法國獨立行政機關

第三節 法國獨立行政機關

(一) 獨立之法理基礎

(1) 以內閣制為基礎的雙首長制

雙首長制的法國，係指行政權分散於總統與內閣手中，總統經由 公民直接選舉產生，擁有相當之行政實權，而內閣除向議會負責外，

亦需向總統負責，其特徵為在雙元行政權力的結構之下，容許行政權 的重心在總統與內閣總理間來回擺盪。由於雙首長制下權力分立制衡 關係較為複雜，因此責任政治的要求亦須分別討論，就總統、國會而 言，人民藉由定期改選及罷免制度要求負起政治責任，就內閣而言，

則視實際政治情況而有差異，可能為總統的幕僚長，亦有可能與總統

28陳淳文，〈從法國法論獨立行政機關〉，發表於台大政治學系主辦「獨立行政機 關之研究研討會」，2007 年 9 月 29 日。。

陳淳文，〈「三一九槍擊事件真相特別調查委員會條例」釋憲案鑑定意見書：實體 爭點部分〉，《台灣本土法學雜誌》第65 期，2004 年 12 月，頁 86-104。

陳淳文，〈法國的行政權及其監督：以左右共治時期為中心〉，《月旦法學雜誌》

第71 期，2001 年 4 月，頁 87-95。

分享部分的行政權力。

(2) 法國獨立行政機關之合憲性

法國法上獨行政機關(或譯為獨立行政官署)的用語，首次出現於 一九七八年的「資訊、檔案及自由法」中。該法創設的「國家資訊及 自由委員會」(CNIL)，是第一個法律條文直接只指稱其為獨立行政機 關的組織。

由於法國憲法於一九五八年制訂時，沒有建立獨行機關想法，故 憲法上自無任何條文規範獨立行政機關。自第一個獨立行政機關出現 後，隨即產生合憲性的問題，亦即若機關獨立而出，脫離科層化的行 政組織，將有違憲法二十條所揭櫫的行政一體原則以及內閣對國會負 責的民主課責原則。

法國的憲法委員會針對此種新興的組織類型，給予立法者相當大 的裁量空間，亦即無須以成文憲法為依據，縱使是「不成文的憲法原 則」，也可做為獨立行政機關的建制基礎，其主要見解可分為兩點:

第一、憲法雖未規範獨立行政機關，但既然憲法規定應由立法者 對於人民自由權利之行使，制定有關其保障的基本規範；而對於通訊 傳播領域的管制規範，又是涉及 1789 年人權宣言第 11 條之自由傳播

思想及意見的權利，此權利又被視為是最為珍貴的一項人權。因此立 法者為保障此項人權，自得設置獨立行政機關。

第二、為了避免機關獨立而出後，不受任何制約，內閣無法基於 行政一體對其有效的監控，從而導致責政治的成敗無所歸屬，法國憲 法委員會認為，無論在何種情形下，獨立機關都不可「完全」脫離內 閣的掌控，即使容許部分自主行政的空間，但內閣仍應對獨立機關享 有最起碼的支配權限(具體方式，本文以下詳述)，否則即會受到違憲 的宣告。

(3) 小結

從上述法國憲法委員會之論述，吾人可以發現，其與德國聯邦憲 法法院之見解有諸多相似之處。德國經由基本法之｢民主原則｣，推衍 出三種不同形式的民主正當性控制模式，而上述法國憲法委員會所持 之第一點理由，即相當於｢制度-功能｣之民主正當性控制，簡言之，

獨立機關的行政任務與建制目的，必須緊扣憲法保障人民基本權之意 旨；至於法國憲法委員會所持的第二點理由，即相當於｢組織-人事｣

以及｢事務-內容｣之民主正當性控制，蓋雙首長制既以內閣制為基 礎，則內閣制的重要精神—行政監督下級機關，並做為一個整體向國 會負責—亦成為其體制上不可缺的重要部分，唯一不同者在於，法國

憲法對行政、立法兩權的分際有明確規定，從而國會對獨立機關的介 入程度受有限制，否則即會因侵害行政權的固有領域而受到違憲之宣 告。

(二) 憲政機關權限爭議之釋憲方法

目前的法國第五共和憲法，是在內閣制的架構下，加入總統直 選，而使其憲政體制帶有部分總統制的色彩然而其憲法條文所規範的 行政權，均是以內閣(行政院)為主軸，並維持內閣對國會負責的基本 架構。在此一基礎下，由於具有諸多強化行政權的設計(包括總統與 政府)，同時國會的職權較一般內閣制甚至總統制國家均大幅減弱，

使得行政、立法兩權展現出相當不同的風貌。

根據法國第五共和憲法第八條，總統得任命總理，無須國會同 意。第十三條規定，總統任命國家文武官員，並闡明總統任命的職務 範圍。第二十條規定，內閣(政府)決並領導國家政策﹔內閣支配掌控 行政機關及軍隊。第二一條規定，總理有權任命除憲法十三條以外之 文武百官並具有抽象的規則制定權。第三七條及三四條，則規定凡不 屬於法律範圍之事項，概具命令之性質﹔而法律所得規範之事項，係 採明文列舉的方式。最後，內閣依憲法第四九條及五十條之要件與程 序，對國會負責。

