第四章 最高行政法院文化資產相關判決分析
第一節 文化資產相關案件引用法規分析
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第四章 最高行政法院文化資產相關判決分析
本章從最高行政法院審理與文化資產相關案件，勾勒出我國《文資法》規範 下保護保存實務面呈現的樣態與法制層面存在的問題。本文作者從中華民國司法 院「法學資料檢索系統」之『裁判書查詢』，就最高行政法院以全文檢索語詞『文 化資產』查詢與篩選有關案件，經彙整計有十二筆資料(附錄三)，先就判決書中 兩造訴訟依據的法規分析如表一，繼而就個別案件進行重點分析探討。
第一節 文化資產相關案件引用法規分析
本文作者將判決書中兩造訴訟依據的法規分析如表一，其中援引次數最多為
《文資法》，特別是其中數條條文:第 3 條第 6 款88對於古物的定義、第 27 條89有 關開放參觀文化資產酌收費用、第 29 條之 1 第 5 款古蹟之管理維護六面向中有 關「緊急應變計畫之擬定」90。其他出自法規性質為「命令」之條文包括《文化 資產保存法施行細則》第 21 條:「本法第七十四條91所定發見具古物價值無主物 之範圍，包含陸地及水下，其所有權之歸屬依國有財產法規定。」；為內政部管 轄，屬營建法令之《古蹟土地容積移轉辦法》第十條第一項第六款；依據《文資 法》第 21 條第 4 項規定:「古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構 造與建材仍存在者，應依照原有形貌修復…提出計畫，經主管機關核准後，採取 適當之修復或再利用方式。」訂定之《古蹟修復及再利用辦法》；依據《文資法》
第 14 條第 3 項、第 15 條第 2 項、第 54 條第 2 項分別訂定之《古蹟指定及廢止 審查辦法》、《歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法》和《文化景觀登錄及廢止審 查辦法》。此外，《文化資產審議委員會組織準則》及地方政府所立屬行政規則 之各縣市《文化資產審議委員會設置作業要點》亦因行政程序瑕疵，而成為興訟 理由的法律依據。
88 中華民國 89 年 2 月 9 日總統（89）華總一義字第 8900031610 號令修訂《文化資產保存 法》第 3 條條文:” 本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登 錄之下列資產：…六、古物：指各時代、各族群經人為加工具有文化意義之藝術作品、生活及 儀禮器物及圖書文獻等”。
89 中華民國 89 年 2 月 9 日總統（89）華總一義字第 8900031610 號令修訂《文化資產保存 法》第 27 條條文:”公有及接受政府補助之私有古蹟、歷史建築及聚落，應適度開放大眾參觀。
依前項規定開放參觀之古蹟、歷史建築及聚落，得酌收費用；其費額，由所有人、使用人或管 理人擬訂，報經主管機關核定。公有者，並應依規費法相關規定程序辦理”。
90 同註 7。
91 發見具古物價值之無主物，應即通知所在地直轄市、縣(市)主管機關，採取維護措施。
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日府民三字第 8704800601 號公 告指定三井物產株式會社舊廈‧ 國
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家廟、宗祠所定著之土地，公有建物定著之公有土地無該條適用。原告為公營金 融機關，系爭標的物之土地為公有，致原告無法申請容積移轉，該項行政處分侵 害原告權益甚鉅。
被告答辯︰1.依照文化資產保存法第27條規定經古蹟學者專家認定具有歷史意 義及建築特色，評鑑為市定古蹟，並經被告依指定作業要點辦理公告程序。2.古 蹟為國家重要文化資產，被告基於地方主管機關之權責，依文化資產保存法指定 古蹟。3.按「市文化資產之保存事項，為市自治事項」、「古蹟由所在地地方政 府管理維之。」直轄市自治法第11條第25款、《文資法》第28條定有明文。系爭 建築物既位處台北市，被告基於上述職權依法行政。4.中華民國憲法增修條文第 十條第八項明定「國家肯定多元文化」，其意外針對現今台澎金馬地區，已趨於 國際化、現代化、多元化之開放社會，外交上爭取邦交國，內政上各族群多元併 存，縱如原告所指稱，系爭古蹟為日人在台殖民統治時期之產物，無礙於其屬文 化資產保存之對象。
(三)本案爭點之法庭認定
1. 《文資法》第3條第2款「所稱古建築物，指年代久遠之建築物、其全部或重要 部分仍完整者」。施行細則第27條「古蹟依其主管機關，區分為國定、省(市)定、
縣(市)定三類，分別由內政部、省(市)政府及縣(市)政府審查指定之，並報各該上 級主管機關備查。」
2.系爭建物經內政部於88年10月27日召開古蹟指定審查會議，認為不具備「國定」
古蹟價值，不列入國定古蹟。惟《文資法》對古蹟定義既僅有一，不因指定權主 體不同而異，則內政部所召開之古蹟審查會議既認為系爭建物不具古蹟保存價值，
被告指定系爭建物為古蹟是否合於《文資法》規定，非無再行探究必要，爰撤銷 再訴願決定、訴願決定及原處分，另由被告另為適法之處理。
(四)本案重點分析探討
