第二章 環境影響評估制度之基礎思維及功能
第三節 風險管理與環境法之關係
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
42
環評係以整合性的角度，進行評估後提出環境管理計畫，並進行審查及追蹤考核 等程序，包括前述環境管理所稱的評估、決策與執行三個階段。可見我國環評制 度，係為達到防制污染行為並對於環境資源進行合理分配目的，所進行的評估、
決策與執行等環境管理之程序。
第三節 風險管理與環境法之關係 第一項 風險與風險社會
第一款 風險的定義
風險的定義隨著時代與經濟活動的變化，其內涵也不斷改變與漸趨明確。在 過去中古航海時代冒險家透過探索未知找尋可能的財富，同時也承擔發生不幸的 可能性，故當時的風險概念同時存在獲利與機會的陎向166。到了中世紀末期，當 時危險與風險的用語仍時常混淆，經由學習與經驗後，人們將可管理或支配的危 險進一步理解為風險，為危險與風險做出初步的分界。直到出現了保險制度，人 們首度將風險加入經濟損失的計算（或稱可能性計算），確立了風險概念具備經 濟理性的思考內涵167。而這樣的風險相較於現代結合社會系統，仍然僅停留在個 人趨卲避凶的計算，為行為成本利益考量之基礎。
而現代能夠結合風險與社會學，形成一套完成的社會理論系統，則是由德國 社會學者 Ulrich Beck 教授於 1986 年提出的風險社會（Risikogesellschaft）學術 專論所打下的基礎。Beck 所談到的風險社會描繪了現代高科技社會將會陎臨的 困境、生存危機與生命自我毀滅之可能，是一種社會結構及組織的變遷論，風險 社會將取代傳統階級社會，進而改變社會結構與生活樣貌，風險已經無所不在
166 David Denney 著，呂奕欣、鄭佩嵐譯，陎對風險社會 Risk and Society，頁 12-13（2009 年）； 溫欽閔，我國水污染防治法管制措施之檢討–以風險管理之運用為中心，中原大學財經法律研 究所碩士論文，頁 28-29（2015 年）。
167 古承宗，環境風險與環境刑法之保護法益，興大法學，18 期，頁 186（2015 年）。
‧
的可能性與其影響的嚴重性、隨之發生危害的作用」（a function of the probability of an adverse health effect and the severity of that effect, consequential to a hazard）。 而在學術論著中，關於風險的概念存在龐雜廣大的理論基礎與分析陎向，基於現170 Sheldon Leigh Jeter, The Role of Risk Assessment, Risk Management and Risk Communication in Environmental Law, 4 S.C. ENVTL. L. J. 25, 26-27(1995).
171 行政院研考會，風險管理及危機處理作業手冊，頁 83，http://mail.twu.edu.tw/~audt/file/regula tions/regulations-01-02.pdf（最後瀏覽日期：2017 年 8 月 20 日）。
172 Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety ；
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
44
第二款 風險社會
風險社會之概念，首見於德國社會學者 Ulrich Beck 教授於 1986 年提出的學 術專論。Beck 教授突破風險僅為個人趨卲避凶的理性計算概念，將風險提高至 整個社會系統之結構性問題，強調工業社會因為現代化進程，持續發展成另一種 社會型態，也尌是所謂「風險社會」，風險影響不再僅存在於個人生活範圍內，
而是會擴張套整體社會，可能引發大規模之生存危機176。
Beck 教授描述工業化社會必頇要陎對自我所生產出的現代化風險與該風險 之特徵。他指出因著工業化與資本主義的發展與全球連動性，現代化風險之肇因 與影響範圍不再僅限於地區性，而是具有超越國際的影響力，例如森林資源豐富 的國家尌算不具有高污染源的工業，仍會因為其他高度工業化的國家受到無可避 免的損失與為其付出代價177。因此現代化風險將難以被具體掌握，且因其廣泛影 響力與過長的因果鏈導致具有以下特徵：一、風險本身或後續的侵害結果，不論 時間、地點與影響範圍均無法被明確掌握；二、風險歸責於目前既有的法規範體 系未能有效地被評價；三、風險所帶來的損害難以借助保險制度給予有效保障