綜上所述，在法國的憲政體制下，對行政、立法的權限劃分已屬 明確(憲法三四、三七條參照)，在行政權中，總統與總理的權限亦有 所區分(憲法十三、二一條參照)。從而有關機關間的憲政爭議，

首要者應係尋求「憲法上的依據」，無論是組織定位的安排、獨立性 與責任政治的平衡、亦或人事任命等議題，皆須以憲法明文為依歸；

其次，由於雙首長制係以內閣制為基礎所發展出的制度，因此若無法 由憲法條文中解決爭議，則前述德國法制下的「民主原則」、「民主正 當性」之控制，亦可作為重要的參酌依據。

(三) 獨立性的面向之一---功能上之獨立

若獨立行政機關不在內閣的支配掌控之下，則不僅違背憲法第二 十條第二項所建立的行政一體原則，同時也牴觸同條第三項內閣對國 會負責的民主課責原則；但如果獨立行政機關直接受內閣支配掌控，

則它就無獨立性可言。法國憲法委員會對此一爭議，分別自三個面向 予以解釋:

(1) 關於獨立行政機關行使職權之部分

法國憲法委員會在 1986 年有關「國家通訊暨自由委員會」的憲 法爭議中，除了肯定獨立行政機關的合憲性，並進一步闡明其與行政 一體如何相容。本案中的「國家通訊及自由委員會」，其所扮演的角 色亦與我國通傳會十分接近。由於該會乃獨立行政機關，不直接臣屬 於內閣之下，故被認為有違憲嫌疑。憲法委員會在其決定中特別補充 立法者之疏漏，認為基於憲法第二十條之精神，內閣應與一般人民一 樣，對於該會之決定可以向行政法院提起「行政訴訟」。依憲法委員 會之意旨，只要內閣能對該獨立行政機關之行為發動「合法性審查」，

亦即內閣可以針對該會之行為向行政法院提起撤銷訴訟，該獨立行政 機關即在內閣的“掌控＂之下，故即不違背憲法第二十條之規定。此 種見解乃是希望在獨立行政機關與行政一體二者之間尋求平衡：內閣 固然可以對獨立行政機關進行監督，但為尊重其獨立性，故只能透過 發動行政訴訟的方式來實現其合法性監督。

(2) 關於獨立機關訂定行政命令權之部分

對於獨立行政機關享有行政命令權，卻又獨立於內閣之外的部 分，憲法委員會認為：立法者賦予該獨立行政機關的行政命令權，不 得因之而架空「總理」之規範制定權。析言之，基於最高行政機關的 地位，內閣所制定之規範自可拘束其下屬機關；再者，法國憲法第二

一條第一項又明定：「總理確保法律之執行。且除憲法第十三條規定 之外，總理享有規範制定權，並任命文武官員。」換言之，一旦國會 授權獨立行政機關在法律所定之框架下獨自享有命令的制定權，此即 導致總理之規範制定權移轉至該獨立行政機關的違憲情形。然此種授 權並非完全禁止，而是不能達到「完全剝奪」內閣之規範制定權的程 度。換言之，憲法委員會認為前述憲法條文並未排除立法者賦予總理 以外的國家機關為執行法律而制定抽象規範之權，只不過憲法委員會 強調此獨立行政機關之規範制定權必須有明確的範圍、有限的效力及 不得因其設置而限制剝奪總理的規範制定權。

(3) 關於獨立機關的政策制定權

在一九九三年的法國銀行案裏，立法者將國家貨幣政策權授權由 法國銀行負責，但該條文亦被宣告為違憲；因為依照憲法第二十條的 規定，國家政策決定權乃屬內閣之職權，如此才能符合內閣對國會負 責的民主課責原則。獨立行政機關只能是以執行為主的行政機關，而 非決定政策的政治性機關。

然而，法國憲法委員會否決了獨立行政機關政策決定權的同時，

亦招來非議。蓋要接納獨立行機關，不能僅在形式上不否定其合憲 性，卻在實質上掏空其獨立性，若獨立行政機關仍受制於政府，另一

方面政府卻又因其獨立性而減損其對這類行政機關的掌控能力，如此 一來，可說是兩頭皆失。建立獨立行政機關最主要的目的之一，就是 要阻絕政治部門的干擾，強化政策的可信度與穩定度，若否認獨立行 政機關享有政策決定權，豈不與其原始建制目的相衝突？由於憲法委 員會的反對，但為加入歐元體系又不得不使法國銀行必須脫離法國政 府的直接控制，所以法國最後只好透過「修憲」的方式，確立法國的 中央銀行享有不受政府掌控的貨幣政策決定權。

綜上，法國憲法委員會採取寬鬆的標準，只要內閣得對獨立行政 機關的行為提起行政訴訟，亦即發動合法性監督，則行政一體的隸屬 關係即可維持。又，在不侵奪憲法明文的行政權固有範圍前提下，國

綜上，法國憲法委員會採取寬鬆的標準，只要內閣得對獨立行政 機關的行為提起行政訴訟，亦即發動合法性監督，則行政一體的隸屬 關係即可維持。又，在不侵奪憲法明文的行政權固有範圍前提下，國