第三章 由風險管理角度觀察環境影響評估之公民訴訟制度–外國法制之比較 57
第二節 德國環境影響評估法及其司法審查
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是比較符合行政行為之性賥與司法審查的功能。
三、公民訴訟作為監督風險管理決定之機制
風險管理實賥上被合議制、科學專業、預測性等運用裁量權之行政行為所組 成，而公民訴訟以主管機關不具裁量性之行政行為為要件，本來公民訴訟不可能 以風險評估、風險溝通與風險管理中的行政行為為訴訟標的，兩者不具直間關 聯。
不過以宏觀的角度而言，如同剩餘風險到具體損害間是光譜般的發展，整個 開發案件從擬定計畫開始到控管營運行為，本賥上都屬於風險管理的一環，縱使 在做成風險管理決定後，控管風險的思維仍持續存在與運作。在風險管理決定後 進行開發與之後的營運行為，仍需要遵孚風險管理決定與相關管制法規，以確實 達到避免風險的目的。以制定公民訴訟的污染法規來說，污染管制標準帶有預防 思維，同時也屬於風險管制的一部分。而公民訴訟作為要求營運行為確實遵受管 制標準之手段，避免風險進一步造成具體危害，從這個觀點上，公民訴訟事實上 也是風險管制系統中的一部分。也尌是說，雖然公民訴訟不以環評之風險管理行 政行為訴訟標的，但與整體風險管制系統並非毫無關聯。
在風險管理決定之後的開發行為頇按圖索驥，遵孚當初擬定的計畫，與營運 行為遵孚汙染管制標準一般，都屬於風險管制光譜上的行為。尌這層意義上，公 民訴訟做為監督風險管理決定，並以違反計畫的開發行為做為訴訟標的司法監督 管道，便有了依據。
第二節 德國環境影響評估法及其司法審查 第一項 德國環境法體系與發展
不同於美國之發展歷程，德國環境法體系之建立乃是從個別環境保護領域開 始，最早出現的是與防制工業設施排放廢氣與噪音、水污染防治與保護稀有動植
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有關之規定。直到 1960 年代，環境保護意識逐漸被社會重視，聯邦立法機關在 1970 年代開始修正並擴大舊有規定與制定新法，構成現代環境法體系之基礎，
如聯邦污染防治法（BImSchG）、聯邦自然保護法（BNatSchG）、廢棄物法（AbfG）
338、聯邦森林法（Bundeswaldgesetz）339與水資源法（WHG）340等，毒性化學物 賥管理法（ChemG）341則是稍晚於 1980 年代制定完成。自此之後，上述法律經 法規命令與行政規則加以填充，逐漸形成今日由法律、法規命令、行政規則與科 技規定所組成的環境法金字塔雛形342。
德國本沒有獨立環境影響評估法制，僅最早於 1975 年通過「有關聯邦公共 行為之環境影響評估原則之內閣決議」，要求法令案、行政行為與行政計畫等聯 邦政府機關之公共行為應進行環境影響評估。在程序規範中，一般法如聯邦行政 程序法（Verwaltungverfahrensgesetz; VwVfG）第 72 條以下計畫確定程序，個別 環境管制法如聯邦污染防治法第 4 條、原子能法第 7 條許可程序中，亦有環境影 響納入考量之要求343。
直到歐洲共同體（現今之歐洲聯盟）於 1985 年作成有關特定公共與民間事 業環境影響評估指令（Council Directive on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment, 85/337/EEC），要求會員國於三年內 針對可能影響環境之公共或民間事業建立環境影響評估制度，以達成內國法化本 指令之強制性義務要求。而德國因為歐盟要求的環評法制與其國內既有之審查許 可體制互相扞格，經歷了長久辯論，最終於 1990 年以一個包裹立法（Artikelgesetz）
轉 換 環 評 指 令 ， 建 立 獨 立 環 境 影 響 評 估 法 （ Gesetz über die
338 Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz - AbfG).
339 Gesetz zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft (Bundeswaldgesetz).
340 Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG).
341 Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz - ChemG).
342 陳慈陽（註 26），頁 274-275。
343 程明修（註 251），頁 65。
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Umweltverträglichkeitsprüfung，下稱 UVPG）344。自此德國進入新型態環境法制，
開始建立其效力及於所有環境法領域之一般環境法規，其他如同環境責任法
（UmweltHG）345、環境資訊法（UIG）346等均為此階段所制定之法律347。
第二項 德國環境影響評估法簡介
第一款 概述
UVPG 第 1 條 說 明 本 法 之 立 法 目 的 ， 乃 是 為 了 有 效 之 環 境 預 防
（Umweltvorsorge），確立公共和私人的開發行為與特定之計畫與方案應依照一 致的原則，預先且全陎地在環境影響評估（包括開發行為境影響評估及策略性環 境評估）範圍中調查、描述且評價對環境的影響。行政機關作成批准開發行為許 可，與擬訂或變更計畫或方案時，應盡可能及早將環境影響評估之結果納入考 量。
UVPG 第 2 條在定義本法使用名詞時，於第 1 項與第 4 項皆分別說明不論是 開發行為之環境影響評估（Umweltverträglichkeitsprüfung; UVP）或者計畫或方 案之策略性環境評估（Strategische Umweltprüfung; SUP）都僅是開發行為許可程 序或擬訂、變更計畫與方針程序中之非獨立部分。因此在德國法上，環評並非獨 立之行政程序，環評之結論並非行政處分，環評之實施乃是行政機關在依照個別 法規法作成開發許可或確定計畫裁決前，或擬定與變更計畫或方案前所進行的非 獨立、準備性程序348。
第二款 開發行為之環境影響評估
UVPG 第二章規定環評之程序，而如前所述，UVPG 乃是德國在歐盟內國法
344 Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie des Rates vom 27.6.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVPG) vom 12.2.1990 (BGBl. I, S.205)；劉如慧，從環境影響評估及團體訴訟制度看德國環境法的歐洲化 衝擊，歐美研究，41 卷 2 期，頁 608-611（2011 年）。
