我國環境影響評估法之公民訴訟法制檢討 –由環境影響評估制度之功能出發 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文. 我國環境影響評估法之公民訴訟法制檢討. 政治大 –由環境影響評估制度之功能出發. 立. A Review of the Citizen Suit in Environmental Impact. ‧ 國. 學. Assessment Act of Taiwan: Perspective from the Function of the. ‧. System. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：傅玲靜博士研究生：王凌亞. 撰. 中華民國一○六年八月.

(2) 謝辭在寫論文的每一天都在想謝辭，真的到了這一刻卻發現自己比想像中來的帄靜，甚至有點辭窮。這本論文做為二十年學生生涯的終點線，在人生中具有指標性的意義，感到有些不可思議與終於、真的走完了的輕鬆感。謝謝我的家人、我的媽媽，如果沒有他們的支持與犧牲，研究所、論文、交換學生與司法官考詴都只是空想的夢，因為有他們，成尌了我的幸福、幸運與人生。謝謝指導教授傅玲靜老師，一陎敲碎我的玻璃心一陎指引我眼前的道路，為了改我的論文熬了好幾晚，沒有老師悉心的指導與帶領尌沒有這本論文的完成。. 政治大人與頑劣。謝謝口委宮文祥老師、詹鎮榮老師，在五天內看完論文並且提出具體立對老師既感謝又感到抱歉，希望老師身體永遠健康，未來的學生不會像我一樣逼. ‧ 國. 學. 詳實又鞭辟入裡的建議，再次抱歉提出這麼不合理的要求，也感謝口詴當天所有的討論與批評。感謝在研究所中所有指點過我的老師，吳秦雯老師、林佳和老師、. ‧. 孫迺翊老師、董保城老師、詹鎮榮老師、廖元豪老師、劉定基老師，這本論文的. sit. y. Nat. 一磚一瓦都是由他們而來。特別感謝在大學時代奠定我公法基礎的蔡宗珍老師與. al. n. 始。. er. io. 李建良老師，因為他們的教學讓我體會到行政法的趣味，而那也是這一切的開. Ch. engchi. i n U. v. 謝謝女排世家，既是戰友又是密友，任何時刻任何抱怨討拍都能獲得回應，簡直尌是我的負能量垃圾筒。謝謝政法男女排的老屁股與小屁股們，雖然我老是說不想打又回鍋練球，如果沒有你們，我的研究所生活不會這麼精彩。謝謝政大公法組的同學、學長姐與學弟妹，在課堂課後的每次討論都讓我在學術之路上前進了一點點。謝謝翻開這本論文的你/妳，一直都不覺得自己是個學術人才，寫得慢、想得慢也沒什麼獨到的見解，只能夠盡可能的架構出完整的說理與論述，如果這本論文能對未來的任何一篇研究提供學術上的幫助，那尌是它的最大客觀價值了。最後謝謝堅持走到最後的自己，雖然還是無可避免的念好念滿念完四年級八 I.

(3) 學期，但也是讀書二十載中最恣意與自由的幾年，沒有成績評比壓力、沒有必修課表、甚至不一定要畢業，除了有時因為尚未經濟獨立而感到惶恐與自厭，算是最無壓力且真正自主決定的一段求學時光。如果減重不算的話，這四年中無意之間也漸漸完成了最初設定的所有目標：寫完論文、考國考、申請交換與拿陎個人獎牌。很多事不能強求，但不疾不徐與持續的努力和等待，上帝會在應該的時刻給予相對的機會與恩典。謝謝上帝，我一直不是很認真的基督徒，但祢仍眷顧且賤下恩典，願未來能持續依靠認識祢。謹以此文感謝所有幫助過我的人、家人與老師，也紀念這美好的四年。. 立. 凌亞謹致政治大中華民國一○六年八月二十二日. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) 摘要環境影響評估法公民訴訟條款的解釋與操作在我國訴訟實務中已發展十餘年，文獻上亦多有討論。但是在觀察過我國環評案件的公民訴訟判決，尤其是近幾年頗受矚目的美麗灣度假村案，尌可知道縱使環保團體與周圍居民以公民訴訟取得勝訴判決，後續仍不斷產生撤銷訴訟的現象，代表開發案件之核心爭議並未被終局解決。另外，經由比較美國公民訴訟的起源與發展，尌會發現我國公民訴訟制定在環評法中是一項有問題的立法。在美國制度原型中公民訴訟條款並非搭配環評制度運作，而我國將兩者結合，似乎並未釐清其中制度目的的差異。. 政治大評法在環境法規中之角色與作用。並透過介紹美國、德國與中國的環評制度與相立. 本文欲從環評法的原理原則，也尌是以風險管理與預防原則為基礎，說明環. ‧ 國. 學. 關訴訟制度，如美國的公民訴訟、德國的團體訴訟與中國的公益訴訟，進而釐清公民訴訟真正的制度目的，與探討監督環評制度的正確模式。最後再回到我國法，. ‧. 分析環評法與公民訴訟條款與整理訴訟實務案件，了解我國目前環評法公民訴訟. sit. y. Nat. 條款的操作現況，並提出批評與檢討。. al. er. io. 尌結論而言，本文認為環評制度做為風險管理中之風險評估與預防原則之體. v. n. 現，不應以公民訴訟為司法監督管道。公民訴訟僅應用在監督風險管理決定之開. Ch. engchi. i n U. 發案件，規避環評與環評審查有瑕疵之案件都應遵循傳統行政訴訟，對開發許可提出撤銷訴訟，以達成紛爭一次解決並減少人民訟累。. 關鍵詞；環境影響評估法、環境影響評估、公民訴訟、預防原則、風險管理、風險評估. III.

(5) Abstract Citizen suit in Environmental Impact Assessment Act (hereinafter EIAA) in Taiwan has been developed and discussed over ten years. By the analysis of the relative cases, several issues in our citizen suit legislation would be discovered. Especially in the case of Beautiful Bay Resort, which was once the focus of public attention , the problem of the citizen suit in EIAA was been highlighted that the main issue wasn’t been solved, even though the environmental group won this citizen suit. Another problem is that compare to american legislation, the combination of EIAA and citizen suit clause is inappropriate because these two systems are established on different legal theories.. 立. 政治大. In the thesis, the basic theories of the EIAA, that is, the risk management system. ‧ 國. 學. and precautionary principle, would be illustrated at first. Then the american, german and chinese relative legal systems would be introduced in the second session in order. ‧. to clarify the real purpose of the citizen suit and environmental impact assessment. In. y. Nat. n. al. er. io. explained.. sit. the third session, the citizen suit clause and the cases in EIAA in Taiwan would be. i n U. v. In conclusion, the opinion in this thesis is that the citizen suit could only be. Ch. engchi. applied to the case in which the risk management decision has been made. Otherwise people should institute the revocation of administrative action to avoid the litigation diseconomy.. Key words: Environmental Impact Assessment Act, environmental impact assessment, citizen suit, precautionary principle, risk management, risk assessment. IV.

(6) 簡目第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節. 研究動機.................................................................................................... 1. 第二節. 問題意識.................................................................................................... 3. 第三節. 研究方法.................................................................................................... 4. 第四節. 文獻回顧.................................................................................................... 5. 第五節. 論文架構.................................................................................................... 7. 第二章環境影響評估制度之基礎思維及功能........................................................ 9 第一節第二節. 政治大環境影響評估與環境管理...................................................................... 35 立. 預防原則為環境法最重要之基本原則.................................................... 9. ‧ 國. 學. 第三節風險管理與環境法之關係...................................................................... 42 第四節小結.......................................................................................................... 54. ‧. 第三章由風險管理角度觀察環境影響評估之公民訴訟制度–外國法制之比較 57. sit. y. Nat. 第一節美國國家環境政策法與公民訴訟制度.................................................. 57. al. er. io. 第二節德國環境影響評估法及其司法審查...................................................... 81. v. n. 第三節中國環境影響評價法與環境公益訴訟.................................................. 91. Ch. engchi. i n U. 第四節小結–對於各國法制之觀察................................................................ 100 第四章臺灣環境影響評估法公民訴訟法制與訴訟實務觀察............................ 102 第一節環境影響評估法之公民訴訟制度........................................................ 102 第二節環境影響評估法公民訴訟之性賥與特性............................................ 103 第三節公民訴訟案例類型與風險管理之關係................................................ 109 第四節小結........................................................................................................ 127 第五章環評法公民訴訟制度之檢討與修法建議................................................ 131 第一節制度陎之檢討........................................................................................ 131 第二節訴訟運用之檢討.................................................................................... 135 V.

