第四章 最高行政法院文化資產相關判決分析
第三節 法理爭點綜合評析
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第三節 法理爭點綜合評析
由前開十二筆判決分析歸納，發現爭訟類型分屬兩大類:古蹟、歷史建築之 指定與土地使用變更，以及系爭建物是否合於文化資產保存的要件。前者計有最 高行政法院 89 判字 1575 號、89 判字 3273 號、96 判字 569 號、97 判字 229 號、
98 判字 713 號及 102 判字 367 號；後者包括 100 裁字2659號、100 判字1806號 及 102 判字319號。此外，古物所有權歸屬(最高行政法院 98 判字 157 號)及桃山 人文館(最高行政法院 100 判字 316 號)之自主提報指定和三山國王廟(最高行政 法院 96 判字648號)，分別具有《文資法》第 65 條之法律解釋、《文資法》第 12、15 條文化資產指定提報權責、「古蹟指定審查處理要點」屬行政規則無行政 程序法第 174 條之 1 之適用。以下分述歸納整理後之綜合評析。
一、古蹟指定、歷史建築登錄之行政程序與土地使用變更
三井物產株式會社舊廈(最高行政法院 89 判字 1575 號)、新竹州圖書館(最高 行政法院 89 判字 3273 號)、臺灣師範大學原高等學校校舍(最高行政法院 96 判 字 569 號)、新芳春茶行(最高行政法院 97 判字 229 號)、齊東街日式宿舍群落(最 高行政法院 98 判字 713 號)、陳悅記祖宅(最高行政法院 102 判字 367 號)皆涉及 建物被指定或登錄為文化資產保存保護對象，致所有權人無法改建或自主使用，
然上訴原因並非全然因此而起。
三井物產株式會社舊廈一案尚包含《文資法》明示所欲保護對象為能發揚中 華文化之文化資產，爭訟兩造對此所持文化意識型態形成未有共識的法解釋；終 局判決法院察同一建物內政部於88年10月27日召開古蹟指定審查會議，認為不具 備「國定」古蹟價值，不列入國定古蹟。有鑑於《文資法》對古蹟定義僅有一，
不因《文資法》第27條第1項指定權主體不同而異，被告指定系爭建物為古蹟是 否合於《文資法》規定，自此無探究必要。然若從《直轄市自治法《第11條第25 款「市文化資產之保存事項，為市自治事項」、《地方制度法《第18條第4款第4 目規定，直轄市文化資產保存乃屬直轄市自治事項，自得自行訂定自治規則，及
《文資法第28條「古蹟由所在地地方政府管理維之。」則不免衍生文化資產相關
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事務於地方制度法中，究為地方自治團體之自治事項亦或為委辦事項的區辨與權 限轉移問題。
次見新竹州圖書館及陳悅記祖宅兩案涉及地方政府因都市計畫變更土地使 用方式缺乏法一致性，致生公權至上私權限縮的爭議。該兩案將文化遺跡定位為 財產，從調升公權位階，以都市整體發展角度為權宜，從而競合使私權退位，此 點從法庭認定「私人信賴利益與公益發生衝突時，應捨個人私利以保公益」可見 立場。此一公法優越的文化法觀點，未思及平衡私權與公權是更為妥適的方式，
若以尊重文化物所有權的前提執行文化保護的公權力，將可有效疏導私權因受侵 害而採之強烈手段。雖目前法院審理作為文化資產保護的防線，然層出不窮非常 破壞手段始料未及，若能降低或消弭此一對立狀態，更能達到文化資產保存保護 的要旨。透過立法賦予私人文化物所有權人特定的權利，是為典型融合公權與私 權保護的立法體例，未來《文資法》及相關子法修法時宜斟酌慎之。
二、文化資產保存保護要件
