第二章 中共中亞戰略與反恐政策
第二節、 恐怖主義在大陸地區的發展與演進
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第二節、恐怖主義在大陸地區的發展與演進
一、中共對恐怖主義的定義:
恐怖主義一詞最早出現在十八世紀法國大革命時期。為保衛新建立之政權，
執政的 Jacobin 決定用「紅色恐怖主義」對付恐怖份子。國民公會通過決議，對 一切陰謀份子採取恐怖行動。由此，不難看出恐怖主義不是反映一般的、孤立的、
偶然的恐怖行動，而是指一種有組織、有制度和有政治目的的恐怖活動。國際恐 怖主義的真正形成是在第二次世界大戰之後，直到 1960 代末期始完成的。在此 期間，恐怖主義活動熱點是在殖民地、附屬國或剛獨立的民族國家，這一時期恐 怖事件明顯增多，手段日趨多樣化，劫機、爆炸、綁架與劫持人質都有，襲擊目 標和活動範圍已經跨出國界，越來越具國際性，因而逐漸形成了國際恐怖活動。16 英國《大部列顛百科全書》對恐怖主義的定義是，「對各國政府、公眾和個人使 用令人莫測的暴力威脅，以達到某種特定的政治目的的政治手段。各種組織、民 族團體、宗教狂熱者和革命者、追求主義者，以及軍隊跟警察，都可能利用恐怖 主義」。恐怖主義活動活動的直接危害是給無辜群眾造成巨大生命財產損失。17為 了給社會壓力，盡可能地製造事端擴大影響力，「東突」恐怖份子不僅把恐怖活 動目標指向武警官兵、公安幹警和愛國宗教人士，而且更向普通平民實施攻擊。
恐怖主義、跨國犯罪、環境污染，嚴重傳染性疾病等因素，目前雖不至於牽動國 家安全的全局，但已成為威脅國家安全的重大隱患，非傳統安全威脅的因素向傳 統安全領域滲透、延伸，往往造成錯綜複雜、交相跌宕之勢。18
1997 年中國所修訂的刑法中，以「恐怖活動」稱呼恐怖主義，並將恐怖活 動的罪行分為劫持航空器、暴力危及飛行安全罪、劫持船隻與汽車罪、爆炸罪、
組織、領導與參加恐怖組織罪等。就司法的解釋，中國所謂的「恐怖活動」是指
16陳明傳，〈國土安全的新發展〉，陳明傳、蕭銘慶、曾偉文、駱平沂，《國土安全專論》（臺北市：
五南圖書，2013 年 3 月），頁 1。
17談鋒，《安全預警 關注中國面臨的緊要問題》，（北京市:經濟日報出版社，2004 年 3 月，頁 359-387。
18葛東升，《國家安全戰略論》，（北京市:軍事科學出版社，2006 年 7 月），頁 4。
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「採取暴力(如爆炸、暗殺、綁架人質、劫機等)或恫嚇等手段，旨在威脅政府、
社會、危害社會公共安全(即不特定多數人的生命、健康和公共財產安
全)」。 192001 年 6 月 15 日，中國與哈薩克、吉爾吉斯、俄羅斯、塔吉克與烏茲 別克，遵循聯合國憲章，簽署《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》。 該公約對恐怖主義做出明確的界定，恐怖主義意指「致使平民或武裝衝突情況下，
未積極參與軍事行動的任何人員死亡或對其造成重大人身傷害、對物質目標造成 重大損失的任何行為，以及組織、策畫、共謀、教唆上述活動的行為」，而此類 行為因其性質或背景可認定為恐嚇居民、破壞公共安全或強制政權機關或國際組 織以實施或不實施某種行為，並且依各方國內法應追究刑事責任的任何行為。20 2015 年 2 月中共全國人大常委會，審議反恐怖主義法草案，反恐怖主義法二審 稿內容中，對於恐怖主義的定義是指:通過暴力、破壞、恐嚇等手段，製造社會 恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關、國際組織的主張和行為。對於恐怖活動 組織和人員的認定，二審草案新增加人民法院，在審判刑事案件過程中，可以依 法直接認定恐怖活動組織和人員。21
恐怖主義亦可屬於「非傳統安全」，中國大陸現代國際關係研究所對「非傳 統安全」做出的簡明定義是：「它是由非軍事因素引發，直接影響甚至威脅本國 發展、穩定與安全的問題。」非傳統安全威脅的含義是相對於軍事、政治和外交 等傳統安全而言的，指除此之外的其他對主權國家及人類生存與發展構成威脅的 因素，主要包括恐怖主義、販毒走私、嚴重傳染性疾病、海盜活動、非法移民、
環境安全、經濟金融和信息安全等方面，西方學者有一種觀點認為，以「國家安 全」為重的是「傳統安全」，以人類安全為重的則是「非傳統安全」或「新安全」， 也有的認為非傳統安全包含國家安全與「人」的安全。22
19林泰和，《恐怖主義研究:概念與理論》，(台北市:五南出版，2015 年 12 月)，頁 26-27。
20同註19(林泰和)，引述張福昌，《歐盟司法與內政合作一反恐議題解析》，(台北市:商務，2011 年)。
21賴錦宏，〈中共犯人出庭不用穿囚服了〉，《聯合報》，2015 年 2 月 27 日，A14 版/兩岸。
22喬金鷗，〈非傳統國家安全之體認〉，喬金鷗 主編、陳子平、陳青田、歐崇亞、戴政龍、劉秋 苓、廖天威、黃壽耀、黃立夫，《非傳統安全概論》（臺北市：黎明文化事業，2011 年 9 月），頁
