機關爭議之釋憲方法

在具體各案爭議，若涉及憲法機關權限爭議時，應如何解釋適用 權力分立制衡原則，本文已從比較憲法之觀點，詳論不同中央政府體 制下各國之學理及實務見解。

在釋字第 613 號解釋中，大法官究採何種取向的解釋途徑，亦值得觀 察，蓋不同的政府組織，會影響解釋之途徑；而不同的解釋途徑，亦 會影響最終之結論。本文以下擬從解釋文及解釋理由出發，分析大法 官就獨立行政機關之憲政爭議所採取之解釋途徑。

(一)功能論

林子儀大法官於部分協同意見書表示:「惟權利分立制衡原則乃一抽 象之原則，其要如何解釋以適用於具體個案，仍有討論的空間。本院 曾於釋字第五八五號解釋，以「不得侵犯其他憲法機關之權力核心範 圍，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙」，作為立法院符合 權力分立制衡原則而行使國會調查權之界限範圍。本案多數意見則提 出權力之相互制衡之界限，「除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵 犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機關權力之行使造成 實質妨礙或導致責任政治遭受破壞，或使機關彼此間權力關係失衡

等」。均係於個案建立適用權力分立制衡原則的具體內涵。本案涉及 立法院與行政院兩院間的權限爭議，而認可將「禁止擴權原則」(the anti-aggrandizement principle) 維入其範圍。而根據該原則，一 權力機關是否以削弱其他憲法機關的權力作為擴張自身權力之代 價，以判定其行為是否違反權力分立制衡原則。」

許宗力大法官於協同意見書表示:「論者復認為談權力分立，不能太 過形式論，而一律禁止較新穎，也較合目的需要之制衡設計，如果根 據功能論觀點，以寬容態度看系爭規定，仍非無合憲之可能。惟此論 點實屬對功能論之極大誤解。蓋功能論再怎樣容許權與權間之犬牙交 錯，無論如何仍要求一權不能以犧牲其他權為代價，而擴張自己之權 力，或破壞之權力之平衡。何況多數意見以系爭規定將行政院人事權 實質剝奪殆盡，導致行政、立法兩權關係明顯失衡為由，而認定違反 權力分立，反而正是適用功能論之結果。」

依上所述，本號解釋提及行政權的核心領域，人事決定權正是此行政 保留之範疇，從而立法權僅能限制而不能完全剝奪，此種解釋取向，

正是美國法制下「功能論」的解釋途徑。

(二) 形式論

廖元豪教授指出³⁵，本號解釋毋寧係採美國法制下「形式論」的解釋 途徑，理由如下:

「憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關，其目的在於維護 行政一體，使所有國家之行政事務，除憲法別有規定外，均納入以行 政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌理，經由層級節制，最終並均 歸由位階最高之行政院之指揮監督……是憲法第五十三條所揭示之 行政一體，其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事務，因接受行政院 院長之指揮監督，而得經由行政院對立法院負責之途徑，落實對人民 負責之憲法要求。」依上述解釋意旨，所有行政事務均劃歸行政院指 揮監督，外於總統及五院的行政組織無存在之可能性，換言之，立法 權不得創設不隸屬憲法機關的國家組織。

「又行政掌法律之執行，執行則賴人事，無人即無行政，是行政權依 法就具體之人事，不分一般事務官或政治任命之政務人員，擁有決定 權，要屬當然，且是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提 要件。」依上述解意旨，獨立行政機關之人事權亦屬行政院的權限，

與一般事務官、政務官並無不同。

綜上，本號解釋之論述方式，係先定位獨立行政機關之屬性，亦即行

35廖元豪，〈釋字六一三後，獨立機關還剩多少空間？〉，《台灣本土法學雜誌》， 第87 期，2006 年 10 月，頁 87-92。

政權之一環，從而隸屬於行政院，人事權亦歸行政院長所掌有，換言 之，不承認我國法制下存在外於五院的行政組織，例如美國行政管制 委員會這種無頭的第四部門(headless foruth branch)，其對獨立行 政機關亦與一般行政機關等同視之，未詳究此特殊組織的行政權核心 範圍。故以此觀之，本號解釋係採「形式論」的解釋途徑。