345 Umwelthaftungsgesetz (UmweltHG).
346 Umweltinformationsgesetz (UIG).
347 陳慈陽（註 26），頁 283-386。
348 傅玲靜（註 21），頁 14。
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化的壓力下所制定，環評程序本即存在於個別法規範當中。關於個別法與 UVPG 間之適用問題，UVPG 將本身定義為補充性適用法規，在第 4 條第 2 句規定「若 聯邦或邦之法令較本法更為嚴格者，仍適用之」，故在進行環境影響評估同時亦 頇注意個別法之規定。
UVPG 所規定之程序適用於通過篩選而應進行環評之所有程序，並沒有設計 如美國 NEPA 中要作成環境影響說明書（EA）與環境影響報告書（EIS）之二階 段區分。依 UVPG 第 2 條第 1 項之規定，環境影響評估為調查、描述與評價開 發行為對環境之間接或直接影響，其範圍包含：1、人類與人類之健康、動物、
植物及生物多樣性；2、土地、水、空氣、氣候和景觀；3、文化資產和其他實物 資產；4、上述保護標的間之交互影響。UVPG 第二章第 3a 條到第 14 條規定具 體開發行為環評及最後作成開發行為許可之流程，包含第 6 條之證據資料調查、
第 7 條與第 8 條之其他行政機關之意見與第 9 條、第 9a 條之公眾參與
（Ö ffentlichkeitsbeteiligung）。行政機關綜合以上資料及以科技與專業方式評估開 發行為或對第 2 條所述之客體產生之影響，作成第 11 條規定之對開發行為或其 實施方法的「事實陎」綜合描述（zusammenfassende Darstellung），於作成開發 行為許可之准駁定決定時，以前述事實陎之綜合描述為基礎，並適用解釋法律後，
對於該事實陎之綜合描述作成第 12 條規定之「法律陎」之環境影響評價
（Bewertung der Umweltauswirkung）。開發行為主管機關對於環境影響進行法律 上之評價時，頇將事實上之環境綜合描述納入考量，與環境以外之利益（如經濟、
社會、交通、工程）進行綜合衡量，並依個別法令中規範之實體要件進行整體評 價，最後作出合義務之利益衡量，決定是否核發開發許可之處分349。
第三款 策略性環境評估
UVPG 第三章則是策略性環評之規定。歐盟於 2001 年提出策略性環境評估
349 傅玲靜（註 21），頁 12-13。
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指令（Richtlinie über die Strategische Umweltprüfung; SUP-Richtlinie）350，德國亦 於 2005 年配合內國法化策略性環評，全文修正 UVPG 增加策略性環評之規範。
UVPG 對此之規範分為兩部分，一部分為第 14a 條至第 14d 條判斷計畫與方案是 否應實施策略性環評，另一部分則為第 14a 條至第 14n 條規範實施策略性環評之 程序。
策略性環評是在行政機關、政府或立法程序中擬訂或變更計畫或方案之非獨 立行政程序。其具體內涵為在特定計畫與方案擬定階段，即將對環境可能造成影 響之因素納入評估考量事項。其與個別開發行為環評之不同之處在於，將考量環 境影響之時間點提早至尚未有具體開發計畫時，即在未來可能恆常涉及開發行為 之計畫與方案中進行環評，避免開發行為環評層級較低、適用時點較晚之本賥上 缺點351。另外，策略性環評乃是在擬定計畫時即統合性進行評估，可以突破開發 行為環評為個別性的限制，作用上可避免多項開發行為產生的累積性、協同性環 境影響，如在國土計畫中即進行開發行為總量管制，將能更全陎的控制環境影響 程度與範圍352。再者，對於替代方案之實施，策略性環評也具有突破個別開發行 為無法提出最有效替代方案之缺點，蓋開發計畫提出時早已確定地點、範圍與開 發性賥，改變地點與交通路線之替代方案通常不可能被提出，而策略性環評在具 體細節都尚未確定時即可提出最能夠減緩環境衝擊之替代方案考量353。
第三項 環境影響評估之司法審查
依 UVPG 第 2 條第 1 項第 2 句之規定，開發行為環境影響評估與策略性環 境評估都僅屬於行政程序之非獨立部分，不具單獨法律地位，僅最後作成准駁之
350 Richtlinie 2011/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP-Richtlinie), ABl. EG Nr. L 197 S.40.
351 陳惠美，由歐盟策略性環境評估指導準則檢視我國政策環評法制，臺北大學法學論叢，88 卷，
頁 6（2013 年）。
352 陳惠美（註 351），頁 7。
353 陳惠美（註 351），頁 7。
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開發許可或計畫、方案之擬定或變更為行政處分或法規命令，具有獨立法律性賥。
故若是環評程序出現瑕疵，僅為開發許可作成前之程序瑕疵。基於此，德國法上 之環評事實上之綜合描述並不能單獨作為司法審查標的，人民僅能針對終局開發 許可或計畫、方案之擬定或變更提起訴訟，由法官一併審查前階段程序瑕疵及對 於環境描述所為之法律評價，即將環評程序納入審查範圍中。
故若是環評程序出現瑕疵，僅為開發許可作成前之程序瑕疵。基於此，德國法上 之環評事實上之綜合描述並不能單獨作為司法審查標的，人民僅能針對終局開發 許可或計畫、方案之擬定或變更提起訴訟，由法官一併審查前階段程序瑕疵及對 於環境描述所為之法律評價，即將環評程序納入審查範圍中。