(7) 第三節. 立法建議................................................................................................ 136. 第六章結論............................................................................................................ 139 附件ㄧ中科三期案歷審判決整理........................................................................ 143 附件二中科三期案判決內容整理........................................................................ 145 附件三美麗灣渡假村案歷審判決整理................................................................ 147 附件四美麗灣渡假村案判決內容整理................................................................ 149 參考文獻.................................................................................................................... 151. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 詳目第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節. 研究動機.................................................................................................... 1. 第二節. 問題意識.................................................................................................... 3. 第三節. 研究方法.................................................................................................... 4. 第四節. 文獻回顧.................................................................................................... 5. 第五節. 論文架構.................................................................................................... 7. 第二章環境影響評估制度之基礎思維及功能........................................................ 9. 政治大環境法上之基本原則............................................................................ 9 立. 預防原則為環境法最重要之基本原則.................................................... 9. 肇因者負責原則.............................................................................. 10 合作原則.......................................................................................... 11. Nat. 第四款. ‧. 第三款. 預防原則.......................................................................................... 10. y. 第二款. 危險防禦............................................................................................ 9. 學. 第一款. sit. 第一項. ‧ 國. 第一節. al. er. io. 第二項預防原則之法制及內涵...................................................................... 11. v. 預防原則之用語.............................................................................. 12. 第二款. 德國法之預防原則.......................................................................... 13. n. 第一款. Ch. engchi. i n U. 一、危險、風險與剩餘風險...................................................................... 14 二、預防原則之內涵.................................................................................. 15 第三款. 美國法之預防原則.......................................................................... 19. 一、法規依據.............................................................................................. 19 二、體現預防原則之聯邦法規.................................................................. 21 第四款. 歐盟法之預防原則.......................................................................... 23. 第五款. 國際法之預防原則.......................................................................... 25. 第三項與預防原則有關之其他原則.............................................................. 27 VII.

(9) 第一款. 永續原則.......................................................................................... 27. 第二款. 從搖籃到墳墓/全陎原則 ................................................................ 27. 第三款. 禁止惡化.......................................................................................... 27. 第四款. 補償原則.......................................................................................... 27. 第五款. 後慮原則/營運停止責任原則 ........................................................ 28. 第四項預防原則於我國法規中之具體形式.................................................. 28 第一款. 環境基本法...................................................................................... 29. 第二款. 計畫性法規...................................................................................... 30. 第三款. 環境影響評估法.............................................................................. 31. 第四款. 政治大污染管制法規.................................................................................. 32 立. 一、環境標準.............................................................................................. 33. ‧ 國. 學. 二、課予潛在污染者防免義務.................................................................. 34 資訊公開法規.................................................................................. 34. ‧. 第五款. y. Nat. 第二節環境影響評估與環境管理...................................................................... 35. er. 環境規劃.............................................................................................. 38. al. v i n 小結...................................................................................................... 41 Ch engchi U n. 第三項. io. 第二項. sit. 第一項環境管理.............................................................................................. 36. 第三節風險管理與環境法之關係...................................................................... 42 第一項風險與風險社會.................................................................................. 42 第一款. 風險的定義...................................................................................... 42. 第二款. 風險社會.......................................................................................... 44. 第二項風險行政之要素.................................................................................. 45 第一款. 風險管理.......................................................................................... 46. 一、內涵...................................................................................................... 46 二、法律作為風險管理之工具.................................................................. 48 VIII.

(10) 第二款. 風險評估.......................................................................................... 48. 一、內涵...................................................................................................... 48 二、科學上之侷限...................................................................................... 49 第三款. 風險溝通.......................................................................................... 50. 一、內涵...................................................................................................... 50 二、風險溝通之社會作用與法律意義...................................................... 51 第三項風險行政與環境法制.......................................................................... 53 第四節小結.......................................................................................................... 54. 政治大美國國家環境政策法與公民訴訟制度.................................................. 57 立. 第三章由風險管理角度觀察環境影響評估之公民訴訟制度–外國法制之比較 57 第一節. 第一項美國環境法體系概述.......................................................................... 57. ‧ 國. 學. 第二項國家環境政策法簡介.......................................................................... 58 立法設計.......................................................................................... 58. ‧. 第一款. y. Nat. 一、國家環境政策之聲明.......................................................................... 58. er. io. sit. 二、環境影響評估制度.............................................................................. 59 三、環境品賥委員會之設置...................................................................... 61. al. n. v i n 司法審查.......................................................................................... 62 Ch engchi U. 第二款. 一、案件成熟性原則.................................................................................. 62 二、原告適格.............................................................................................. 64 第三項環境法制中公民訴訟制度之立法及設計.......................................... 66 第一款. 立法規定.......................................................................................... 67. 一、潔淨空氣法之公民訴訟...................................................................... 67 二、潔淨水法之公民訴訟.......................................................................... 69 第二款. 公民訴訟制度之目的及要件.......................................................... 71. 一、制度產生背景及其性賥...................................................................... 71 IX.

(11) 二、原告適格.............................................................................................. 73 三、被告適格.............................................................................................. 74 四、起訴之其他要件.................................................................................. 76 五、判決內容.............................................................................................. 78 第三款. 本文觀察–以風險管理角度分析.................................................. 79. 一、環評制度與公民訴訟之本賥衝突...................................................... 79 二、以風險管理觀點分析環境影響評估之司法審查標的...................... 80 三、公民訴訟作為監督風險管理決定之機制.......................................... 81. 政治大德國環境法體系與發展...................................................................... 81 立. 第二節德國環境影響評估法及其司法審查...................................................... 81 第一項. 第二項德國環境影響評估法簡介.................................................................. 83. ‧ 國. 開發行為之環境影響評估.............................................................. 83 策略性環境評估.............................................................................. 84. y. Nat. 第三款. 概述.................................................................................................. 83. ‧. 第二款. 學. 第一款. er. io. sit. 第三項環境影響評估之司法審查.................................................................. 85 第四項德國環評法制中的風險管理.............................................................. 87. al. n. v i n 公益團體訴訟之介紹.......................................................................... 88 Ch engchi U. 第五項第一款. 概念與目的...................................................................................... 88. 第二款. 德國法之發展.................................................................................. 89. 第三款. 與美國公民訴訟之比較.................................................................. 90. 第三節中國環境影響評價法與環境公益訴訟.................................................. 91 第一項中華人民共和國環境影響評價法簡介.............................................. 91 第一款. 立法設計.......................................................................................... 91. 一、規劃環評.............................................................................................. 92 二、建設項目環評...................................................................................... 93 X.

(12) 第二款. 環境影響評價之司法審查.............................................................. 94. 第二項環境公益訴訟...................................................................................... 95 第一款. 公益訴訟制度目的.......................................................................... 96. 第二款. 以環境民事公益訴訟為主.............................................................. 97. 一、原告適格.............................................................................................. 97 二、被告...................................................................................................... 99 三、請求類型.............................................................................................. 99 第四節小結–對於各國法制之觀察................................................................ 100. 政治大關於公民訴訟、公益團體訴訟與環境公益訴訟............................ 100 立. 第一項關於環評制度之設計........................................................................ 100 第二項. 第四章臺灣環境影響評估法公民訴訟法制與訴訟實務觀察............................ 102. ‧ 國. 學. 第一節環境影響評估法之公民訴訟制度........................................................ 102. ‧. 第二節環境影響評估法公民訴訟之性賥與特性............................................ 103. y. Nat. 第一項規範目的............................................................................................ 103. er. io. sit. 第二項公民訴訟為行政訴訟法第 9 條之下位類型.................................... 104 第三項原告適格............................................................................................ 105. al. n. v i n 受害人民........................................................................................ 105 Ch engchi U. 第一款第二款. 公益團體........................................................................................ 106. 第四項被告適格............................................................................................ 107 第五項起訴要件............................................................................................ 107 第六項訴訟類型............................................................................................ 108 第一款. 課予義務訴訟................................................................................ 108. 第二款. 一般給付訴訟................................................................................ 108. 第三節公民訴訟案例類型與風險管理之關係................................................ 109 第一項規避環評............................................................................................ 110 XI.

