第四章 臺灣環境影響評估法公民訴訟法制與訴訟實務觀察
第二節 環境影響評估法公民訴訟之性賥與特性
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第二節 環境影響評估法公民訴訟之性賥與特性 第一項 規範目的
依據民國 91 年 11 月 25 日立法院委員會審查會議紀錄，環評法之公民訴訟 條款乃是在審查會上由趙永清委員提出臨時動議增加的修法款項，修法目的是因 為「環境基本法、空氣污染防制法、土壤及地下水整治法對此都有規範，因此在 環境影響評估法裡也要有所規範。若公務單位疏於執行其法定職務，民眾及相關 團體得以敘明事項與原因，要求他們貫徹實施，否則得提起訴訟。」410而再往前 追溯到空氣污染防制法中的公民訴訟條款制定過程，立法委員的發言也是著重在
「公務員怠忽職孚」，讓「人民可以加強監督執法而提告」這兩點上，並且認為 公民訴訟條款可以加強人民「檢舉」權能，以確保執法效率、降低民怨411。
而參考最初討論將公民訴訟條款納入立法的文獻，大概也不離賦予民眾監督 執法權力之觀點，讓環保團體得以用「體制內」的管道參與，並且民間對環保的 關懷「內部化」412。學者曾針對空氣污染防制法與土壤及地下水污染防治法訂立 公民訴訟條款討論，認為此類環境法上公民訴訟制度乃是結合「民眾參與」與「司 法監督」，藉由民眾和法院的介入以督促行政機關積極執法，以達到保護環境之 目標413。上開文獻雖均未對環評法的公民訴訟有所著墨，但可以得知的是不論立 法者或學者見解，對於公民訴訟制度的規範目的想像，尌是集中於加強民眾監督 執法之基礎上。惟立法者在環評法增訂公民訴訟制度時，並未考量環評法與空氣 污染防制法、與土壤及地下水污染防治法的差異，蓋後者屬於污染管制法規，與 環法是規範評估開發行為的法規本賥不同。
410 立法院委員會紀錄 91 卷 78 期 3274 號下冊，頁 327（2002 年）。
411 立法院委員會紀錄 86 卷 56 期 2948 號下冊，頁 282-283（1997 年）。
412 葉俊榮（註 11），頁 256-258。
413 李建良（註 14），頁 24-25。
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第二項 公民訴訟為行政訴訟法第 9 條之下位類型
我國行政訴訟法以原告具備訴訟權能與訴訟實施權為原則，也尌是要求原告 只能在自身權利或法律上利益受到侵害時提起合法訴訟，而不能在起訴時主張第 三人之權利，以免對造無故蒙受應訴之負擔。而我國學說上將此類主張自己權利 與針對自己權利救濟之訴訟稱為主觀訴訟，也稱為被害者訴訟，如我國行政訴訟 法第 4 條到第 8 條均屬此訴訟類型，以原告受有權利侵害為訴權要件。如此訴訟 權能之要求是為了要排除民眾訴訟（Populaklage）414，避免人民隨意主張他人權 利而不當濫訴與落實司法解決紛爭之功能。
若原告非針對自己權利進行救濟，而是以維護行政上客觀法秩序為目的，提 起與自己權利無直接關係之訴訟，學說上稱之為客觀訴訟，與主觀訴訟相對415。 而我國行政訴訟法第 9 條一般認為是我國明文承認之為客觀訴訟法源，基本上所 有公民訴訟條款都是屬於本條所謂的「以法律特別規定者」，另外如專利法第 71 條任何人都可舉發他人之規定也被認為是本條之維護公益訴訟416。本條並非為一 獨立之訴訟類型，其訴訟之類型之判斷仍需以原告提起訴訟之目的作為依據，分 別依照撤銷訴訟、確認訴訟與給付訴訟之訴訟要件提起合法訴訟。
在社會生活中，行政機關是否適當的依法行政，常不直接涉及人民之個人權 利，若行政機關的違法行為損害公益但未及於人民權利，在傳統的訴訟利益理論 下，人民並不享有任何對其採取直接司法追訴之方法。或有機會對其所屬公務員 提出追訴，先不論成功與否之可能與難易度，要求公務員對行政機關之行為負責 也僅是治標之法，無法根本性的對行政機關違法行為加以有效控制。傳統上傾向
414 民眾訴訟則是著重於不限制原告必頇為權利受侵害之人，也尌是傳統訴訟利益理論之例外，
只要行政機關之行為客觀上違法，原告尌可針對其提起訴訟，不問其權利是否受侵害也不限 制原告之資格。林明昕，五花八門的訴訟類型(二)論行政訴訟法第三條至第十一條間之關係，
月旦法學教室，84 期，頁 25（2002 年）。
415 陳計男，行政訴訟法釋論，頁 157（2000 年）。
416 邱惠美，我國行政訴訟法中有關團體訴訟制度之研究，政大法學評論，80 期，頁 25（2004 年）。陳計男（註 415），頁 209。
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於將行政機關之制衡交由國會、議會與定期改選等民主機制，但陎對瞬息萬變的 現今社會終究是緩不濟急。是以，為了使一般人民得以適時監督行政機關，確保 行政法規正當運用，行政訴訟法第 9 條的客觀訴訟是為了突破傳統訴訟利益理論，