1.《文資法》第三條第二款「所稱古建築物，指年代久遠之建築物、其全部或重 要部分仍完整者」，本案係爭建物歷經無數次整修改造，室內早非原貌，復因屋 漏，屋頂迭經整修，亦非曩昔屋瓦舊觀。被告雖稱該建物為該市同類型較為完整 者，然古蹟指定要件為絕對標準，非與他物相較優者勝出，被告此一答辯見解顯
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1.本件不同於其他古蹟指定事件，蓋因被告明知系爭房地，係原告於 73 年 3 月 6 日依法向新竹縣政府標購而來，當時標售公告明確載明該地為「商業區」。乃 被告嗣後竟引用當時已不再適用之法令，認定該土地係機關用地，且已延宕十餘 年仍未辦理新竹都市計畫第一次通盤檢討，致原告之合法權益嚴重受損。
2.按公告指定私有財產為古蹟之行政處分，因有掏空人民合法財產權益之虞，處 分機關自應謹慎從之。處分機關應使所有人於行政程序中享有較高度之參與權，
然被告亦違法未予原告充分表達意見之機會，指定系爭房地為市定古蹟。
3.被告未通知原告將進行測繪勘察；縱於古蹟評鑑會議，原告與會代表發表唯一 且短暫五分鐘意見即迫退出場外，後系爭房地旋被公告為市定古蹟。被告所為處 分過程，與處分機關應使所有人於行政程序中，享有較高度之參與權之法理有違。
4.原處分違反「保護信賴原則」及古蹟指定事件應讓所有人有充分參與權之法理，
原處分、訴願、再訴願決定亦均未予以考量。另就原告一再主張原處分程序具重 大瑕疵乙節，再訴願、訴願決定亦僅從形式上論斷，均未從實質面詳為審查，是 再訴願、訴願決定與原處分認事用法均屬違法而不能維持。
被告答辯意旨︰
1.按「新竹州圖書館」建於民國 14 年，新竹地區八個民間團體發起「新竹州圖 書館」古蹟保存連署活動，要求被告指定古蹟予以保存。被告乃依據《文資法》
第 27 條暨內政部 87 年 7 月 1 日台(八七)內民字第 877876 號函所頒古蹟指定審 查處理要點」辦理，審查後認定為：屬文化資產保存法所定之古蹟。
2.系爭建物坐落之土地係 45 年 5 月 28 日公告實施之新竹都市計畫編定為機關 用地。惟新竹縣政府於 73 年間，即以商業區標售，被告於變更新竹都市計畫案，
提出變更內容(機關用地變更為商業區)，目前尚在省都委會審議中。《文資法》
第 36 條之 1 規定因古蹟指定致原依法可建築之基準容積受限制部分，得等值移 轉至其他地區建築使用或予以補償，已予古蹟所有權人合法財產權益相對保障。
3.依內政部 87 年 7 月 1 日台(八七)內民字第 8777876 號函訂定之「古蹟指定審 查處理要點」第二、三、四、五點及第七點規定辦理，皆符合古蹟指定審查處理 要點，原告訴稱未保障其參與權部分，委無足取。
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(三)本案爭點之法庭認定
查古蹟指定程序與「古蹟指定審查處理要點」所規定核無不合。《文資法》及古 蹟指定審查處理要點，除「古蹟指定審查處理要點」第七點規定「審查會議得邀 請古蹟所有人或管理人列席說明，並於說明後離席。」外，並無有關對被指定古 蹟所有權人或管理人參與程序之其他規定，被告於審查會議時已邀請原告派員列 席說明，是其所稱參與權未受保護及尊重，核不足採。又系爭建築物及其所在土 地符合文化資產之要件，主管機關即得指定為古蹟，予以保存，而古蹟之指定係 基於大眾之公益為之。從而，行政機關為行政處分時，固應以保護人民正當合理 之信賴利益為原則，但於私人信賴利益與公益發生衝突時，應捨個人私利以保公 益，然就個人私利之損害，僅係如何補償之問題，應由被告依法另為處分，非本 件所得審究。綜上所述，本件原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。
(四)本案重點分析探討
1.雖 45 年 5 月 28 日公告實施之新竹都市計畫，系爭建物所在土地為機關用地，
惟新竹縣政府於 73 年間，即以商業區標售。原告一再主張原處分具重大瑕疵，
訴願、再訴願決定僅從形式上論斷，均未從實質面詳為審查，最高行政法院採程 序審查亦未能就此審酌。
2.原告於 73 年標購系爭房地，至 87 年仍無法依當初買受該地之初衷使用，原告 因被告行政懈怠而未能有效利用該房地，致原告之合法權益受損而期間未得分毫 補償之事實，顯見被告雖援引《文資法》第 36 條之 1 規定「經指定為古蹟之…
私有土地…致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等值移轉至其他地區 建築使用或予以補償」，然被告以建築之基準容積得等值移轉至其他地區建築使 用而謂原告並未受損害，是為偏執該條條文明定補償手段之一隅，認定原告選擇 容積轉移一途。本法僅規範指定程序卻未能明確規範合理的程序時間，對於已歷 年代亟需保存保護的古蹟不啻是坐失時機，對於私權所造成的侵害更不在話下，
私有土地…致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等值移轉至其他地區 建築使用或予以補償」，然被告以建築之基準容積得等值移轉至其他地區建築使 用而謂原告並未受損害，是為偏執該條條文明定補償手段之一隅，認定原告選擇 容積轉移一途。本法僅規範指定程序卻未能明確規範合理的程序時間，對於已歷 年代亟需保存保護的古蹟不啻是坐失時機，對於私權所造成的侵害更不在話下，