(三) 機關功能最適理論

蘇永欽教授認為³⁶，本號解釋中，大法官亦採取「機關供能最適 理論」之途徑，其主要表現在解釋理由中的幾個層面:

「然獨立機關之存在對行政一體及責任政治既然有所減損，其設 置應屬例外。唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上公共利益，

所職司任務之特殊性，確有正當理由足以證立設置獨立機關之必要 性，重要事項以聽證程序決定，任務執行績效亦能透明、公開，以方 便公眾監督，加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關 之運作，綜合各項因素整體以觀，如仍得判斷一定程度之民主正當性

36蘇永欽，〈我國憲政體制下的獨立行政機關 中〉，《法令月刊》第59 卷第 2 期，

2008 年 2 月，頁 4-24。

蘇永欽，〈我國憲政體制下的獨立行政機關 下〉，《法令月刊》第 59 卷第 3 期，

2008 年 3 月，頁 4-25。

基礎尚能維持不墜，足以彌補行政一體及責任政治之缺損者，始不致 於違憲。」

「蓋作為憲法基本原則之一之權力分立原則，其意義不僅在於權 力之區分，將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均較適 當之國家機關擔當履行，以使國家決定更能有效達到正確之境地，要 亦在於權力之制衡，即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制 之濫用，而致侵害人民自由權利。」

「憲法第十一條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，

亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊 及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在 自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與 監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國 家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之 通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進 一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設 計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台 表達與散布，形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播

監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行 政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因 有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元 意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障 通訊傳播自由之意旨相符。」

依上所述，大法官之審查基準，係先就獨立行政機關之任務出 發，從而肯認設置的必要性；其次，對於民主原則、責任政治所造成 的減損，應以保障人權為目的的制衡方式加以調和，由此觀之，大法 官採取類似德國法制下「機關功能最適理論」的解釋途徑。

(四) 小結

(1) 混合的解釋取向 割裂的論述方式

依前所述，大法官於本號解釋裡，既採取美國法總統制下的解釋途徑 (姑且不論功能論或形式論)，亦融合了德國內閣制下機關功能最適理 論，從而造成論理上的矛盾。

若從內閣制或雙首長制下「國會優位」之原則出發，責任政治的具體 表現應採民主正當性的控制，亦即以「重要性理論」或「機關功能最 適理論」作為檢驗標準。然大法官於本號解釋中，雖列舉了眾多

審查基準(聽證程序、透明公開、國會預之監督…)，但就獨立行政機 關之人事權一項，卻採用了總統制下「行政立法對抗分立」之觀點，

援引行政權核心領域之概念加以檢驗。本文以為，這種混合的解釋方 式，正是造成論理矛盾的最大關鍵。

(2) 本文見解

如前所述，本文認為不同的政府組織，會影響解釋之途徑；而不同的 解釋途徑，亦會影響最終之結論，從而首先探究者，應為我國中央政 府體制之構造與定位，方能決定應採何種的解釋途徑。

若依本文之見解，我國中央政府體制乃是偏向雙首長制的設計，而根 據比較法之觀察，法國之憲政體制固然留有行政權的固有領域，然實 務學理上仍尊重「國會優位」原則，換言之，得援引德國內閣制之見 解。綜上，本文認為欲討論獨立行政機關之憲政爭議，「機關功能最 適理論」應為較適當之解釋途徑。

若採「機關功能最適理論」，應著重探討民主正當性的控制，組織之 安排，須視行政任務之類型而有不同設計，以達到最有效率之境界，

獨立行政關之目的若在排除傳統行政體制下，政治力的不當干預，則 有國會執長獨立行政機關的人事權，反而更能達成機關設置之原始目 的。