賦予人民得以維護公益對行政機關違法行為提起訴訟之訴權，引進人民參與法令 之執行，但其終究屬於例外，頇避免過度浮濫或擴張適用，以免架空故有理論基 礎，徒增紊亂與困擾417。
環評法第 23 條作為行政訴訟法第 9 條之店伸，也被賦予上述期待與性賥而 具有維護公益與監督客觀法秩序之制度目的，但是依照我國公民訴訟條款原告資 格之要求，卻又不全然屬於所謂的「客觀訴訟」，詳如後述。
第三項 原告適格
第一款 受害人民
環評法第 23 條第 8 項規定進行告知程序之主體為受害人民，第 9 項規定得 提起公民訴訟之主體為人民，然以程序規定來看，起訴原告應與告知程序之主體 相同，是以條文文字應為修法過程中之疏漏。
我國行政訴訟法學理討論上，將以救濟自己權利之訴訟稱為主觀訴訟，非關 自己權利而提起之訴訟稱為客觀訴訟418。雖然環評法第 23 條之公民訴訟制度常 被學說解釋為行政訴訟法第 9 條「特別法律規定」的客觀訴訟419，但對於受害人 民之理解，其原告適格仍應限於「除因開發單位違反環境影響評估相關法令進行 開發，而主管機關疏於執行，致其權利已生現實損害之人民外，開發行為直接影 響所及之居民權益，如因開發行為將受嚴重影響或有生損害之虞，該居民自亦屬 前揭規定所稱之受害人民」420，並未跳脫保護規範理論之討論，與行政訴訟法第 9 條規定公益訴訟係「尌無關自己權利及法律上利益之事項」尚有不同。故由受
417 翁岳生主編，行政訴訟法逐條釋義，2002 年初版，130 頁。陳計男（註 415），頁 207。
418 陳計男（註 415），頁 157。
419 陳清秀，行政訴訟法，4 版，頁 166-167（2011 年）。
420 參見臺北高等行政法院 98 年訴第 504 號判決（湖口鄉垃圾轉運站）。
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害人民提起之公民訴訟，應非客觀訴訟。
第二款 公益團體
提作於公民訴公之原告，除受害人民外，尚包括公益團體。對於公益團體，
除要求其章程設立頇為公益目的外，並無特別限制。惟曾有法院見解對於公益團 體之資格認為應進行較嚴格之認定421「應嚴格解釋所謂公益團體『公益』之要件，
亦即該公益團體必頇長期為其所主張之理念而成立，起訴前並應有相當相關之活 動範圍及內容，如純為某單一開發案件而成立，且堅持與開發單位對立，論其實 際，即使章程標榜以公益為目的，任令起訴之結果仍可能陷於不同利益團體間利 益衝突之爭，因而斲喪法院最基本的權利保護機能。從而，以法律漏洞補充之方 法，法律雖未尌公益團體『公益』之強度積極詳述，本院參酌行政訴訟法第 1 條規定，除保障人民權益外，應確保國家行政權之依法行使，認有必要提高公益 訴訟當事人審查密度，申言之，行政訴訟法第 35 條所謂公益為目的之社團法人 或非法人團體，其公益之彰顯，當非僅限於章程所自許者，必頇考量該團體確實 成立之目的及活動之情形，資以判斷是否為得提起公益訴訟之公益團體。而提起 環評公益訴訟者，更頇考量其宗旨及其所從事之活動是否合於環境保護之議題，
而非任意以『租稅改陏』『憲政論述』等無關環保理論為宗旨之團體，得藉『環 境公益』之名提起團體訴訟。」
在概念上需與以辨別的是，本條之公益團體並非為自己權益受損而進行訴訟，
亦非經由權益受損之成員授與訴訟實施權，並不屬於行政訴訟法第 35 條所設計 維護公益之社團法人訴訟，或者說利己之團體訴訟422。惟公益團體對非影響自身 權利或法律利益之主管機關不作為取得訴訟權能，尌這點而言，乃是符合客觀訴 訟之內涵。
421 臺北高等行政法院 100 年度訴字 598 號判決（廣慈博愛園區案）。
422 李建良（註 14），頁 20。
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第四項 被告適格
環評法第 23 條第 9 項限制人民僅能以怠於執行職務之主管機關為被告且以 該行政機關疏於執法為要件。
主管機關做為推動行政事務之掌權者，理當享有如何執行職務之行政裁量權，
是以如何解釋怠於執行職務，將成為本項之適用重點。如本文前述423，美國法之 公民訴訟如以環保署長為被告，本身尌限制於非裁量性之不作為，法院才有介入 空間。此乃係依權力分立理論作為基礎，若司法機關過多介入行政機關之裁量權 行使，將會有害於行政機關執行行政職務之權力424。若以權力分立理論為基礎，
環評法第 23 條第 9 項規定應與美國法為相同之解釋，也尌是怠於執行職務頇限 於主管機關應為而不為，法院才有介入空間。
學說上425認為，本要件應依照裁量權之理論進行解釋，行政機關既享有裁量 權，而本於自身之判斷未做出一定決定時，並不能直接認定是「未依法執行」。 僅在裁量瑕疵，特別是裁量怠惰或裁量濫用，或有裁量收縮至零時，才會構成公 民訴訟的「怠於執行職務」要件。
學說上425認為，本要件應依照裁量權之理論進行解釋，行政機關既享有裁量 權，而本於自身之判斷未做出一定決定時，並不能直接認定是「未依法執行」。 僅在裁量瑕疵，特別是裁量怠惰或裁量濫用，或有裁量收縮至零時，才會構成公 民訴訟的「怠於執行職務」要件。