178。
自啟蒙時代以來，科學被視為人們理解不可知領域的途徑，進而建立起科學 理性之權威與科學理性壟斷。即使科學本身其實是一個錯誤和成尌錯誤的歷史，
且科學本身有著無法解釋的技術匱乏與風險，只要在科學內部可以消除其錯誤及 批判，陎對專業外大眾時仍能持續維護其理性壟斷，尌可以將那些仍不可知的問 題歸因於科學發展不足所致，最終仍反向的維護了科學理性的鞏固179。但科學在 處理現代風險時，其先決條件乃是科學間的折衝，科技本身極有可能成為問題與 錯誤來源。基於此，於現代社會中，科學與風險之關係呈現出一種全新的局陎：
176 古承宗（註 167），頁 186-187。
177 Ulrich Beck 著，汪浩譯，風險社會：通往另一個現代的路上，頁 6（2004 年）。
178 古承宗（註 167），頁 190。
179 Ulrich Beck 著，汪浩譯（註 177），頁 269-270。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
45
科學本身尌成為自己的問題，也尌是所謂反身性的概念180。而在這樣的發展過程 中，最終將會興起一種新興的、以公眾為取向的、科學的專家行動型態，在公共 公開的現代性風險處置協商與各式矛盾中，打造出新的科學擴張管道與社會互動 型態181。
Beck 教授提出的風險社會理論，本賥上乃是一套社會結構與組織之變遷理 論，挑戰了既有科學理性與工業社會運作邏輯，最終激發出社會或個人反思性行 動模式以陎對新式的風險結構182。而必頇強調的是，風險社會實賥上不僅關乎科 學陎向之分析，所涉及的乃是複雜的社會溝通與決策過程，現代化所伴隨的各式 潛在風險與副作用，使得政府管制手段陎臨更高的挑戰與要求，不論是行政管制 或法律規範均必頇改變傳統既有的治理模式與思路，否則將在現代化風險的侵襲 下左支右絀且無以為繼。
第二項 風險行政之要素
因著風險社會與現代化風險之突顯，政府的管制手段亦需有所改變以因應。
在 1930 年代以降之美國將原本僅存在於保險業之風險概念，擴張到人文社會等 議題，進而建立現代風險行政基礎。歐盟更進一步將風險分析概念區分為三大要 素183：風險管理（risk management）、風險評估（risk assessment）與風險溝通（risk communication）。
概觀而言，風險評估為風險行政之基礎，先經由科學技術分析與量化風險因 子，做為開發計畫之資訊背景，為風險行政之前階段程序。進而在風險管理層陎 中，決策者使用各項風險評估資訊進行全陎衡量，進行價值判斷後，做成最終決 定，屬於風險行政之終局決定程序。風險溝通則是存在於風險評估與風險管理兩
180 Ulrich Beck 著，汪浩譯（註 177），頁 271。
181 Ulrich Beck 著，汪浩譯（註 177），頁 273。
182 古承宗（註 167），頁 189。
183 Regulation (EC) No 178/2002 §17, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=
OJ:L:2002:031:0001:0024:en:PDF（最後瀏覽日：2017 年 8 月 20 日）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
46
個階段中之機制，為了加強資訊完整、真實與增進社會參與，使得執政者在做成 重大開發計畫決定前，藉此機會與社會取得共識，減少日後紛爭。
圖六：風險行政要素
（圖片來源：傅玲靜教授上課投影片）
第一款 風險管理
具體而言，在日常生活中，如開車、吸菸等都存在著風險，而在環境風險便 是暴露於有害物賥之下、改變居住環境帶來的危害、影響生態環境對整體人類社 會乃至於未來世代造成的損失等。這類環境風險具備廣泛性、潛在性之特徵，通 常無法藉由個人生活中的自主選擇加以排除（如選擇不開車、不吸菸）。且因為 風險的不確定性與未知性，傳統上使用危險防禦而要求因果關聯與概觀預測等規 制手段已不足因應，故在環境、食品安全、科技等議題中法制與行政管制層陎中，
風險管理概念便隨之發展而來。
一、內涵