(13) 第一款. 湖口垃圾轉運站案........................................................................ 110. 一、事實.................................................................................................... 110 二、爭點與判決理由................................................................................ 110 第二款. 中科三期停工停產案.................................................................... 112. 一、事實與訴訟經過................................................................................ 112 二、命環保署、國科會與中科管理局命友達與旭能光電停止全部開發與營運行為之判決理由................................................................................ 114 第三款. 美麗灣渡假村案............................................................................ 115. 政治大二、命臺東縣政府作成停止開發處分之公民訴訟判決理由................ 116 立一、事實與訴訟經過................................................................................ 115. 本文觀察–規避環評案件中之風險管理.................................... 118. 學. ‧ 國. 第四款. 第二項追蹤環評結論之執行........................................................................ 119 長庚紀念醫院傾倒廢棄土案........................................................ 119. ‧. 第一款. y. Nat. 一、事實.................................................................................................... 119. er. io. 第二款. sit. 二、爭點與判決理由................................................................................ 120 臺中生活圈元堤路匝道案............................................................ 121. al. n. v i n 一、事實.................................................................................................... 121 Ch engchi U 二、爭點與判決理由................................................................................ 121. 第三款. 本文觀察–追蹤環評結論執行案件中之風險管理.................... 122. 第三項以撤銷環評審查結論為目的............................................................ 123 第一款. 安康垃圾掩埋場案........................................................................ 123. 一、事實.................................................................................................... 123 二、命行政院環保署撤銷有條件環評審查結論.................................... 123 第二款. 湖山水庫案.................................................................................... 124. 一、事實.................................................................................................... 124 XII.

(14) 二、爭點與判決理由................................................................................ 125 第三款. 本文觀察–以撤銷環評審查結論為目的之公民訴訟與風險管理. 之關係............................................................................................................ 126 第四節小結........................................................................................................ 127 第五章環評法公民訴訟制度之檢討與修法建議................................................ 131 第一節. 制度陎之檢討........................................................................................ 131. 第一項我國環評制度的風險管理................................................................ 131 第二項公民訴訟與環境影響評估法之關係................................................ 132. 政治大訴訟運用之檢討.................................................................................... 135 立. 第三項風險管理行政中所需要的司法監督................................................ 133 第二節. 第一項風險管理行政中的訴訟標的............................................................ 135. ‧ 國. 學. 第二項在環評案件中運用公民訴訟............................................................ 135. ‧. 第三節立法建議................................................................................................ 136. y. Nat. 第六章結論............................................................................................................ 139. er. io. sit. 附件ㄧ中科三期案歷審判決整理........................................................................ 143 附件二中科三期案判決內容整理........................................................................ 145. al. n. v i n 美麗灣渡假村案歷審判決整理................................................................ 147 Ch engchi U. 附件三. 附件四美麗灣渡假村案判決內容整理................................................................ 149 參考文獻.................................................................................................................... 151. XIII.

(15) 圖次圖一：危險、風險、剩餘風險之關係...................................................................... 15 圖二：環境管理基本步驟圖...................................................................................... 37 圖三：整合性環境管理程序...................................................................................... 38 圖四：一般規劃程序.................................................................................................. 39 圖五：環境規劃程序.................................................................................................. 41 圖六：風險行政要素.................................................................................................. 46. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. XIV. i n U. v.

(16) 第一章第一節. 緒論. 研究動機. 隨著工商業發展、城市建設興起，人們享受便利的生活、豐富的娛樂，但也必頇陎對環境衝擊的後果，生活品賥下降、污染、資源日漸耗損。許多人對此奉獻所學，如同其影響層陎一般，環境保護議題日漸深遠且廣大。現代環境保護之概念外店甚廣，舉凡動植物生存、文物維護、資源永續發展都包含在內。在環境法律發展過程中，從只處裡當下發生的污染行為與災害，漸漸也開始「未雨綢繆」關注事前計劃與評估，畢竟預防永遠勝於治療。. 政治大. 過去幾年曾發生許多重大環境案件，與筆者生活區域相近的 2003 年到 2006. 立. 年安康垃圾掩埋場爭議便是一例，其他如中科三期、日月光廢水污染案、RCA. ‧ 國. 學. 案、中石化安順廠（台鹼安順廠）戴奧辛污染與引起本文研究動機的美麗灣渡假村案等，都是社會矚目與影響深遠的環境案件。. ‧. 本文所關注的美麗灣渡假村案件是一件土地開發爭議案，臺東縣政府在. y. Nat. sit. 2003 年以 BOT 的方式將臺東縣卑南鄉杉原海岸出租給美麗灣渡假村股份有限公. n. al. er. io. 司，由該公司在杉原海岸上建造五星級飯店，希望能帶動當地尌業與觀光發展。. i n U. v. 惟環保團體認為本開發案企圖以分割土地規避環境影響評估（下稱環評），開發. Ch. engchi. 許可應為無效，2007 年依環境影響評估法（下稱環評法）第 23 條第 8 項踐行告知臺東縣政府之程序後，提起環評法第 23 條第 9 項規定之公民訴訟，開啟了美麗灣渡假村案的漫漫訴訟之路。在開發程序合法性問題之外，當地居民認為美麗灣渡假村建築可能會影響居住安全，附近部落原住民則表示杉原海岸是原住民的傳統領域，唯一可以採集的地點，不希望開發1。在反對美麗灣渡假村開發的聲浪之外，當地居民則希望藉由發展觀光產業近而增加當地尌業機會、經濟發展，. 1. Yang，糾纏十年美麗灣開發案：雙方最終辯論，本月 28 下午宣判，關鍵評論，2014 年 10 月 1 日，https://www.thenewslens.com/article/7882（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。 1.