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中國政府的反恐立場及措施首先是反對一切形式的恐怖主義，堅決反對將恐 怖主義作為政治鬥爭的武器和手段，主張世界各國必須採取全面有效的措施打擊 一切形式的恐怖主義。其次為打擊恐怖主義要標本兼治，要贏得反恐怖鬥爭的最 終勝利，必須標本兼治，再者反對將恐怖主義與特定的民族、宗教掛勾，國際恐 怖主義雖然具有複雜的民族、宗教背景，但是沒有任何一個民族或任何一種宗教 奉行恐怖主義，並且在反恐問題上不能搞「雙重標準」。2002 年 6 月 7 日通過的
《上海合作組織成員國元首宣言》也提出，打擊恐怖主義「不能有傾向性，不能 搞雙重標準」。2003 年 8 月 5 日，中國代表陳士球在第 55 屆聯合國人權小組會 議上的講話中指出，應當避免在反恐問題上推行雙重標準。再論世界各國都應以 同樣標準來對待與處理國內外的一切恐怖主義活動，反對搞任何形式的恐怖主義。
充分發揮聯合國在國際反恐怖鬥爭中的主導作用，中共一貫強調，在國際反恐怖 鬥爭中應始終由聯合國及其安理會發揮主導作用，任何國家或國家集團不得繞開 聯合國或安理會，以單邊主義的做法自行其是。2003 年 10 月，胡錦濤主席在出 席亞太經合組織曼谷會議時進一步指出，衝突和動盪是恐怖主義滋生的溫床，貧 窮和落後是恐怖主義產生的土壤。徹底剷除恐怖主義，應在緩和地區及國際緊張 局勢、消除貧困和加強反恐合作三個方面同時開展工作，從政治、經濟、文化和 社會等方面採取措施。繼 2001 年上海合作組織簽署以反恐為主題的《上海公約》
後，2004 年中國又推動上海合作組織建立起以塔什干為總部的常設性地區反恐 怖機構。在 2005 年簽署《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和 極端主義構想》，且倡導新安全觀，加強國際反恐合作，胡錦濤在 2005 年 4 月 22 日亞非峰會上的講話中進一步強調指出：「要樹立互利、互信、平等、協作的 新安全觀，以對話增進互信，以協商化解矛盾，以合作謀求穩定，共同應對各種 傳統安全威脅和非傳統安全威脅，維護世界和平」。在反恐措施方面，中國全面 參與全球反恐合作。至 2006 年中國已加入了 12 項國際反恐公約，並認真執行其
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規定的義務。在「9·11」事件發生後不到兩年的時間裡，中國外交部就先後 3 次向安理會反恐怖委員會遞交了中方執行安理會 1373 號決議有關切斷恐怖主義 分子經濟來源情況的報告，詳細介紹了中國政府和港澳特區政府在相關領域採取 的反恐措施。積極倡導並擴展國際多邊反恐合作機制。在 2006 年 6 月中國主辦 的上海合作組織成立五週年的上海峰會上，中國進一步與其他五個成員國簽署了
《合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義 2007 年至 2009 年合作綱要》、《關 於在上海合作組織成員國境內組織和舉行聯合反恐行動的程序協定》和《關於查 明和切斷在上海合作組織成員國境內參與恐怖主義、分裂主義和極端主義活動人 員滲透渠道的協定》。此外，中國還相繼參加了上海合作組織成員國框架內的多 次雙邊和多邊反恐聯合軍演；對亞太經合組織、東盟地區論壇和亞歐會議框架內 的國際反恐怖交流與合作，積極開展和推動國際雙邊反恐合作機制。中共已與美 國、俄羅斯、英國、法國、德國、巴基斯坦、印度等國建立了雙邊反恐怖磋商等 合作機制，並與澳大利亞等其他許多國家保持著反恐合作。23
二、國際因素的影響
2001 年 9 月 11 日聯合國首次設立反恐怖主義委員會(反恐委員會)，五年後 商定了一份打擊恐怖主義危害的共同戰略框架:《聯合國全球反恐戰略》，旨在加 強國際社會打擊恐怖主義四大支柱的文書:消除有利於恐怖主義蔓延的條件;防 止和打擊恐怖主義;建立各國防止和打擊恐怖主義的能力以及加強聯合國系統在 這方面的作用;確保尊重所有人的人權以及確保以法治作為反恐鬥爭的基礎。大 會還認可了秘書長於 2005 年設立的反恐執行工作隊。反恐執行隊由 38 個聯合國 實體和附屬組織組成，致力於促進聯合國系統範圍內在打擊恐怖主義方面的協調 與一致，並為會員國提供援助，聯合國反恐中心為會員國提供能力建設援助，並 根據《全球戰略》四大支柱在全世界開展反恐專案。打擊恐怖主義一直在聯合國 系統議程之上，2015 年 12 月 22 日秘書長潘基文給大會主席的信、提出防止暴
23朱威烈，〈中東恐怖主義、全球治理與中國的反恐政策〉，《阿拉伯世界研究》，2011 年 3 月第 2 期，頁3-9。
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力極端主義的全面行動計畫 (A/70/674)，供大會審議，行動計畫建議各會員國 制定本國的防止暴力極端主義行動計畫，並重點關注七個優先領域:對話和預防
力極端主義的全面行動計畫 (A/70/674)，供大會審議，行動計畫建議各會員國 制定本國的防止暴力極端主義行動計畫，並重點關注七個優先領域:對話和預防