獨立之法理基礎

(一)我國獨立行政機關之合憲性

(1) 通傳會與司法院大法官第 613 號解釋之觀察

在通傳會成立前，我國法制下固然存在許多獨立行使職權之機關，但 尚未形成憲政爭議，直至通傳會成立後 ，獨立行政機關的人事權始 成為焦點。大法官於釋字 613 號解釋中，首次針對我國法制下，獨立 行政機關的存立基礎予以說明。

1.行政一體與責任政治

釋字第 613 號解釋中表示，「行政旨在執行法律，處理公共事務，

形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、

多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，

惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須

29李建良等，〈「解讀釋字第六一三號解釋」題議討論〉，《台灣本土法學雜誌》第 87 期，2006 年 10 月，頁 93-120。

有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮 監督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效運作，

此即所謂行政一體原則。」

「憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關，其目的在於 維護行政一體，使所有國家之行政事務，除憲法別有規定外，均納入 以行政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌理，經由層級節制，最終 並均歸由位階最高之行政院之指揮監督。民主政治以責任政治為重要 內涵，現代法治國家組織政府，推行政務，應直接或間接對人民負責。

根據憲法增修條文第三條第二項規定，行政院應對立法院負責，此乃 我國憲法基於責任政治原理所為之制度性設計。是憲法第五十三條所 揭示之行政一體，其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事務，因接受 行政院院長之指揮監督，而得經由行政院對立法院負責之途徑，落實 對人民負責之憲法要求。」

2. 權力分立與行政權的核心領域

釋字第 613 號解釋中表示，「基於權力分立原則，行使立法權之 立法院對行政院有關通傳會委員之人事決定權固非不能施以一定限 制，以為制衡，惟制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明白規定外，亦 不能將人事決定權予以實質剝奪或逕行取而代之。」

「立法權對行政權所擁有關於獨立機關之人事決定權之制衡，一 般表現在對用人資格之限制，以確保獨立機關之專業性，暨表現在任 期保障與法定去職原因等條件之設定上，以維護獨立機關之獨立性，

俾其構成員得免於外部干擾，獨立行使職權...又行政掌法律之執 行，執行則賴人事，無人即無行政，是行政權依法就具體之人事，不 分一般事務官或政治任命之政務人員，擁有決定權，要屬當然，且是 民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件。據此，上開規 定將國家最高行政機關之行政院就通傳會委員之具體人事決定權實 質上幾近完全剝奪，除為憲法上責任政治原則所不許，並因導致行 政、立法兩權關係明顯失衡，而牴觸權力分立原則。」

3. 機關獨立與責任政治之調和

依釋字第 613 號解釋之意旨，「立法院如經由立法設置獨立機關，將 原行政院所掌理特定領域之行政事務從層級式行政體制獨立而出，劃 歸獨立機關行使，使其得依據法律獨立行使職權，自主運作，對行政 一體及責任政治即不免有所減損。惟承認獨立機關之存在，其主要目 的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具 體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業 自主決定之空間。於我國以行政院作為國家最高行政機關之憲法架構

下，賦予獨立機關獨立性與自主性之同時，仍應保留行政院院長對獨 立機關重要人事一定之決定權限，俾行政院院長得藉由對獨立機關重 要人員行使獨立機關職權之付託，就包括獨立機關在內之所有所屬行 政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治。」

(2) 釋字第 613 號解釋之啟示 1.行政一體原則之確認

大法官從憲法第 53 條「行政院為國家最高行政機關」之規定，

導出行政一體之原則。亦及即行政院長對行政院統御下的所有行政機 關與行政事務應享有指揮監督權，在責任政治的要求下，就整體施政 表現對立法院負責。此外，除了憲法明文規定外，排除獨立於總統及 五院的獨立機關存在，立法院不得創設不隸屬於憲法機關的國家組 織。

2.機關獨立的底線在於行政權的核心領域

大法官肯認獨立行政機關之存在，係基於權力分立下「制衡」之 法理，亦即立法制衡行政權存有一定的界限，若機關獨立而出是為了 專業自主運作，超脫政治的干預，則保留行政院長一定程度的人事決 定權始能符合行政一體之要求。

(二) 評析釋字第 613 號解釋---檢驗機關獨立合憲性 之標準

如前所述，本號解釋中，大法官就機關獨立之法理尚有未盡說明 之處，從而留下許多曖昧不明之爭議，就此而言，無論學者亦或個別 大法官均有不同意見，本文嘗試歸納並分析之。

(1)

如本文前張所述，各國獨立行政機關存立之法理基礎大異其趣，關鍵 即在於中央政府體制。蓋總統、內閣、雙首長制下，行政權與立法權 之分際呈現不同風貌，從而機關獨立而出後，檢驗之標準亦會著重於 不同的層面，以總統制為例，重視者為行政權的核心領域是否被完全 剝奪；而內閣制及雙首長下，則著重民主正當性之控制(民主原則)。