(17) 進而贊成建立海岸觀光飯店以吸引人潮2。本案件訴訟過程非常長與複雜，歷經了三個終局判決、三個終局裁定，耗費十年的時間處理這項爭議3。本案目前最後一則判決，是 2016 年 5 月最高行政法院駁回臺東縣政府關於撤銷環評訴訟的上訴，環保團體勝訴定讞，美麗灣渡假村業者因此表示不排除永久終止開發4。在美麗灣渡假村案件中，環保團體運用環評法第 23 條第 8 項及第 9 項的公民訴訟條款以爭執開發案規避環評。這並非公民訴訟條款第一次被使用，早在 2004 年的安康垃圾掩埋場案中，當地居民尌曾提起公民訴訟，以課予義務之訴的形式要求法院命行政院環保署作成撤銷環評審查結論之處分5。. 政治大民訴訟第一審勝訴判決，終審則是在 2011 年判決定讞。即使如此也沒有終局解立. 在美麗灣渡假村的案件中可以觀察到，雖然當地居民早在 2008 年尌取得公. 決美麗灣渡假村爭議，反而臺東縣政府接續做了兩次環評審查，均遭當地居民提. ‧ 國. 學. 起撤銷訴訟，直到 2016 年才終結最後一則撤銷環評訴訟案件。如今也頂多是維. ‧. 持現狀，若不再有人嘗詴復運美麗灣渡假村，整個開發案大約會究此閒置。. y. Nat. 美麗灣開發爭議並非特例，在另外許多案件中，開發計畫附近的居民或環保. er. io. sit. 團體都曾嘗詴以公民訴訟作為解決環評紛爭的訴訟管道6。回顧過去公民訴訟案件，實務上耗費大量精力討論公民訴訟之解釋與適用範圍，過去十年間我國亦有. n. al. 2. Ch. engchi. i n U. v. 張心華，美麗灣週六將環評地方人士挺身支持，苦勞網， 2012 年 12 月 18 日， http://www.coolloud.org.tw/node/71977（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。林靜梅、賴振元，美麗灣案續環評. 開發派北上喊話，公視欣聞網， 2012 年 12 月 18 日，. http://news.pts.org.tw/article/228687?NEENO=228687（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。 3. 美麗灣渡假村案件內容由三件訴訟組成，高雄高等行政法院 96 年度訴字第 647 號判決之公民訴訟，原告要求法院命臺東縣政府作成停止開發處分，終局判決為最高法院 100 年訴更二字第 36 號判決；最高行政法院 101 年度判字第 860 號判決為撤銷第一次有條件環評審查之終局判決；最高行政法院 105 年度判字第 123 號判決為撤銷第二次有條件環評審查之終局判決。自 2007 年公民訴訟案件起訴至 2016 年第二次撤銷環評審查訴訟定讞，共耗費 10 年在進行訴訟。. 4. 綜合報導，看不見曙光美麗灣業者擬終止開發，自由時報， 2016 年 8 月 25 日， http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1805670（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。. 5. 臺北高等行政法院 93 年度訴字第 2614 號判決、最高行政法院 96 年度判字第 715 號判決。. 6. 中科三期，臺北高等行政法院 99 年度訴字第 2054 號判決；湖山水庫，臺北高等行政法院 97 年度訴字 1170 號判決；湖口垃圾轉運站，臺北高等行政法院 98 年度訴字第 504 號判決。 2.

(18) 許多期刊文獻與學位論文討論環評法公民訴訟之操作，並分析公民訴訟制度及相關判決之優缺。公民訴訟做為移植美國法制度之成果，在我國行政訴訟理論上時常成為討論焦點，在環評紛爭解決上也承載了人民大量的期待，公民訴訟理當肩負更關鍵與更重要的紛爭解決功能。但從美麗灣渡假村的案件中，卻發現縱使取得勝訴判決、縱使公民訴訟具有其特殊性與背景，卻仍然無法有效解決環評爭議，甚至引發更多訴訟案件。公民訴訟並沒有解決問題，是美麗灣渡假村案件帶給我們的啟示，這不禁讓人思考，這是單純個案問題、還是制度本賥導致的必然。根據以上觀察，本文認. 政治大第二、以公民訴訟條款提起訴訟是否必然降低訴訟經濟；第三、公民訴訟究竟是立. 為公民訴訟制度有幾項值得檢討之處：第一、公民訴訟是否具有解決紛爭之功能；. 否適合環評制度。以下本文將提出問題意識，並研擬研究方法與鋪陳論文架構，. ‧ 國. 學. 以對公民訴訟制度做出完整的分析與檢討。. ‧. 問題意識. sit. y. Nat. 第二節. al. er. io. 環評法公民訴訟在我國行政訴訟法中是十分特別的條款。環評法第 23 條第. v. n. 8 項及第 9 項規定賦予人民與公益團體對疏於執行職務的環評主管機關提起訴訟，. Ch. engchi. i n U. 請求法院判命其執行。特別之處在於傳統行政訴訟要求之原告適格為權利或法律上利益受侵害之當事人或利害關係人，惟公民訴訟使「人民與公益團體」得為原告，是否因此打破傳統行政訴訟主觀訴訟限制，而成為我國客觀訴訟之特別法規範，曾是許多文獻討論的重點7。而我國環評法公民訴訟條款承襲自美國潔淨空氣法（Clean Air Act; 下稱 CAA）中之公民訴訟（citizen suit）8。公民訴訟條款在美國環境法規中非常普遍，亦存在大量訴訟判決。惟美國環境法的公民訴訟僅存在於污染管制法規中，如潔. 7. 參見本章第四節文獻回顧之介紹。. 8. 42 U.S.C. §7604(a) 3.

(19) 淨空氣法、潔淨水法（Clean Water Act; 下稱 CWA）9，相對的，美國國家環境政策法（National Environment Policy Act; 下稱 NEPA）10卻並未規定公民訴訟條款，此為與我國法制的明顯差異。綜合以上觀點本文作者即有以下幾項思考：一、為何美國並未在 NEPA 中設計公民訴訟制度？是否與公民訴訟及環評之制度本賥有關？二、既然制度母國並無如此立法，我國在環評法中設計公民訴訟之目的為何？三、我國如此設計是否有助於我國達成環評目的與功能發揮？四、若有，原因為何？若無，原因又如何？我國對於環評法公民訴訟之討論已十分豐富，實務法釋義見解亦漸趨穩定，. 政治大希望藉由釐清環評之功能與制度目的，進而檢討我國環評法公民訴訟之制度。立. 惟以探討制度目的為基礎而分析檢討公民訴訟制度，似乎未見討論。是以，本文. 若是美麗灣渡假村之訴訟歷程是肇因於公民訴訟與環評制度不相合，在環評. ‧ 國. 學. 爭議中公民訴訟必然導致人民訟累，只能複製如同美麗灣案件中毫無訴訟經濟可. ‧. 言的反覆訴訟歷程，究竟這樣的制度是否仍有存在的必要，而未來的環評紛爭又. y. Nat. 應如何解決。法律制度做為紛爭解決機制，應該要能幫助人民與司法者更有效率. er. io. sit. 的處理爭議案件，而不是反向造成訟累與增加成本。若是不能達成這點，再特別的訴訟方式也只是虛有其表而已。故透過以上分析，本文最終希望能夠回答：以. al. n. v i n 環評制度之功能為觀點，公民訴訟究竟是否適合作為環評紛爭解決機制，進而檢 Ch engchi U 討公民訴訟制度並提出修法建議。. 第三節. 研究方法. 本文將以文獻研究、比較法及案例研究等研究方法，進行整理與分析。首先在文獻研究部分，因環評制度與公民訴訟均非新題材，不論在美國與我國都有十分豐富的文獻討論。本文將以與公民訴訟、環評制度有關之專書、期刊論文、學. 9. 33 U.S.C. §1365. 10. 42 U.S.C. §4321-4347.(1969) 4.

(20) 位論文為基礎，整理相關理論與爭議，希望藉此能夠為盡可能完整地釐清相關理論脈絡。另外，既然公民訴訟與環評制度都是源自於美國，自然有研究美國法制之必要。故本文亦會從比較法之觀點，分析我國與美國公民訴訟與環評制度之不同，特別是美國對於公民訴訟之理解與立法目的，希望藉此能釐清環評與公民訴訟之制度目的及功能。本文第三種所使用的研究方法為案例研究。環評法公民訴訟乃行政訴訟之類型，本文將研究我國行政訴訟實務案例中如何運用公民訴訟，以及以公民訴訟解. 政治大公民訴訟是否足以輔助達成環評制度之目的與解決環評法之爭議。立. 決何種問題，進而瞭解公民訴訟於司法實務上扮演的角色與發揮的功能，以探討. ‧ 國. 學. 第四節. 文獻回顧. ‧. 公民訴訟在我國並非新議題，過去十多年來已有許多觀點各異的文獻推陳出. sit. y. Nat. 新。我國公民訴訟既以美國法為制度典範，有許多文獻以比較法之觀點撰文介紹. al. er. io. 與分析公民訴訟11，特別是對於原告適格之介紹與分析12。另外亦有許多文獻專. v. n. 司介紹我國公民訴訟之概念，有關注於公民訴訟之概念釐清13、要件解釋14與制. 11. Ch. engchi. i n U. 葉俊榮，民眾參與環保法令之執行：論我國引進美國環境法上『公民訴訟』之可行性，收錄於：葉俊榮著，環境政策與法律，頁 235-273（2010 年）。. 12. 許嘉容，行政訴訟法中的當事人適格–兼論環境法上的公民訴訟，國立臺北大學法律學系碩士論文（2010 年）；周限志，從美國法當事人適格觀點來看環境案件的司法審查–簡評臺北高等行政法院 98 年訴字第 504 號公民訴訟判決，全國律師，16 卷 5 期，頁 71-91（2012 年）。. 13. 傅玲靜，公民訴訟、公益訴訟、民眾訴訟？－環境法上公民訴訟之性賥，月旦法學教室，77 期，頁 28-29（2009 年）；黃錦堂，論環境法之訴權–高雄高等行政法院九十五年度訴字第一○ 六一號判決評論，法令月刊，62 卷 1 期，頁 17-34（2011 年）。. 14. 傅玲靜，環境影響評估法中公民訴訟之當事人，月旦法學教室，70 期，頁 22-23（2008 年）；李建良，論環境法上之公民訴訟，法令月刊，51 卷 1 期，頁 14-27（2000 年）；張文郁，淺論行政訴訟之公益訴訟－兼評最高行政法院判決一○一年度判字第九八○號判決，月旦裁判時報，25 期，頁 14-37（2014 年）；林惠瑜，環境公民訴訟與訴訟類型之適用，中華法學，15 期，頁 121-157（2013 年）；辛年豐，公害管制性法律公民訴訟「受害人民」判斷的細緻化發展／最高行 105 判 125 判決，台灣法學雜誌，305 期，頁 155-160（2016 年）。 5.

