我國環評制度

我國環評法於1994年12月31日制定公布施行迄今，近來已因環保 團體採取訴訟方式抗爭，法院裁判個案所表示之見解，引發環評法適 用及執行上諸多爭議，迫使該制度設計有再為檢討之必要。以下就我 國環評程序實際運作情形作一概述。

第一項 環評法立法歷程

台灣在數十年來，在經濟發展上創造了奇蹟，然而，人口的不斷 增加與工商業的快速成長，對於環境造成諸多負面的影響，甚至使環 境遭受難以回復的破壞，為了兼顧環境保護與經濟開發的利益，在制 度的設計上，期能對各項開發行為，事前以科學、客觀、綜合之調查、

預測、分析及評定等方法，進行環境影響評估，以作為決定是否進行 該項開發計畫的參考。因此從我國環評法產生的歷史演進觀之，我國 環評法從推動到落實，區分四個時期三個階段，均以此目標為基準。

環評法於1994年制頒迄今，不曾進行全面修法，期間僅經過三次 的修正，惟並不表示現行環評程序是完美的，以下就修法經過概述²⁰如 下：

20 環 境 影 響 評 估 法 三 次 修 正 沿 革 及 理 由 ， 請 參 照 立 法 院 法 律 系 統 ， 網 址 ： http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@120:1804289383:f:NO%3DE03716*%20OR%20NO%3DB03716$$11

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一、第一次修正（1999年11月30日，同年12月30日公布）

本次修法主要是配合台灣省政府功能業務與組織之調整，刪除原 條文第2條台灣省政府環境保護處為本法主管機關之規定，並配合地方 制度法之規定意旨，將「直轄市」部分修正為「直轄市政府」，同時將 直轄市的主管機關從環保局提昇為直轄市政府。並刪除第4項有關台灣 省政府環境保護處應設環境影響評估審查委員會即訂定組織規程之規 定。

二、第二次修正（2002年5月17日，同年6月12日公布）

本次修法主要是配合行政程序法之施行，將原於施行細則涉及人 民權利義務之規定，提升至法律位階。包括：

1.原本法施行細則第14條有關「補正」相關規定，移列為本法新增訂 第13條之1。

2.原本法施行細則第31條規定移列為本法第14條第3項，開發單位提出 之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定 不應開發之理由牴觸，以防止開發單位藉由提出替代方案的方式，

規避主管機關原審查所認定的事項。

3.原本法施行細則第42條規定移列為本法第16條之1，取得開發許可 後，逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討 報告，送主管機關審查，未完成審查前，不得實施開發行為。

4.配合修正第16條之1條文，增列相關處罰規定，並將原本法施行細則 第44、46、47條移列為本法第23條第3至6項，有關開發單位因天災 或其他不可抗力事由，致不能於改善期限內完成改善之處理，以及 違反義務之情節重大情形，完成改善後之查驗，未遵行改善命令者，

主管機關得函目的事業主管機關廢止其許可。

5.原本法施行細則第45條移列本法新增訂第23條之1規定，有關限期完 成改善之報請查驗義務及未報請查驗之效果。

三、第三次修正（2002年12月17日，隔年1月18日公布）

本次修法的緣由仍係配合行政程序法的施行。包括：

1.修改第12及13條，將「聽證會」改為「公聽會」，以本法第二階段環 境影響評估之聽證程序，其性質、目的與行政程序法之「聽證」有 所不同，為有所區分，爰將「聽證會」修正為「公聽會」。審查會意 見，於立法說明欄下特別指明「本法所稱公聽會，係指目的事業主 管機關向環評委員、有關機關、專家學者、團體及當地居民，廣泛 蒐集意見，以利後續環評委員會之審查，以明確與行政程序法之聽 證規定所有區別而不適用之。

2.修改第14條第1項，將「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估

書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並 由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。」改為「目的事業主管 機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前或評估書未經認可 前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效。」其修正理由為：「依 本法第7條規定，環境影響說明書經主管機關作成審查結論後，即完 成審查，至於評估書部分，依本法第13條規定，應經主管機關認可 後才視為完成審查。爰將現行條文第1項修正為『完成審查認可』，

以資明確。」此外，有關許可後無效之處理，應回歸行政程序法規 定，將現行條文第1項後段「並由主管機關函請目的事業主管機關註 銷之」予以刪除，回歸行政程序法之撤銷或廢止規定。

