第二章 環境影響評估制度之基礎思維及功能
第一節 預防原則為環境法最重要之基本原則
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第二章 環境影響評估制度之基礎思維及功能
公民訴訟作為監督環評之救濟管道，應先了解環境法之基本原則，進而釐清 環評於環境法上之作用與目的。同時由環境行政管理的觀點，認識環評之性賥。
本章將從環境法上預防原則出發，著重其來源、內涵與發展現況，第二節說 明環境管理、環境規劃等概念，以強調環評制度之核心精神，第三節則以風險管 理解角度，瞭解環評之功能。
第一節 預防原則為環境法最重要之基本原則 第一項 環境法上之基本原則
在環境法領域存在幾項重要的一般法原則，作為環境法政策與環境立法之基 本指導方針。德國聯邦政府 2008 年提出之環境法法典草案（Entwurf für das Erste Buch Umweltgesetzbuch; UGB I）第 1 條第 2 項第 2 款到第 4 款23與歐盟運作條約
（Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU）第 191 條24之規定，可 歸 納 出 環 境 法 基 本 原 則 包 含 ： 危 險 防 禦 （ Gefahrenabwehr ）、 預 防 原 則
（ Vorsorgeprinzip ）、 肇 因 者 負 責 原 則 （ Verursacherprinzip ） 與 合 作 原 則
（Kooperationsprinzip）。
第一款 危險防禦
危險防禦原則又稱為保護原則（Schutzprinzip）25，德國 2008 年聯邦政府版 環境法法典草案第 1 條第 2 款第 1 項定義危險防禦為應避免對人類與環境之危險。
23 Entwurf für das Erste Buch Umweltgesetzbuch, Gesetzentwurf der Bundesregierung 2008,
§1(2)(3)(4), http://www.bmub.bund.de/fileadmin/bmu-import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/
ugb1_allgem_vorschriften.pdf（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。
24 Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2016:202:FULL&from=EN （ 最 後 瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。
25 程明修，行政法上之風險評估與管理，台灣法學雜誌，142 期，頁 104（2009 年）。
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此處所涉及之危險乃為具體危險，也尌是在具體個案中有非常高之可能性會造成 明確且顯著的危害，其概然性之高低可依一般人日常生活經驗所判斷26。而危險 防禦即是指抵抗會造成環境、生命、身體、健康之危險，例如防禦有威脅性的火 災、水災、風災，或防禦經由水賥、土壤、空氣對人類與動物造成之危害27。在 具體措施上，各種污染管制法規中對於污染行為人之罰則與整治責任、賠償責任 之規定，均為危險防禦之體現。
第二款 預防原則
傳統上在危害發生後始進行制裁、排除危害與補償損失之方法，在解決環境 問題上無法產生足夠的效果，於現今社會已不足堪用，預防與事先在危害尚未發 生時即採取避免產生環境污染之生產方式，此概念逐漸被認為是最佳的環境保護 方式，為預防原則之核心精神。
依德國 2008 年環境法法典草案第 1 條第 2 項第 2 款與歐盟運作條約第 191 條第 2 項規定，預防原則要求在執行環境政策時，頇確保預防措施之執行，盡可 能的避免與減少對人類與環境之風險。相對於危險防禦著重排除已具威脅性之危 害或已發生之具體損害，預防原則強調在危害產生之前預先防止危害源之發生，
並致力於預防性地美化生態環境、保護人類健康與達成持續改善環境品賥等目標
28。關於預防原則，本文將於下節詳細說明之。
第三款 肇因者負責原則
依德國 2008 年環境法法典草案第 1 條第 2 項第 3 款定義肇因者負責原則
（Verursacherprinzip），顧名思義乃要求造成人類與環境危險或風險之人必頇對該 危險與風險負責；若是頇負責之人不存在、不明確或者依本法規定無頇負責或僅 負限制責任，則由國家共同負責。而歐盟運作條約第 191 條第 2 項則以「污染者
26 程明修，行政法上之預防原則（Vorsorgeprinzip）–食品安全風險管理手段之擴張，月旦法學 雜誌，167 期，頁 132（2009 年）；傅玲靜（註 20），頁 45；陳慈陽，環境法總論，3 版，頁 317（2012 年）。
27 陳慈陽（註 26），頁 317。
28 陳慈陽（註 26），頁 309-310。
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頇負責」（the polluter should pay）作為此原則之表示。