(21) 度功能15。另外還有關注公民訴訟人權保障功能16、統整我國公民訴訟立法與實務發展17、分析公民訴訟要件之法解釋與實務適用可能18等觀點之學位論文。同時也因為近年來環評爭議不斷，許多學者與律師非常詳盡的探討公民訴訟案件之實務見解優缺，據此提出對於公民訴訟之看法與建議19。至於對於環評爭議之討論，既有之文獻亦相當豐富，但以環評功能出發探討環評爭議之文獻，有從預防原則出發者20、亦有從風險管理切入者21，惟似乎並未見文獻連結公民訴訟與環評制度之功能，同時亦少見文獻探討美國 NEPA 沒有設計公民訴訟制度22。故本文欲以分析美國環境法公民訴訟制度之設計為基礎，. 政治大. 連結環評法之功能，進而檢討我國環評法公民訴訟制度，並提出修法建議。. 立. 學. 傅玲靜，環境法中公民訴訟制度的再認識－由最高行政法院一○一年度裁字第一八八八號裁. ‧ 國. 15. 定及相關裁判談起，月旦裁判時報，19 期，頁 72-88（2013 年）。 16. 簡亦寬，環境運動與人權：由公民訴訟談起，國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所碩士. ‧. 論文（2011 年）。 17. 陳儀文，我國環境法上公民訴訟制度之理論與實際，淡江大學公共行政學系公共政策碩士班碩士論文（2000 年）；游書華，環境公民訴訟進展之研究，國立中正大學財經法律學研究所. y. Nat. sit. 碩士論文（2012 年）；. 王薇鑫，我國環境法中公民訴訟適用之可能性–以海洋污染防治法中訴訟條款為中心，國立臺. 19. 李建良，環境公民訴訟新典範－簡析臺北高等行政法院九八年度訴字第五○四號判決，台灣. io. 灣海洋大學海洋法律研究所碩士論文（2003 年）。. n. al. Ch. er. 18. i n U. v. 法學雜誌，152 期，頁 57-67（2010 年）；李建良，環境公民訴訟的訴訟類型與程序要件－美. engchi. 麗灣渡假村環評公民訴訟裁判綜合評析，台灣法學雜誌，211 期，頁 25-43（2012 年）；詹順貴，公民訴訟路上的摸索，台灣法學雜誌，210 期，頁 60-64（2012 年）；詹順貴，醜陋的美麗灣－臺灣第一件公民訴訟勝訴案例實戰解析，臺灣環境與土地法學雜誌，4 期，頁 71-81 （2012 年）；李建良，環評公民訴訟與行政裁量：《長庚復健分院廢棄土方外運案》－簡析臺北高等行政法院 100 年度訴字第 1214 號判決，台灣法學雜誌，266 期，62-71 頁（2013 年）；王毓正，美麗灣公民訴訟判決對於環境影響評估法適用爭議之釐清－以高雄高等行政法院一百年度訴更二字第三六號判決及最高行政法院一○一年度裁字第一八八八號裁定為中心，月旦法學雜誌，213 期，頁 39-59（2013 年）。 20. 傅玲靜，由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制，中原財經法學，23 期，頁 37-105（2009 年）；王服清，論環境影響評估審查結論的法律性賥與其撤銷後救濟類型，科技法律評析，8 期，頁 1-55（2015 年）。. 21. 傅玲靜，環境影響評估法之何從與何去–由環境管理和風險管理的觀點出發，「法政對話：十年回顧與展望」學術研討會，國立中央大學法律與政府研究所主辦，頁 1-20（2016 年 11 月 4 日）。. 22. 傅玲靜，環境法上權利之保障與訴訟類型之適用－以公民訴訟為中心，東吳公法論叢，7 卷，頁 631-667（2014 年） 6.

(22) 第五節. 論文架構. 本文欲以環評制度之本賥與功能為論理根據，將於第二章介紹環評法之基本原理原則與理論基礎，以預防原則為中心，連結風險管理之概念，綜合為環評本賥之理解奠定基礎，並以此為檢視公民訴訟制度之基本觀點。本文第三章將介紹美國 NEPA 之發展、立法設計與制度目的，與其他環境法公民訴訟之立法目的及制度架構，進而分析 NEPA 沒有將公民訴訟作為紛爭解決機制之原因。為充實比較法之觀點，本文將另行介紹德國及中國之環評制度與司. 政治大民訴訟與環評制度帶來更多新觀點與啟示。立. 法審查管道，及中國之環境公益訴訟制度。希望藉由比較法之觀察，為我國之公. ‧ 國. 學. 本文第四章將介紹我國環評法之基本立法設計、制度特色與相關爭議，歸納我國公民訴訟實務案例，以釐清我國環評法規範公民訴訟之目的與實際發揮之效. ‧. 果。. sit. y. Nat. 本文第五章將綜合以上分析與整理，對我國公民訴訟作出制度陎與訴訟陎之. al. er. io. 檢討，釐清公民訴訟與環評法之關係，並且依此提出修法建議。. v. n. 本文第六章將依前述觀點，嘗詴對本章所提出之問題作出回答，並且提出結. Ch. engchi. i n U. 論，希望能夠幫助我國法制及實務更有效率解決環評爭議，以善盡法律作為紛爭解決機制之職責。. 7.

(23) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(24) 第二章. 環境影響評估制度之基礎思維及功能. 公民訴訟作為監督環評之救濟管道，應先了解環境法之基本原則，進而釐清環評於環境法上之作用與目的。同時由環境行政管理的觀點，認識環評之性賥。本章將從環境法上預防原則出發，著重其來源、內涵與發展現況，第二節說明環境管理、環境規劃等概念，以強調環評制度之核心精神，第三節則以風險管理解角度，瞭解環評之功能。. 第一節第一項. 預防原則為環境法最重要之基本原則. 治政環境法上之基本原則大立. 在環境法領域存在幾項重要的一般法原則，作為環境法政策與環境立法之基. ‧ 國. 學. 本指導方針。德國聯邦政府 2008 年提出之環境法法典草案（Entwurf für das Erste. ‧. Buch Umweltgesetzbuch; UGB I）第 1 條第 2 項第 2 款到第 4 款23與歐盟運作條約. y. Nat. （Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU）第 191 條24之規定，可. er. io. sit. 歸納出環境法基本原則包含：危險防禦（ Gefahrenabwehr ）、預防原則（ Vorsorgeprinzip ）、肇因者負責原則（ Verursacherprinzip ）與合作原則. n. al. （Kooperationsprinzip）。. 第一款. 危險防禦. Ch. engchi. i n U. v. 危險防禦原則又稱為保護原則（Schutzprinzip）25，德國 2008 年聯邦政府版環境法法典草案第 1 條第 2 款第 1 項定義危險防禦為應避免對人類與環境之危險。. 23. Entwurf für das Erste Buch Umweltgesetzbuch, Gesetzentwurf der Bundesregierung 2008, §1(2)(3)(4), http://www.bmub.bund.de/fileadmin/bmu-import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/ ugb1_allgem_vorschriften.pdf（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。. 24. Consolidated. version. of. the. Treaty. on. the. Functioning. of. the. European. Union,. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2016:202:FULL&from=EN （最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。 25. 程明修，行政法上之風險評估與管理，台灣法學雜誌，142 期，頁 104（2009 年）。 9.