前開案件之盧纘祥故宅(最高行政法院100判字1806號)、霧峰林宅頂厝後樓 (最高行政法院100裁字2659號)、斗六糖廠(最高行政法院102判字319號)三個案 皆有系爭建物已不完整的事實樣態，上訴人多以此為據理力爭撤銷古蹟指定的理 由，然法庭以《文資法》第3條第1款規定之「古蹟」屬不確定法律概念，得否指 定為古蹟，屬於高度專業範疇，事涉涵攝事實時之行政裁量餘地，依規定應由專 家組成審議委員會本於專業素養為判斷，此雖確有司法院釋字第462號解釋、最 高行政法院91年度判字第1601號判決可參，然前提須地方政府設置「文化資產審 議委員會古蹟/歷史建築審議小組」與「文化資產審議委員會」在先，並依照《市 定古蹟暨歷史建築登錄作業要點》之指定/登錄作業程序：1)現場鑑定會勘 2)召 開古蹟/歷史建築之指定/登錄審查會議 3)提送市政會議討論，並經市長核定 4) 公告並通知 5)函報中央主管機關備查，具備行政程序完整的規範架構，同時指 定或登錄文化資產需完全符合審查辦法第2條關於文化景觀之四項登錄基準:第1 款「表現人類與自然互動具有文化意義」、第2款「具紀念性、代表性或特殊性 之歷史、文化、藝術或科學價值」、第3款「具時代或社會意義」及第4款「具罕 見性」。
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然從個案中可見，即使法規範之審查程序完備，仍需行政機關無便宜行事的 心態，確實依程序執行不以事後補正為常態。此外，遵循登錄基準審查的四項要 件並非已足以，尚缺乏未具真實性與完整性兩要件，與現行國際公約文化遺產保 存保護做法相去甚遠。行政機關執行過程若未在前四項基準外加入真實性與完整 性作為衡量基準，恐錯認歷經年代改弦更張的重建或修補皆屬容許，甚或僅餘斷 簡殘編、破碎不堪，只要本體無完全滅失則皆能列為保存保護標的。完整性係基 於不能僅藉管中窺豹之材料憑空想像本體原貌，而真實性的價值更不待言，缺乏 此兩個觀念所為之文化資產保存保護，只是徒然蒐羅許多歷史遺跡的雪泥鴻爪，
而非保護保存了能夠世代傳承的歷史記憶。據此，本文作者建議將真實性與完整 性原則納入《文資法》及其細則、地方政府之《市定古蹟暨歷史建築登錄作業要 點》，以徹底落實文化資產保存保護的核心價值。
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第四節 小結
本章分析十二個最高行政法院審理文化資產保存相關判決，發現實務面存有 地方政府權限及適用法規問題、文化資產指定登錄之專業判斷及專業判斷餘地問 題、文化資產審議委員會組織功能及審議程序問題、指定登錄行政程序問題(公 告始為對外發生效力)、文化物得為保護標的之要件。
本文作者以個案分析之為評斷基礎，提出幾點發現:文化資產三級(中央、直 轄市、縣市)指定登錄架構存有與地方自治法矛盾之處；行政機關依職權所為之 指定登錄行政程序顯有行政怠惰之虞；都市計畫政策與文化資產保存競合於不同 地方政府有不同處置；文化資產登錄指定四項要件未加入參照真實性與完整性原 則。
以上從不同途徑探究，觸及不同利害關係人於文化資產保存相關法律實踐後 獲得的後設經驗為論述基礎，進而提出建言，對於未來法規修訂期提供觀察的角 度與參考價值。
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第五章 我國文化資產法規立法完備之檢視與探究
探討國際法與國內法關係，學者或著眼於兩者間一元論法律位階，或認為應 著 眼 各 自 法 律 體 系 獨 立 性 的 二 元 論 觀 點102。 傳 統 實 證 法 學 派 支 持 轉 換 論 (transformation theory)，認為國際法拘束力的基礎是以各國的同意做為原則，但 是國內法拘束力的基礎是具有命令性質的立法，據此，若期待條約具有國內法適 用，不論在形式上與實質上必須經過轉換為國內法之一部份的過程，始有適用103。 另有學者認為除修改國內法律以符合國際法上某一規則的方式之外，尚有國內法 授權主管機關採行國際公約的方式104。以下針對第二章及第三章的研究發現，探 究我國目前文化法規之相關問題。