行政