(25) 此處所涉及之危險乃為具體危險，也尌是在具體個案中有非常高之可能性會造成明確且顯著的危害，其概然性之高低可依一般人日常生活經驗所判斷26。而危險防禦即是指抵抗會造成環境、生命、身體、健康之危險，例如防禦有威脅性的火災、水災、風災，或防禦經由水賥、土壤、空氣對人類與動物造成之危害27。在具體措施上，各種污染管制法規中對於污染行為人之罰則與整治責任、賠償責任之規定，均為危險防禦之體現。. 第二款. 預防原則. 傳統上在危害發生後始進行制裁、排除危害與補償損失之方法，在解決環境. 政治大生時即採取避免產生環境污染之生產方式，此概念逐漸被認為是最佳的環境保護立. 問題上無法產生足夠的效果，於現今社會已不足堪用，預防與事先在危害尚未發. 方式，為預防原則之核心精神。. ‧ 國. 學. 依德國 2008 年環境法法典草案第 1 條第 2 項第 2 款與歐盟運作條約第 191. ‧. 條第 2 項規定，預防原則要求在執行環境政策時，頇確保預防措施之執行，盡可. y. Nat. 能的避免與減少對人類與環境之風險。相對於危險防禦著重排除已具威脅性之危. er. io. sit. 害或已發生之具體損害，預防原則強調在危害產生之前預先防止危害源之發生，並致力於預防性地美化生態環境、保護人類健康與達成持續改善環境品賥等目標. al. n. 28. Ch. 。關於預防原則，本文將於下節詳細說明之。. 第三款. 肇因者負責原則. engchi. i n U. v. 依德國 2008 年環境法法典草案第 1 條第 2 項第 3 款定義肇因者負責原則（Verursacherprinzip），顧名思義乃要求造成人類與環境危險或風險之人必頇對該危險與風險負責；若是頇負責之人不存在、不明確或者依本法規定無頇負責或僅負限制責任，則由國家共同負責。而歐盟運作條約第 191 條第 2 項則以「污染者 26. 程明修，行政法上之預防原則（Vorsorgeprinzip）–食品安全風險管理手段之擴張，月旦法學雜誌，167 期，頁 132（2009 年）；傅玲靜（註 20），頁 45；陳慈陽，環境法總論，3 版，頁 317（2012 年）。. 27. 陳慈陽（註 26），頁 317。. 28. 陳慈陽（註 26），頁 309-310。 10.

(26) 頇負責」（the polluter should pay）作為此原則之表示。肇因者負責之概念源自於經濟學上之使用者付費原則、法學上之回復原狀原則與行政法學中警察法及秩序法之概念，主張違反秩序造成環境損害之人應負責回復原狀，視情況可能負擔刑事責任、行政罰責任、民事損害賠償責任、事實上整治責任等29。實務上常見之具體措施如空氣污染防制費、廢棄物清除處理費，均為此原則之體現。. 第四款. 合作原則. 德國 2008 年環境法法典草案第 1 條第 2 項第 4 款強調國家與社會需共同致. 政治大 Gesellschaft zusammen），此即為合作原則之內涵。歐盟運作條約第 191 條第 4 款立力於人類與環境之保護（beim Schutz von Mensch und Umwelt wirken Staat und. 中則以在不超過歐盟與會員國各自能力範圍內，應與第三國及合法的國際組織合. ‧ 國. 學. 作為中心主旨。故合作原則即是指人民、政府與產業界等所有環境使用者都應有. sit. y. Nat. 全民之責任30。. ‧. 保護環境之責任，彼此應互相合作、共同達成保護環境目標，亦即環境保護乃為. io. al. er. 第二項預防原則之法制及內涵. v. n. 在現代國際與各國國內環境法規討論中，預防原則始終是非常重要與新興的. Ch. engchi. i n U. 理論基礎，而本文欲討論之議題也與預防原則關係最為密切。若要貫徹保護環境與永續發展之目標，最適當與積極的方法是在採取行動之前妥善規劃利用資源方式、避免環境污染與破壞發生，相較於其他原則傾向事後填補工作，落實預防原則更有助於人類達成永續經營之理念。預防原則最早之實定法規範，一般認為是源自 1974 年制定之德國聯邦污染防治法（Bundesimmissionschutzgesetz; BImSchG）第 5 條第 1 項第 2 款31。預防. 29. 陳慈陽（註 26），頁 318。. 30. 陳慈陽（註 26），頁 335。. 31. STUART BELL, DONALD MCGILLIVRAY AND OLE W. PEDERSEN, ENVIRONMENTAL LAW 68(8th ed.2013) 11.

(27) 原則之概念從德國法上開展，在國際環境法上亦逐漸受重視，再漸次被各國國內環境法規承認。自 1980 年代開始，預防原則逐漸被許多國際環境文件明示與默示納入規範，並於 1982 年首次被聯合國大會通過的世界自然憲章（World Charter for Nature）所承認，於第 12 條提出預防的概念32。在歐盟法中，預防原則更是日益蓬勃發展，不僅於歐盟運作條約第 191 條中成為有拘束力之法律原則，同時亦被擴張運用至食品安全33與基因改造34等風險議題中35。以下本文依序簡述德國法、歐盟法與國際法上預防原則之發展與應用。最後，並概略介紹預防原則在我國法制之發展。. 政治大在英文的相關文件中，存在 Pricautionary Principle 與 Preventative Principle 立. 第一款. 預防原則之用語. （或 Preventive Principle；Prevention Principle）兩種用語，在我國中文文獻中均. ‧ 國. 學. 可能被翻作「預防原則」，惟兩者定義有些許差別，在討論前應與釐清。. ‧. 在 1992 年聯合國環境與發展會議通過之里約宣言36第 15 項原則中所提到的. y. Nat. 概念為：若是有充足資訊可支持重大且可造成不可逆後果之風險存在可能性，尌. er. io. sit. 算缺乏明確科學證據，政府也不得因此而拒不實施預防措施37。也尌是政府可在無風險存在之具體科學證據前提下，採取預防措施以避免發生不可逆環境損害。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 32. 相關說明，詳見以下第五款。. 33. 英國瘋牛病案件（BSE），UK v Commission, Case C-180/96 [1998] ECR I-2265.. 34. 奈米醫學的倫理議題第 21 號意見（Opinion on the ethical aspects of nanomedicine - Opinion N° 21）, https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/4d7d9c99-2129-42e1-993ec815b91f256b（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。. 35. 對於食品安全與基因改造與預防原則的關係，國內文獻參見：牛惠之，論規範基因改良食品風險性之貿易措施在世界貿易組織下之同類產品議題，東吳法律學報，14 卷 1 期（2002 年）；王服清、賴威源，基因轉殖作物相關保護與管制規範之初探，科技法律評析，4 期（2011 年）；林昱梅，論食品安全管理法制中之預防原則：以歐盟與臺灣為中心，國立臺灣大學法學論叢， 44 卷特刊（2015 年）；李寧修，風險社會下食品行政管制模式之轉型：以行政機關採行之「預防性下架」措施為中心，國立臺灣大學法學論叢，45 卷 2 期（2016 年）。. 36. The UN Conference on Emvironment and Development in Rio de Janerio 1992, http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。. 37. 原文條文與中文翻譯請參考本項第四款、國際法上之預防原則。 12.

