第四章 最高行政法院文化資產相關判決分析
第二節 我國「有形文化資產」之法制完備檢視與建議
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第二節 我國「有形文化資產」之法制完備檢視與建議
自《威尼斯憲章》運作半世紀以來，國際間已發展出系統化的文化保護理論 與豐富的實務經驗。我國自 1982 年《文資法》施行至今，亦累積了卅多年的經 驗，從本論文第三章可見法令和權責單位之建構與配置朝完備漸進，然而在古蹟、
歷史建築、聚落保存維護的法規及實際執行成效卻尚未完善。以下分別就文物再 利用、《文資法》第廿二條，以及有關古蹟、聚落及歷史建築所相關規範三個面 向，進行探討與分析。
一、文物再利用相關問題
檢視《文資法》修訂沿革，「再利用」概念自民國九十四年修定版納入，使 之前以保存現況為目標的觀念，轉變為相對積極的修復後活化利用的方式。修復 觀念也從「維護」、「保存」，轉變為「修復」，更進一步積極納入「修理」的 觀點—不以維持文物現狀為足，而以回復其原本的狀態為尚108。無論再利用及修 復、修理的作為如何，都以不得減損文化資產價值為首要原則，同時必須符合聯 合國教科文組織推動遺產保存統整國際實踐多年的反思，所提出「真實性」
(Authenticity)與「完整性」(Integrity)的兩個主要原則109。
我國現今再利用案例甚多，但由於各單位執行操作上觀念各執一隅，多有手 段與宗旨大異其趣的落差110。有視於此，擬訂文化資產再利用計畫與執行程序實 有必要。民國98年文化建設委員會曾提出《文化資產再利用計畫與執行程序指導 綱要》草案111，然此行政規則最終未完成修訂實施。對照中國大陸地區文物保護 的做法，2000年中國國際古蹟遺址理事會(International Council on Monuments and
108《文資法》第 21 條第一項: 「古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材
仍存在者，應依照原有形貌修復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主 管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。」
109《世界文化和自然遺產保護公約作業準則》（Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention）第 78 條規定。
110 湯炳又，價值優先導入古蹟、歷史建築保存及再利用機制之研究，私立中國科技大學建築研
究所碩士論文，頁 124，2014。
111 http://ccnt1.cute.edu.tw/cprc/principle98/reuse-opguide.htm，瀏覽日期 2015 年 12 月 24 日。
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Sites，ICOMOS)112公佈「中國文物古蹟修復準則」113提出中國文物古蹟保護十項 原則，其中「原址保護、「保存現存實物原狀與歷史資訊」、「正確把握審美標 準」、「保護文物環境」、「已不存在的建築不應重建」，透過各省文物保存局 推廣，在中國大陸地區逐漸形成對於文物保護的共識。從原址、原樣的明文規定，
可見對於國際公約「真實性」與「完整性」的落實。
中國所提出的文物古蹟保護原則，不僅適用物質形態文化遺產的保護，也可 以轉化運用在非物質文化遺產保護的整體思考上。當前我國文化資產再利用被視 為文化資產永續保存的重要方式，因「真實性」與「完整性」兩大原則注入再利 用的概念，透過擬定針對公部門之「文化資產再利用計畫與執行程序」行政規則，
及針對私法範疇的相關命令，可以較為周延地引導「再利用」作為達成永續保存 文化資產的目標。
二、《文資法》與「古蹟」、「歷史建築」及「聚落」管理規範
《文資法》與地方政府所訂之文化資產相關規則，指定古蹟與登錄歷史建築 之目的，皆是為保護珍貴文化資產不輕易受到破壞而採取保護措施。《文資法》
第28條規範古蹟及其所定著土地所有權移轉；第35條規範古蹟因指定、保存用地、
保存區等原因，致其原依法可建築之基準容積受限制部分，得等值移轉或享有其 他獎勵措施。《文資法》第34條規範主管機關得擬具聚落保存及再發展計畫後，
依區域計畫法、都市計畫法、國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更聚落之 土地使用分區為特定專用區。從《文資法》針對古蹟制定的條文可見，古蹟在現 行法規中受到較高程度的保護。然，細審整部《文資法》，卻無針對歷史建築所 訂的相同規範，顯示出歷史建築與其他兩項文化遺產的立法保護存有相當大的落 差，但此一現象並非由於古蹟在文化資產上的價值比歷史建築高。
112 國際古蹟遺址理事會(International Council on Monuments and Sites，ICOMOS)為聯合國教科 文組織依據 1964 年威尼斯憲章創設之國際性非政府組織，宗旨為保護視界古蹟與遺址。2015 年已有9.500 來自 144 個國家的個人會員、110 個國家會員及 28 個國際科學相關學會會員。
113 http://www.icomoschina.org.cn/uploads/download/20150422100909_download.pdf，瀏覽日期 2015 年 12 月 24 日。
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古蹟在歐陸文化觀點之《威尼斯憲章》中以「Monument」一詞涵蓋紀念館、