就釋字第 613 號解釋而言，大法官之解釋文與解釋理由書僅以我國憲 法本文及憲法增修條文為依據，換言之，大法官避開我國中央政府體 制之定位，直接依我國現制做出結論。

30周志宏，〈釋字第六一三號解釋與獨立機關的未來〉，《月旦法學雜誌》第137 期，2006 年 10 月，頁 5-24。

本文以為，大法官規避我國中央政府體制之爭議，固然得免於比較法 上不當之比附援引，但亦會讓人不清楚大法官的解釋理由，究竟是基 於何種憲政體制定位而做成的解釋。由於不同體制採取的檢驗標準有 所不同，結論也大異其趣，從而本文認為欲探究機關獨立之法理基 礎，無論如何需先確定中央政府體制之定位。

(2)

依釋字第 613 號解釋王和雄與謝在全大法官部分同意見書之意 旨，行政一體係指「於典型階層式之行政機關，上級機關因對於下級 機關具有指揮與監督權，為實施指揮權與監督權，行政首長以對於下 級機關人事之任免權，作為行政機關就其整體表現負政治責任之重要 手段。」

而責任政治，則是民主原則下的重要內涵，蓋「國家之權力無論行政 權或立法權，均應就其行為負擔政治責任。在民主憲政國家，因人民 對於國家權力具有直接或間接之同意權，國家權力即應直接或間接對

31李念祖，〈司法院大法官釋字第六一三號解釋評論〉，《台灣本土法學雜誌》第 87 期，2006 年 10 月，頁 84-86。

李惠宗，〈國家通訊傳播委員會組織法違憲性的探討－司法院大法官釋字第六一 三號解釋評釋〉，《台灣本土法學雜誌》第86 期，2006 年 9 月，頁 58-78。

人民負責，是責任政治亦即對違反公意之行為負責。就行政機關而 言，其行政權活動時，要求行政機關之行為必須合理，一方面監督下 級機關之行政，使其能適合於施政方針，另一方面注意自己之施政方 針能為公意所接受，是為行政機關之政治責任，民主國家之議會多以 質詢、法案審查、預算議決、不信任投票、彈劾等制度，促使政府負 起政治責任。」

關鍵在於，責任政治係指政府各部門直接向代表民意之立法院負責，

間接向全民負責，故如何方能符合責任之要求，自應由接受負責之立 法院決定，上級機關的人事決定權，決非符合責任政治的唯一手段，

此觀諸多位大法官於意見書中之意旨即可得知:

1. 王和雄與謝在全大法官部分同意見書表示「按上級機關與下級機 關間之隸屬關係，依據機關設置之目的與功能之不同，可能設計有人 事間之隸屬關係、財務監督與控制之隸屬關係或政策決定上之隸屬關 係，抑或併行使用多種監督與控制之方式。考量獨立機關之建制具有 專業性或去政治化等不同目的，上級機關之監督與控制方式即應有不 同設計。而上級機關為彰顯責任政治，取得民主正當性，更係在諸多 面向中反映，例如國會對行政機關人員之控管、對於行政機關之定位 與相關制度之控管，以及對於相關組織設置與決策程序之控管等。從

而，欲觀察獨立機關設置是否符合責任政治原則，應就組織、制度與 程序等各個面向，為整體性、合併性與加總性之觀察，更非專以是否 保有人事決定權定之。

2. 林子儀大法官於部分協同意見書表示「惟本席以為行政院院長對 某一行政機關擁有一定程度之人事決定權，與行政院院長得否因此得 對該行政機關之表現負責，其間並無必然之因果關係。簡言之，行政 院院長對某一行政機關擁有一定程度之人事決定權，該行政機關並不 必然即因此貫徹行政院院長之意志或因此即受其指揮監督；反之，行 政院院長對某一行政機關無人事決定權，並不表示該行政機關即不受 其指揮監督。行政院院長對一行政機關得否指揮監督，因而得就該機 關施政表現負責，其中的決定因素應在行政院院長與該機關間是否存

2. 林子儀大法官於部分協同意見書表示「惟本席以為行政院院長對 某一行政機關擁有一定程度之人事決定權，與行政院院長得否因此得 對該行政機關之表現負責，其間並無必然之因果關係。簡言之，行政 院院長對某一行政機關擁有一定程度之人事決定權，該行政機關並不 必然即因此貫徹行政院院長之意志或因此即受其指揮監督；反之，行 政院院長對某一行政機關無人事決定權，並不表示該行政機關即不受 其指揮監督。行政院院長對一行政機關得否指揮監督，因而得就該機 關施政表現負責，其中的決定因素應在行政院院長與該機關間是否存