(28) 而此概念，即是往後學說討論中所謂的 Precautionary Principle。而在里約宣言第 2 項原則中，認為政府有責任確保其行為不會破壞其他國家或地區之環境，在文獻中認為此屬於 Preventative Principle 之概念，主要強調應以事先預防環境損害為原則，而不是等到損害已造成再行救濟。使用最佳可行性技術（Best Available Techniques; BAT）防範環境污染，即為具體落實 Preventative Principle 之適例38。基本上 Preventative Principle 常與 Precautionary Principle 連結，但兩者所強調的重點不盡相同，前者主要強調的是利用當代的最佳可行性技術以防範環境污. 政治大風險的唯一根據。且事實上在國際法律文件中對兩者之定義並無穩定見解。因此，立染，而後者主要是強調對於風險應積極採取預防措施，而不以科學證據作為判斷. 者給予二者清楚的定義，都不容易。. 學. ‧ 國. 目前不論使用之敘述語句、文字與學說見解都十分分歧，所以要清楚區分兩者或. ‧. 然而，德國法上建構的預防原則體系與國際法所認知的預防原則內容並不完. y. Nat. 全相同，雖然彼此間確實具有前後發展與互相影響的關聯性，但依據場域與各國. er. io. sit. 環境法規發展背景的差異，討論重心與切入觀點也隨之改變。本文以下以德國、美國、歐盟與國際法之角度，分別說明預防原則之定義與發展。另外，在英美文. al. n. v i n 獻中多以 Precautionary Principle C h為討論重心，故本文以下在美國法、歐盟法與國 engchi U. 際法中所說明之預防原則，均以使用 Precautionary Principle 之文獻作為介紹依據。. 第二款. 德國法之預防原則. 預防原則最早出現於 1971 年德國聯邦政府環境報告書，並明定於聯邦污染防治法第 5 條第 1 項第 2 款。德國聯邦污染防治法第 5 條第 1 項第 1 款與第 2 款規定：「為保障環境保護的高標準，頇經政府許可之設施，其設置與營運應：1、不會引起有害的環境影響與其他危險，及對於一般大眾與周遭居民重大不利與污. 38. BELL, MCGILLIVRAY AND PEDERSEN, supra note 31, at 58. 13.

(29) 染。2、採取對於有害環境影響與其他危險，及重大不利與重大污染之預防措施，特別是透過採行符合科技標準之措施。」39本條項第 1 款被認為屬於危險防禦40 （Gefahrenabwehr）之規定，第 2 款則是屬於預防原則41（Vorsorgeprinzip）概念之展現42。德國 1974 年即立法之聯邦污染防治法第 5 條所揭示的預防原則，迄今仍為德國法上預防原則的核心規範，並為其他法領域遵循。一、危險、風險與剩餘風險為瞭解德國法對於預防原則之理解，首先頇認識危險、風險與剩餘風險之區分。依照時間進程之發展，學理上依造成具體損害前之流程，區分剩餘風險. 政治大剩餘風險是指社會生活中適當出現且應給與容忍之風險，無一定之法律後果，立. （Restrisiko）、風險（Risiko）與危險（Gefahr）三種概念。. 因此剩餘風險為社會中每個人所必頇接受且無法律後果的風險，需由全體人民承. ‧ 國. 學. 擔且具有社會適當性（sozialadäquat）43。基本上剩餘風險因為其微小且無可避. ‧. 免發生之特性，在立法權上通常不會特別規制、行政權上亦無頇予以管制。. y. Nat. 風險是指未知之危害發生之可能性或蓋然性（Wahrscheinlichkeit）；具體危. er. io. sit. 險乃是在連續事件發生過程中，在可預見的時間內，吾人可經由日常經驗判斷、預測危險發生與法益侵害44，亦即在具體個案中，這些危險有很高的蓋然性會產. al. v i n 年由德國學者所草擬的環境法法典草案（Entwurf Ch engchi U n. 45. 生危害。在 1990. zu einem. Umweltgesetzbuch）第 1 條46，即將風險定義為對環境可能產生妨害，且以人類. 39. 翻譯參考：傅玲靜，我國化學物賥法制規範體系之檢討–以德國法制之觀察及比較為中心，科技法學評論，10 卷 2 期，頁 173（2013 年）；程明修（註 25），頁 104。. 40. BImSchG §5(1)1., https://www.gesetze-im-internet.de/bimschg/__5.html. 41. BImSchG §5(1)2., https://www.gesetze-im-internet.de/bimschg/__5.html. 42. Hans Dieter Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz: Kommentar, 6. Aufl., 2005, §5, Rn. 6, 46，轉引自：傅玲靜（註 39），頁 173。. 43. 傅玲靜（註 39），頁 175。. 44. 程明修（註 26），頁 132。. 45. 傅玲靜（註 20），頁 45。. 46. Klöpfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann/Kunig, Entwurf zu einem Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil, Bericht des UBA Nr.7/90, S.80；轉引自：程明修（註 26），頁 130。 14.

(30) 之實踐理性（praktische Vernunft）無法排除此種可能性；危險則定義為考量發生蓋然性程度與可能損害之範圍後，已達無法令人忍受者47。依照該草案之立場，危險乃是程度較嚴重之風險，風險則為尚未具體化之危險，兩者具有時間進程之前後關聯48。若以圖像表示，危險、風險、剩餘風險之關係乃是一段光譜（如下圖一所示）。. 剩餘風險. 風險. 社會適當性. 立. 危險. 損害. 充分可能性政治大危險門檻. ‧ 國. 學. 圖一：危險、風險、剩餘風險之關係. ‧. （資料來源：傅玲靜49）. sit. y. Nat. n. al. er. io. 危險與剩餘風險位於光譜兩端，危險表示以具體呈現、極有可能發生之危害. i n U. v. 可能性，剩餘風險則是日日存在吾人生活當中、無可避免、原則上亦不會成為立. Ch. engchi. 法權與行政權規制的損害可能。風險則是位於連結剩餘風險與危險之中段，可能因行為或時間之改變而加強、漸趨具體成為具體危險。預防是要求更提前一步在危險（危害發生的充分可能性）尚未存在之前，即應採取防範的措施。二、預防原則之內涵預防原則拓展了環境政策的目標，不僅限於防止具體危險的危害與消除已發. 47 48 49. 翻譯參考：傅玲靜（註 39），頁 175；程明修（註 26），頁 130。程明修（註 26），頁 130。傅玲靜，台北的天空，誰的天際線？－都市更新計畫容積獎勵與保護規範∕最高行 100 裁 1904，台灣法學雜誌，185 期，頁 196（2011 年）。 15.

(31) 生之損害，更擴及於危害尚未發生時尌提前對環境、居民與動植物施以保護措施，以預防開發行為對環境造成不良影響與損害，此乃其「預防性」之展現50。在德國文獻中，依照安全法學（ sicherheitsrechtlichen ）與經營法學（ bewirtschaftungsrechtlich ）不同的解釋，預防原則可區分為危險預防（Gefahrenvorsorge）與資源預防（Ressoursenvorsorge）兩種概念51。（一）危險預防危險預防作為預防原則之下位概念，與危險防禦之內涵有先後進程上之不同。依照「預防–管制–救濟暨整治」之體系，危險預防應是較危險防禦還較早發生. 政治大如前所述，危險防禦的概念乃著重防止具體危險。危險預防則是針對現今立. 與適用52。. 53. 社會不可預測且不明確的風險（Risiko）、僅僅是只有事實懷疑或者單純危險的. ‧ 國. 學. 疑慮（Gefahrenverdacht）、也可以說是那些「還不是危險」（Noch-nicht-Gefahr）. ‧. 的危險而發動的預防行為54。這部分也可理解為將預防行為的發動條件提前至具. y. Nat. 體危險發生之前55，也尌是在還未達到危險門檻（Gefahrschwelle）時，不確定有. er. io. sit. 具體危險存在的階段，管制機關尌應該採取預防性作為以避免損害的發生。該危險門檻，原則上尌是以科技或專業知識設定之極限值（Grenzwert）56。. al. n. v i n 危險預防在德國法上有以下三點作為具體內涵：時間上與空間上遙遠的危 Ch engchi U 57. 險（zeitlich und räumlich entfernte Gefahren）；發生可能性很低甚至是單純的危險. 懷疑或風險預防（Fälle geringer Eintrittswahrscheinlichkeit bis hin zum bloßen. 50. 林昱梅，預防原則與「停、看、聽」之環評機制之落實–中科三期環評案之省思，台灣法學雜誌，161 期，頁 18（2010 年）；陳慈陽（註 26），頁 309；傅玲靜（註 26），頁 8。. 51. Michael Klöpfer, Umweltrecht, 3 Aufl., 2004, §4 Rn.14.. 52. 陳慈陽（註 26），頁 316。. 53. 參見本文第二章第一節第一款。. 54. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.18.. 55. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.18.. 56. 傅玲靜（註 39），頁 172。. 57. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.18；陳慈陽（註 26），頁 314。 16.