紀念碑、紀念像、紀念物、國家重要歷史遺跡等，重要特徵為帶有「紀念性」與
「獨特性」114。歷史建築則與人們生活較古蹟更為貼近，既融合人文生活也是藝 術地景，像是櫛比鱗次大樓旁的土地公廟，或巷弄間一棟近百年的磚造四合院。
「在地性」與「日常性」是歷史建築的表徵與價值之所在。當歷史建築隨時間推 移累積其存在的時間，或因同時期的同類型建築漸漸消失，歷史建築可能因此具 備「獨特性」而成為「暫定古蹟」，進而成為指定古蹟。
《文資法》第廿二條條文涉及「古蹟」、「歷史建築」及「聚落」之建築管 理、土地使用及消防安全等事項，分別與都市計畫法、建築法、消防法及其相關 法規之全部或一部相關，但前項事務非屬文化部管轄權責，《文資法》指示由中 央主管機關會同內政部訂定與古蹟、歷史建築及聚落之修復及再利用相關之辦法。
循事權所屬，本文作者察內政部營建署法規網頁確載有《古蹟歷史建築及聚落修 復或再利用建築管理土地使用消防安全處理辦法》115。然，該法偏重土地使用變 更以及適用建築、消防相關法令有困難時 之「因應計畫」116相關規定，並非著 重於修復及再利用的文化觀點。目前已有研究發現，依上開處理辦法辦理再利用 的案例中，多數為取得使用許可，大量增設相關設施及設備以符法令、結構等技 術性的要求，導致減損文化資產的原有價值，悖離文化資產再利用的原意117。此 一現象顯示，《文資法》與現行建築及消防等相關法令有競合的疑義。
各國為推動其本國文化資產保存，制定並落實保存維護準則(conservation principle)是近年國際上文物保存的重要趨勢。以中國大陸為例，2000 年中國 ICOMOS 公佈之「中國文物古蹟修復準則」將「價值評估」列為首要原則，是非 官方組織形成共識的起點。2004 年中國國家文物局研擬「全國重點文物保護單
114 http://www.icomos.org/charters/venice_e.pdf，瀏覽日期 2015 年 7 月 1 日。
115 內政部營建署營建法《古 蹟 歷 史 建 築 及 聚 落 修 復 或 再 利 用 建 築 管 理 土 地 使 用 消 防 安 全 處 理 辦 法》，該法於中華民國九十六年六月廿五日行政院文化建設委員會文壹字第 0962109986 號令、內政部臺內消字第 0960823912 號令會銜訂定發布全文 7 條，並自發布日施 行；後於中華民國九十九年十月十九日行政院文化建設委員會會授資籌四字第 0993006417 號 令、內政部臺內營字第 0990819908 號令會銜修正發布全文 8 條，並自發布日施行。
(http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=11646&Itemid=
100，瀏覽日期:2015 年 12 月 1 日)。
116《古 蹟 歷 史 建 築 及 聚 落 修 復 或 再 利 用 建 築 管 理 土 地 使 用 消 防 安 全 處 理 辦 法》第 4 條。
117 湯炳又，價值優先導入古蹟、歷史建築保存及再利用機制之研究，私立中國科技大學建築研
究所碩士論文，頁 70 , 2014。
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118 http://www.ahww.gov.cn/a/201103/925.html，瀏覽日期 2015 年 11 月 11 日。
119 中原大學景觀系教授趙家麟指出，二戰期間日本海軍因燃料油需求，見竹東有天然瓦斯可提 434cc468fa1fb6f0a14，瀏覽日期 2015 年 12 月 31 日。
120 東森 ETtoday 新聞雲，記者蘇晟彥新竹採訪報導，新聞標題「二戰眷村遺跡保衛戰 寡婦樓
「屋中屋」要被歷史傳承」http://www.ettoday.net/news/20150221/460659.htm#ixzz3v2yGsOK8，
瀏覽日期 2015 年 7 月 1 日。
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建築範圍軸線內；6號辦公廳舍，納入歷史建築範圍內保存；實施者提送設計書 圖至新竹市都市設計審議委員會審議時，建議邀請竹市古蹟審議委員會委員或相 關專家學者列席審查會等121。
「日本海軍第六燃料廠煉油廠遺存建築群」是結合二戰時期軍事工業遺跡與 眷村文化之歷史建築，在新竹市文化局審議之前，該處在原新竹市都市計畫為道 路用地及住宅區，審議會之後，土地所有單位國防部配合文化資產保存，進行都 市計畫個案變更，將保存建築群坐落土地變更為公園道路用地及綠地。前開都市 更新計畫分成四個街廓，基地為商一、住一、住二混合的區域，「寡婦樓」坐落 在商一區中心位置。國防部在事件發生後發布新聞稿，說明為保存眷村文化資產，
於新竹市政府公告「寡婦樓」採取意象及局部保存方式，即配合調整都更計畫，
並配合調整細部計畫儘可能讓遺存建築群可以原地保存，同時委由新竹市政府將
「寡婦樓」周邊建築群施作圍籬保存。國防部亦已於 4 月 6 日會同新竹市政府向 警方報案協處，並將對肇事者提出民事求償122。
中央主管機關以地方自治下授縣市政府自訂「歷史建築登錄及廢止審查作業 要點」，而地方政府行政執行未嚴，在審查程序、登錄程序出現行政瑕疵，導致 類似事件層出不窮(附錄四)。雖言本論文第三章所舉最高行政法院之文化資產保 存案件發生於《文資法》最新修訂與《臺北市歷史建築登錄及廢止審查作業要點》
等地方行政命令立法之前，然從「寡婦樓」事件可見歷史建築登錄一環仍有許多 立法與執行的問題。以「寡婦樓」事件為例，國防部擬以民事求償為法律途徑，
等地方行政命令立法之前，然從「寡婦樓」事件可見歷史建築登錄一環仍有許多 立法與執行的問題。以「寡婦樓」事件為例，國防部擬以民事求償為法律途徑，