肇因者負責之概念源自於經濟學上之使用者付費原則、法學上之回復原狀原 則與行政法學中警察法及秩序法之概念，主張違反秩序造成環境損害之人應負責 回復原狀，視情況可能負擔刑事責任、行政罰責任、民事損害賠償責任、事實上 整治責任等29。實務上常見之具體措施如空氣污染防制費、廢棄物清除處理費，
均為此原則之體現。
第四款 合作原則
德國 2008 年環境法法典草案第 1 條第 2 項第 4 款強調國家與社會需共同致 力於人類與環境之保護（beim Schutz von Mensch und Umwelt wirken Staat und Gesellschaft zusammen），此即為合作原則之內涵。歐盟運作條約第 191 條第 4 款 中則以在不超過歐盟與會員國各自能力範圍內，應與第三國及合法的國際組織合 作為中心主旨。故合作原則即是指人民、政府與產業界等所有環境使用者都應有 保護環境之責任，彼此應互相合作、共同達成保護環境目標，亦即環境保護乃為 全民之責任30。
第二項 預防原則之法制及內涵
在現代國際與各國國內環境法規討論中，預防原則始終是非常重要與新興的 理論基礎，而本文欲討論之議題也與預防原則關係最為密切。若要貫徹保護環境 與永續發展之目標，最適當與積極的方法是在採取行動之前妥善規劃利用資源方 式、避免環境污染與破壞發生，相較於其他原則傾向事後填補工作，落實預防原 則更有助於人類達成永續經營之理念。
預防原則最早之實定法規範，一般認為是源自 1974 年制定之德國聯邦污染 防治法（Bundesimmissionschutzgesetz; BImSchG）第 5 條第 1 項第 2 款31。預防
29 陳慈陽（註 26），頁 318。
30 陳慈陽（註 26），頁 335。
31 STUART BELL, DONALD MCGILLIVRAY AND OLE W. PEDERSEN, ENVIRONMENTAL LAW 68(8th ed.2013)
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示納入規範，並於 1982 年首次被聯合國大會通過的世界自然憲章（World Charter for Nature）所承認，於第 12 條提出預防的概念32。在歐盟法中，預防原則更是在英文的相關文件中，存在 Pricautionary Principle 與 Preventative Principle
（或 Preventive Principle；Prevention Principle）兩種用語，在我國中文文獻中均 可能被翻作「預防原則」，惟兩者定義有些許差別，在討論前應與釐清。
21）, https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/4d7d9c99-2129-42e1-993e- c815b91f256b（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。 http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。
37 原文條文與中文翻譯請參考本項第四款、國際法上之預防原則。
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而此概念，即是往後學說討論中所謂的 Precautionary Principle。
而在里約宣言第 2 項原則中，認為政府有責任確保其行為不會破壞其他國家 或地區之環境，在文獻中認為此屬於 Preventative Principle 之概念，主要強調應 以事先預防環境損害為原則，而不是等到損害已造成再行救濟。使用最佳可行性 技術（Best Available Techniques; BAT）防範環境污染，即為具體落實 Preventative Principle 之適例38。
基本上 Preventative Principle 常與 Precautionary Principle 連結，但兩者所強 調的重點不盡相同，前者主要強調的是利用當代的最佳可行性技術以防範環境污 染，而後者主要是強調對於風險應積極採取預防措施，而不以科學證據作為判斷 風險的唯一根據。且事實上在國際法律文件中對兩者之定義並無穩定見解。因此，
目前不論使用之敘述語句、文字與學說見解都十分分歧，所以要清楚區分兩者或 者給予二者清楚的定義，都不容易。
然而，德國法上建構的預防原則體系與國際法所認知的預防原則內容並不完 全相同，雖然彼此間確實具有前後發展與互相影響的關聯性，但依據場域與各國 環境法規發展背景的差異，討論重心與切入觀點也隨之改變。本文以下以德國、
美國、歐盟與國際法之角度，分別說明預防原則之定義與發展。另外，在英美文 獻中多以 Precautionary Principle 為討論重心，故本文以下在美國法、歐盟法與國 際法中所說明之預防原則，均以使用 Precautionary Principle 之文獻作為介紹依 據。
第二款 德國法之預防原則
預防原則最早出現於 1971 年德國聯邦政府環境報告書，並明定於聯邦污染 防治法第 5 條第 1 項第 2 款。德國聯邦污染防治法第 5 條第 1 項第 1 款與第 2 款規定：「為保障環境保護的高標準，頇經政府許可之設施，其設置與營運應：1、