3.修改第23條，於第1項第1款有關處罰要件增加「違反第7條第3項」，

其修正理由為：「有關本法第7條第3項開發單位應舉行公開說明會之 規定，現行之作法係將列為審查結論，如有違反情形，以違反本法 第17條規定處罰。為符合實際，爰於修正條文第1項第1款增列其處 罰規定。」並將第3項：「…，並於十五日內以書面敘明理由，…。」

改為「…，並於三十日內以書面敘明理由，…。」

4.最重要者，為修正第23條規定，增列第7、8、9、10項，仿照環境基 本法、空氣污染防制法、土壤及地下水污染整治法等，將公民訴訟 條款納入。

第二項 應實施環評之範圍

環評法主要重點在預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉 以達成保護環境及維護國民生活品質的目標，因此評估範圍包括開發 行為的規劃、進行及完成後的使用，其評估內容不僅限於自然環境之 保育，尚包括開發行為對生活環境，社會環境及經濟、文化、生態等 可能之影響²¹。環評法規定應實施環評之對象有二，分別為「開發行為」

及「政府政策」：

一、開發行為

依環評法第5條第1項規定，下列開發行為對環境有不良影響之虞 者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發；二、道 路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發；三、土石採取及探礦、

採礦；四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發；五、農、林、漁、牧 地之開發利用；六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場之開發；七、

文教、醫療建設之開發；八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新；

21 環評法第 4 條第 2 款規定參照。

九、環境保護工程之興建；十、核能及其他能源之開發、放射性核廢 料儲存或處理場所之興建；十一、其他經中央主管機關公告者。

針對開發行為應實施環評之標準及細目，另授權由環保署訂定「開 發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」²²，分別就上述列舉 之開發行為採取正面表列方式，自所在位置區域、規模（如面積、長 度、高度、與週邊環境之距離）等，規定開發行為應實施環評之條件。

以上開發行為，不問是由民間業者或政府機關所規劃，均應事先進行 環評，取得許可後，始能據以開發，對於環境保護具有正面的意義。

二、政府政策

為落實「環境保護與經濟開發兼籌並顧」的理念，除了開發行為 之外，環評法第26條規定，有環境影響之虞之政府政策，其環境影響 評估之有關作業，由中央主管機關另定之。換言之，有影響環境之虞 的「政府政策」亦將進行環境影響評估，大幅擴張環境影響評估的範 圍。目前環保署定有「政府政策環境影響評估作業辦法」，依該辦法第 2條規定，所稱「政府政策」，指與環評法第5條第1項規定之開發行為 直接相關，且自本辦法施行後，應經行政院核定之事項。同辦法第3 條並規定：「下列政策有影響環境之虞者，應實施環境影響評估：一、

工業政策。二、礦業開發政策。三、水利開發政策。四、土地使用政 策。五、能源政策。六、畜牧政策。七、交通政策。八、廢棄物處理 政策。九、放射性核廢料之處理政策。十、其他政策。」

由上所述我國的環境影響評估對象分為「開發行為」與「政府政 策」，由於不論是制度設計或過去的實踐上皆以開發行為為主，因此本 文研究的主軸集中於開發行為的環評程序。

針對開發行為，上述應實施環評對象之認定及標準，係以篩選出 何種之開發行為應實施環評，惟就現行規定，並無篩選程序之機制。

亦即，對於是否屬應實施環評之開發行為，有疑義時，應循如何程序 確認之，並無規定，例如開發單位對於是否符合上述認定標準所規定 之條件而應否實施環評有疑義，請求主管機關判定，或主管機關亦認 為無須實施環評而逕由目的事業主管機關核准開發許可，但被害人民 及公益團體爭執該開發行為應實施環評而未實施，提起公民訴訟請求 撤銷開發許可。亦有為規避認定標準所設之土地面積條件，而將土地 面積分割後，使其各筆土地面積未達該規定應實施還評之條件進而主 張免實施環評等²³，因此，適用上將產生疑義。

22 本標準係依環境影響評估法第 5 條第 2 項規定訂定之。

23 參閱台東美麗灣開發環評案，高雄高等行政法院 98 年度訴字第 47 號及最高行政法院 101 年度 判字第55 號判決。

第三項 我國環評審查程序的特色

環評審查程序為我國環境法制中至為重要之行政程序，為職司環 境保護主管機關就具體開發行為對於環境所生之影響預先所為之評估 並作成審查之程序，觀諸我國環評法之設計，並與德國與美國之法制 相較，我國環評審查程序具有由開發單位提出環說書或環評書製作、

雙主管機關、二階段及環評審查結論具有否決效力之特色，分別敘述 於下。

第一目 開發單位提出環說書或環評書製作

現有資料蒐集及環境品質調查分析為環境影響預測之重要評估基

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