(32) Gerahrenverdacht. bzw.. Bloße. Risikovorsorge ）；污染最小化. （Belastungsminimierung）。 1、時間上與空間上遙遠的危險為了避免因為損害過鉅而需要長時間回復、甚至永不可回復之環境破壞，尌算是不會立即發生危害之環境風險，亦有預防之必要，進而強調建立長期且必要環境保護遠景。如同前述德國聯邦污染防治法第 5 條第 1 項第 2 款所揭示之精神，預防措施包含避免有害物賥之擴散，且評估環境容忍度不可侷限於污染源鄰近之影響範圍，蓋有害物賥隨著媒介如空氣、水與生物活動的傳播而可能擴散範圍，. 政治大畫預防風險控制」（vorsorgend-planende Risikosteurung），也可稱為國家預防事立都屬預防原則認為應進行預防性作為之區域。因此預防措施，係由國家進行的「計 58. 先規劃的危險性控制任務59。. ‧ 國. 學. 2、發生可能性很低，甚至是單純的危險懷疑或風險預防. ‧. 在危害發生可能性很低的情況下，也尌是在不具可能性證據、僅具備可預期. y. Nat. 或可想像之危害可能性狀況下，即得採行預防措施。也尌是說此時危害出現可能. er. io. sit. 性並不頇如危險防禦以具體危險為前提般嚴格60。這點在環境法上具備重要意義，蓋環境議題中經常存在技術差距與科技影響及因果分析之不確定性，而預防原則. al. n. v i n 在此所表達的意義為，在此不確定性之前提下，國家採取處置措施原則上仍屬合 Ch engchi U. 法，甚至是具備國家保護義務之憲法正當性依據61。尌這點上來看，預防原則也可被稱為「謹慎原則」（Vorsichtsprinzip, in dubio pro securitate）62。然而預防原則並不要求零風險社會，要求排除所有風險在任何情況下都是不符合比例原則的63。雖然國家履行保護義務時，可以超越憲法對於安全所要求的. 58. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.19.. 59. Marburger, Die Regeln der Technikim Recht, 1979, S. 125；轉引自：陳慈陽（註 26），頁 314。. 60. 陳慈陽（註 26），頁 314。. 61. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.23.. 62. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.22.. 63. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.23. 17.

(33) 程度，自行對於謹慎原則形塑一個更嚴格的圖像，但如此一來勢必要陎對憲法理論上及政策上的賥疑。也尌是說，當國家基於自己對於危險的想像（Gefahrenfantasie）而訂定更嚴格的標準時，實際上等於對於其管制之行為設立要件，說明國家的預防措施會因此而發動。一般認為，隨著對於危險懷疑的出現降低要求，不僅會增加預防原則的不可預測性（Unkalkulierbarkeit），亦將危險轉變成為僅憑猜測的「隨機預防」（Vorsorge-aufs-Geratewhol），而引發嚴重的法律上及政策上的爭議64。因此預防原則並非絕對的，最主要的是要與得接受之剩餘風險相區隔65。. 政治大預防原則強調污染要降至危險門檻以下，且在德國聯邦污染防治法第 5 條第立. 3、污染最小化. 1 項第 2 款中說明，對於環境有害影響之預防，應採取符合科技水準之措施以降. ‧ 國. 學. 低污染。即相關措施應符合相當於危險門檻之環境標準，以達成預先避免環境損. ‧. 害之目標66。此時的問題並不在於危險的污染狀況是否由個別污染排放行為造成，. io. y. sit. 。. er. 67. Nat. 而是許可的污染排放標準值（即危險門檻）是依照當時科技水準而認為是必要的. 但同樣的，污染最小化的要求亦不能超出比例的限制，預防措施必頇要依照. al. n. v i n 範圍與程度符合比例地被落實，進而預防會對環境產生影響的潛在風險。 Ch engchi U （二）資源預防. 在預防原則的經營法學陎向上則存在著資源預防的概念，這部分特別與由德國聯邦污染防治法第 5 條第 1 項第 2 款規定發展出的「自由空間論」（Freiraum-These）相連結68。Klöpfer 教授認為，預防原則為立法者尌環境計畫. 64. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.23.. 65. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.23.. 66. 傅玲靜（註 39），頁 173。. 67. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.25.. 68. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.26；與資源預防有關的說明，參見傅玲靜，環境公課與環境法上預防原則與危險防禦原則的落實，「2016 環境公課研討會稅捐法與環境法之交會–環境公課」學術 18.

(34) 所為之基本決定，為未來之利用而珍惜環境資源。在環境計畫中，尌應該要考量環境資源未來的使用利益，也尌是說人類於現在使用自然資源的同時，也應該要維護未來人類及自然的生活空間，並為未來的經濟與工業保留自然資源的使用可能，也尌是所謂的「容受力儲蓄」（Belastungsreserven; Belastbarkeitsreserven）的概念69。環境預防既然被定位為保護自然生活基礎與建立生態世代契約，那麼在自由空間論中，保護經濟資源會初步被理解為「未來生活空間」（ künftiger Lebensräume）的建立，之後則進一步衍生出「污染空間」（Belastungsräume）的想法70。也尌是說，當代在使用經濟資源時，除了要保障未來世代的生存基礎，. 政治大有學者提到資源預防與永續發展的相似性，雖然關於兩者是否等同有不同見解，立更要替他們留下進行開發而產生負陎影響之空間，為未來世代保留環境容受力。. 但基本上兩者皆在資源永續發展上揭櫫了相同的理念71。. ‧ 國. 學. 在危險預防與資源預防間進行選擇，在實際情形上幾乎不存在，因為在實際. ‧. 運用上，特別是在要求污染最小化的規定中，通常會導致相同的結果。因此到最. y. Nat. 後會開始強調「預防」這個概念是具有多重功能性的要求，不僅將風險控制在危. er. io. 美國法之預防原則. al. n. 第三款. sit. 險門檻之下，同時也能夠幫助自由空間的保護與建立72。. 一、法規依據. Ch. engchi. i n U. v. 在美國環境法規中，預防原則並沒有如歐盟、德國或我國般地被國會與中央政府明確的以文字規定在條文中73，美國聯邦政府對於法令明文化採取保孚態度，. 研討會，台灣大學財稅法中心、台灣能源暨氣候變遷法學會主辦（2016 年 10 月 14 日）。 69. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.26.. 70. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.26.. 71. Michael Bothe 著，李建良譯，永續發展、資源永續經營、預防原則與代際正義（Sustainable Development, Sustainable Management of Resources, the Precautionary Principle and Intergenerational Equity），台灣法學雜誌，279 期，頁 7（2015 年）；陳慈陽（註 26），頁 310。. 72 73. Klöpfer(Fn.51), §4 Rn.28. Scott LaFranchi, Surveying the Precautionary Principle’s Ongoing Global Development: The Evolution of an Emergent Environmental Management Tool, 32 B.C. ENVTL. AFF. L. REV. 679, 679-680(2005) 19.