不會引起有害的環境影響與其他危險，及對於一般大眾與周遭居民重大不利與污
38 BELL,MCGILLIVRAY AND PEDERSEN,supra note 31, at58.
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（Gefahrenabwehr）之規定，第 2 款則是屬於預防原則41（Vorsorgeprinzip）概念 之展現42。德國 1974 年即立法之聯邦污染防治法第 5 條所揭示的預防原則，迄 擔且具有社會適當性（sozialadäquat）43。基本上剩餘風險因為其微小且無可避 免發生之特性，在立法權上通常不會特別規制、行政權上亦無頇予以管制。
風險是指未知之危害發生之可能性或蓋然性（Wahrscheinlichkeit）；具體危 險乃是在連續事件發生過程中，在可預見的時間內，吾人可經由日常經驗判斷、
預測危險發生與法益侵害44，亦即在具體個案中，這些危險有很高的蓋然性會產 生危害45。在 1990 年由德國學者所草擬的環境法法典草案（Entwurf zu einem Umweltgesetzbuch）第 1 條46，即將風險定義為對環境可能產生妨害，且以人類
39 翻譯參考：傅玲靜，我國化學物賥法制規範體系之檢討–以德國法制之觀察及比較為中心，科 技法學評論，10 卷 2 期，頁 173（2013 年）；程明修（註 25），頁 104。
40 BImSchG §5(1)1., https://www.gesetze-im-internet.de/bimschg/__5.html
41 BImSchG §5(1)2., https://www.gesetze-im-internet.de/bimschg/__5.html
42 Hans Dieter Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz: Kommentar, 6. Aufl., 2005, §5, Rn. 6, 46，轉 引自：傅玲靜（註 39），頁 173。
43 傅玲靜（註 39），頁 175。
44 程明修（註 26），頁 132。
45 傅玲靜（註 20），頁 45。
46 Klöpfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann/Kunig, Entwurf zu einem Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Bericht des UBA Nr.7/90, S.80；轉引自：程明修（註 26），頁 130。
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之實踐理性（praktische Vernunft）無法排除此種可能性；危險則定義為考量發生 蓋然性程度與可能損害之範圍後，已達無法令人忍受者47。依照該草案之立場，
危險乃是程度較嚴重之風險，風險則為尚未具體化之危險，兩者具有時間進程之 前後關聯48。
若以圖像表示，危險、風險、剩餘風險之關係乃是一段光譜（如下圖一所示）。
圖一：危險、風險、剩餘風險之關係
（資料來源：傅玲靜49）
危險與剩餘風險位於光譜兩端，危險表示以具體呈現、極有可能發生之危害 可能性，剩餘風險則是日日存在吾人生活當中、無可避免、原則上亦不會成為立 法權與行政權規制的損害可能。風險則是位於連結剩餘風險與危險之中段，可能 因行為或時間之改變而加強、漸趨具體成為具體危險。預防是要求更提前一步在
危險與剩餘風險位於光譜兩端，危險表示以具體呈現、極有可能發生之危害 可能性，剩餘風險則是日日存在吾人生活當中、無可避免、原則上亦不會成為立 法權與行政權規制的損害可能。風險則是位於連結剩餘風險與危險之中段，可能 因行為或時間之改變而加強、漸趨具體成為具體危險。預防是要求更提前一步在