獨立性的面向之一---功能上之獨立

(一) 釋字第 613 號解釋之觀察

獨立行政機關就對外行使職權之部分，得於多大程度排除上級行 政機關之干預，本號解釋中有所說明:「承認獨立機關之存在，其主 要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為 對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依 專業自主決定之空間。」

依上所述，大法官認為獨立行政機關於我國法制下，僅能針對個案作 成裁決，政策決定上仍須與行政院之各部會進行協調，如此行政院方 能以一個整體對立法部門負責。

(二) 釋字第 613 號解釋後，獨立行政機關存有之空間

通傳會成立後，就獨立行政機關功能上獨立之程度，學說大致呈 現兩種看法，析述如下:

(1) 獨立行政機關僅為執法機關

陳淑芳教授認為³⁷，「我國憲法第五章所規範之行政，包括形成國家政

37陳淑芳，〈獨立機關之設置及其人事權－評司法院大法官釋字第六一三號解釋〉

《月旦法學雜誌》第137 期，2006 年 10 月，頁 41-59。

策之「統治權」，以及執行法律之「執行權」。行使統治權之機關需就 其決策負責政治責任，並依憲法增修條文第 3 條第 2 項對立法院負 責，從而行使統治權之行政機關不能免於行政院之指揮監督，憲法亦 不容許行使統治權之獨立機關存在；然行使執行權之行政機關原則上 須維持行政中立，依法行政， 故理論上存在不受行政院指揮監督之 獨立機關。」

「關於獨立行政機關執掌之事項，應限於憲法 107、108 條中央立法 並執行之事項，又獨立行政機關就執行面不僅不受他機關指揮監督，

其本身亦不可指揮監督其他機關，否則將破壞行政一體的層級原則。」

(2) 組織上隸屬於行政院，功能上未必受其監督

廖元豪教授認為³⁸，獨立行政機關縱使隸屬行政權，功能上之獨立應 不限於個案的執行權。

本號解釋中指出「然獨立機關之存在對行政一體及責任政治既然有所 減損，其設置應屬例外。唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上 公共利益，所職司任務之特殊性，確有正當理由足以證立設置獨立機 關之必要性，重要事項以聽證程序決定，任務執行績效亦能透明、公

38李震山等，〈「釋字第六一三號解釋與NCC 違憲」座談會〉，《月旦法學雜誌》

第137 期，2006 年 10 月，頁 88-103。

開，以方便公眾監督，加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督 獨立機關之運作…」

僅以此觀，若獨立行政機關沒有「政策決定」之權限，只有個案 裁決之獨立性，大法官亦無須強調「公開」「透明」「公眾監督」以及

「立法院監督」這些典型控制決策權之機制，從而反面來說，大法官 並未否認獨立行政機關就政治決定上之獨立性。此外，所謂的個案決 定，其概念亦不確定，蓋行政行為下的「一般處分」以及「行政命令」， 均可能涉及不特定多數人之權利，獨立行政機關難謂無整體政策之決 定權限。

又，參酌美國法制之經驗，獨立行政機關無論在組織或功能上，

都不是行政部門所屬的下級機關，學界亦將其稱為無頭都第四部門，

或認定其負責之對象為國會。質言之，美國的獨立行政管制委員會，

並不受總統之指揮監督，而係直接向國會負責，蓋其本質上乃國會不 信任行政部門所設計的產物，縱使有 OMB 等機制存在，行政部門亦 無從控制獨立行政機關，其功能上之獨立性可謂相當之高。

(三) 實務見解---訴願管轄機關與機關之獨立性

我國憲法本文下中，關於中央政府體制之設計，係以行為作為最高行

政機關，對於起所屬部會之作為兼有「合法性監督」及「專業性監督」

之權能，原則上對各部會之行政行為有所不服，均係以行政院為訴願 管機關。

然而，依中央行政機關組織基準法第 3 條第 2 款之規定，「獨立機關，

指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他 機關指揮監督之合議制機關」。通傳會若主張其為獨立之行政機關，