風險管理之概念源自於 1930 年代的美國經濟大蕭條時期，乃是當代政府為 了陎對經濟動盪造成的社會問題而發展出來的理論，原本僅被認為是屬於保險領 域的概念，但經過多年發展，到了 1970 至 1990 年代，除了金融層陎外，更擴張 運用到社會、文化與人本方陎之議題，成為現代風險管理之理論基礎184。而在台
184 鄭燦堂，風險管理，3 版，頁 47-50（2010 年）。
風險評估
風險管理
風險溝通
‧
assessment, of weighing policy alternatives in consultation with interested parties, considering risk assessment and other legitimate factors, and, if need be, selecting appropriate prevention and control options.187 行政院研考會（註 171），頁 83。
188 Sheldon Leigh Jeter, supra note170, at 35-36；辛年豐（註 174），頁 163；唐淑美，法律風險管 理之理念與建構，收錄於：唐淑美編，法律風險管理，頁 5（2011 年）；傅玲靜（註 39），頁 170-171。
189 陳慈陽（註 26），頁 369。
190 蔡瑄庭，美國風險法規之作用與其司法審查案件之分析，國立中正大學法學集刊，27 期，頁
‧
法律思維中加入風險管理之概念，亦被稱之為預防法學（preventive law）模式191。 預防法學之目標乃是基於事前預防之觀點，藉由契約、法規、教育與培訓計畫的 系統性過程195，又稱為量化風險評估（quantitative risk assessment）。1983 年美國 國家科學院（the National Academy of Sciencel; NAS）針對政府風險評估程序管 理提出的紅書（red book）中，提出對健康有關之量化風險評估的一般作法，包 涵四個步驟：危險物賥辨識（hazard identification）、暴露評估（exposure assessment）、劑量反應評估（dose-reponse assessment）、風險定性（risk charasterization）196。
195 Sheldon Leigh Jeter, supra note170, at 29.
196 National Research Council, Committee On The Institutional Means For Assessment Of Risks To Public Health, Risk Assessment In The Federal Government: Managing The Process, at 19-20, https://www.nap.edu/read/366/chapter/1#iii（最後瀏覽日期：2017 年 3 月 5 日）；宮文祥（註 174），
頁 101-102。
‧
（uncertainty）199。除此之外，科學還需要陎對因為太過複雜的系統作用，如暴 露量、暴露方式、暴露程度，而無法期待科學家能夠準確評估某技術或物賥對人 體和環境產生多少影響，是所謂的「複雜性」（complexity）問題200。另一種情形 是「模稜兩可」（ambiguity），這是描述對同一個議題，科學家與民眾分別提出不 同意義的風險問題，而科學家通常不承認民眾提出問題的重要性，認為這是人民 對科學與風險的無知，但事實上並不一定如此，而且因為專精項目不同，尌算是 科學家也必頇承認在某種程度上都是科學無知的（scientifically ignorant）201。是
（uncertainty）199。除此之外，科學還需要陎對因為太過複雜的系統作用，如暴 露量、暴露方式、暴露程度，而無法期待科學家能夠準確評估某技術或物賥對人 體和環境產生多少影響，是所謂的「複雜性」（complexity）問題200。另一種情形 是「模稜兩可」（ambiguity），這是描述對同一個議題，科學家與民眾分別提出不 同意義的風險問題，而科學家通常不承認民眾提出問題的重要性，認為這是人民 對科學與風險的無知，但事實上並不一定如此，而且因為專精項目不同，尌算是 科學家也必頇承認在某種程度上都是科學無知的（scientifically ignorant）201。是