不受行政院具體個案之指揮監督，則關於不服通傳會所為之行處分提 起訴願，究應如何進行救濟，不無爭議、實務上之見解如下:

(1) 最高行政法院 97 年 12 月份第 3 次庭長法官聯席會議: 「是釋 字第 613 號解釋理由 2 第 2 段雖謂承認獨立機關之存在，其主要目的 僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體 個案決定之指揮與監督等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願 管轄問題所為之釋示。」

「中央行政機關組織基準法第 3 條第 2 款規定獨立機關，指依據 法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指 揮監督之合議制機關...國家通訊傳播委員會屬於同法第 3 條第 2 款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，則其 自屬於同法第 2 條第 1 項所指適用同法之行政院所屬各級機關。不服

通傳會之行政處分者，其他法律無特別規定時，依訴願法第 4 條及第 5 條之規定，應繕具訴願書經由原行政處分機關通傳會向訴願管轄機 關行政院提起訴願。」

(2) 臺北高等行政法院 97 年度訴字第 3135 號「現行訴願法既未針對 不服被告所為行政處分救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字 第 613 號解釋意旨及參照訴願法第 4 條第 8 款規定，由被告訴願審議 委員會受理不服被告所為行政處分，自無違法與不當。」

「觀諸司法院釋字第 613 號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依 法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而 出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治 或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。

是以，倘不服被告所為行政處分提起訴願係由行政院管轄，此將導致 行政院可就被告基於核心領域權所為個案具體決定為適當性及適法 性監督，而有違法院釋字第 613 號解釋所示，被告所為具體個案決定 不受行政院指揮與監督之意旨相違。」

(3) 小結

上述兩則實務，採取完全相反之看法，本文贊成後者見解，亦即對通 傳會的行政處分有所不服，應以通傳會本身為訴願管轄機關。蓋 從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考 量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關 之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除；此外，國家通訊傳 播委員組織法第 7 條第 1 項規定及第 2 項規定之依法獨行使職權，其 規範意涵至少有三重獨立性要求，其一為相對於行政院之獨立，即被 告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受 行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；其二為相 對於政黨之獨立；其三為相對於立法院之獨立，據上，通傳會應就其 法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後 監督。³⁹

(四)本文見解

本文認為，就獨立行政機關功能上之獨立性，不應侷限個案的決 定權，亦應及政策的決定權，此觀諸釋字第 613 號解釋余雪明大法官

39黃錦堂，〈獨立機關訴願案件管轄機關之探討〉，發表於行政院訴願審議委員會 主辦「2006 訴願制度研討會」。

之協同意見書可以得證:「國際上獨立機關之典範，是歐洲聯盟 (European Union)依馬斯垂克條約(Maastricht Treaty)建構之歐洲 中央銀行(European Central Bank)，其所建立之獨立性之原則包含 1.

機構獨立(Institutional Independence)：於涉及職權行使時，政治 部門（包括行政及立法機構）不得對中央銀行決策單位（理事會或其 成員）發出指令，後者亦不得向前者要求指令。政治部門亦不得試圖 對中央銀行決策單位之成員行使影響力。政治部門亦不得核准、暫 停、廢止或延後中央銀行之決定。政治部門亦不得對中央銀行行使適 法性監督。2.功能獨立(Functional Independence)：此為中央銀行 基於穩定價格之最高原則執行貨幣政策（如兼具金融監理職責時亦 同）獨立於政治部門而作成有關價格穩定之定義，金融穩定之定義，

達成目的所採之手段（如提升或降低利率）或有關貨幣之規範等。

又，對於獨立行政機關所為之行政處分有所不服，應以該機關作為訴 願審議機關。湍傳會於組織上雖隸屬行政院而相當於部、會之二級機 關，然其作用法上卻等同於一級機關，故應擴張解釋訴願法第 4 條第 8 款之規定，以通傳會本身作為訴願審議機關。