美國環評制度

美國環境法體系在其立法過程中，並未建立所謂「環境法總論」

或「環境基本法」的立法，其主要目的在解決既有的污染問題，以及 對傳統法體系面對環境問題的困境做出適度的回應，若以環境法體系 的內涵來看，納入「預防、管制、救濟及整治」的三階段體系，而國 家環境政策法 (National Environmental Policy Act, 簡稱NEPA)⁸⁴即 屬於預防階段的法律，亦屬美國環境法體系的基礎架構，對於環境品 質而言，NEPA並未提出具體的環境指標，而是宣示了美國環境政策的 目的，其立法目的即為現今及未來世代創造並保持人類與自然和諧共 存的環境。以下就美國環評審查程序與開發許可程序二者間之關係作 一概述⁸⁵。

第一項 國家環境政策法（NEPA）之影響

美國國家環境政策法 (NEPA)的制定，係呼應1962 年Reachel Carson 撰寫之「寂靜的春天」(Silent Spring)⁸⁶一書所引發全美大規 模的環境運動，揭露DDT 等各類毒性物質破壞人類所賴以維生的生態 系 統 。 1970 年 美 國 環 境 保 護 署 (United States Environmental Protection Agency，簡稱USEPA或EPA) 根據NEPA 成立，成為全世界

81 德國聯邦環評法第 12 條規定參照。

82 參閱傅玲靜，德國法上民眾參與環境影響評估之程序及其司法審查，發表於「各國行政法院對 環境影響事件審查密度」研討會，行政院環保署、東吳大學法律系公法研究中心主辦（2010 年），

頁17。

83 德國聯邦行政程序法第 74 條第 4 項規定參照。

84 關於該法之相關規定，請參照美國 EPA 關於 National Environmental Policy Act (NEPA)法案之網 頁：http://www.epa.gov/compliance/nepa/comments/ratings.html。最後瀏覽日期：2012 年 1 月 19 日。

85 以下關於「美國環評程序」論述整理自陳慈陽，環境法總論，元照，2011 年 11 月 3 版第 1 刷，

頁290-306；臺灣行政法學會，「環境影響評估及審查制度」諮詢研討會資料集，2011 年 4 月至 6 月，頁 78-109；傅玲靜，由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制，中原財經法學，

第23 期，2009 年 12 月，頁 55-56；王迺宇，永續發展下之無牙老虎？－我國環境影響評估法的 檢討，靜宜人文社會學報，第1 卷第 1 期，2006 年 3 月，頁 84-95；黃光輝，環境評估與管理導 論，高立，2004 年 4 月初版，頁 25-36。

86 作者瑞秋‧卡森（Rachel Carson），1907 年生於美國賓州西部，她原是一位海洋保育文學的暢銷 作家，1962 年，她出版了影響整個世紀的生態著作－「寂靜的春天」，由於她的警示，ＤＤＴ的濫 用因此得到重視，美國「時代雜誌」並將她列入二十世紀百位最有影響力的人物之一，全文參閱 該書中譯本，李文昭譯，晨星出版社，2008 年 5 月 2 版。

第一個環境保護的政府專責部會，但聯合國於2 年後 (1972)才成立經 常性的環境總署 (UN Environmental Program,簡稱UNEP)。從這些歷 史沿革來看，UNEPA的頒訂與USEPA 的成立，象徵著環境規劃與管理的 工作，正式成為國家發展決策的重要一環。從歷史發展沿革來看，是 經歷許多環境災難事件的反省，犧牲許多民眾的生命財產才獲得重視 所謂人生而有環境權的認知，也督促現代化國家，政府必須以公部門 之力，善盡保護人民環境品質與健康的責任。1970 年後，美國相繼頒 定許多具有影響深遠的環境母法，如1970 年的清淨空氣法 (Clean Air Act)⁸⁷、1972年的淨水法 (Clean Water Act)⁸⁸、以及1976 年的資 源保育再生法(Resource Conservation and Recovery Act)⁸⁹、及1980 年的超級基金法(Superfund Act)⁹⁰，這些法案的訂定，對於美國及世 界各國的國家政策，不僅在環境保護，甚至在政治、經濟、社會、及 科技創新等，都具有深遠的影響。

第二項 美國環評程序

美國 NEPA 訂定的目的為揭示國家環境政策，它的定位類似德國 及我國的環境基本法 (Environmental Basic Act)，相當於一個國家 最上位的“環境憲法＂，但在實務操作上，美國頒定NEPA 的重要意 義，是促使政府建立一套系統化的環境影響評估制度 (Environmental Impact Assessment,簡稱EIA)，要求重大開發行為必須於開發前評估 其對環境品質的影響，並於施工及完工後營運期間，持續監測其對環 境品質的影響，世界各國也相繼模仿建立這個制度。另外NEPA 並要求 於美國總統之下，設立環境品質委員會(Council on Environmental Quality,簡稱 CEQ)，彙整每年各種EIA 報告，評估過去一年美國環境 品質的變遷，呈報給總統，作為每年總統向國會報告的參考，以提供

87 Clean Air Act（簡稱 CAA）源於美國法案42 U.S.C. §7401. 關於該法之 Summary，請參照美國 EPA 網頁：http://www.epa.gov/lawsregs/laws/caa.html 。

88 Clean Water Act（簡稱 CWA）源於美國法案33 U.S.C. §1251. 關於該法之 Summary，請參照美 國EPA 網頁：http://www.epa.gov/lawsregs/laws/cwa.html 。

89 Resource Conservation and Recovery Act（簡稱 RCRA）源於美國法案42 U.S.C. §6901 . 關於該 法之Summary，請參照美國 EPA 網頁：http://www.epa.gov/lawsregs/laws/rcra.html 。

90 Superfund Act，此法為 1980 年 12 月 11 日，由美國國會制定綜合環境反應，補償和責任法案

（CERCLA），俗稱為超級法案。 這部法律創造了稅收上的化學工業和石油工業提供廣泛的聯邦 權力直接回應釋放或威脅可能危及公眾健康或環境有害物質的排放。（原文：The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA), commonly known as Superfund, was enacted by Congress on December 11, 1980. This law created a tax on the chemical and petroleum industries and provided broad Federal authority to respond directly to releases or threatened releases of hazardous substances that may endanger public health or the environment. ），請參照美國 EPA 網頁：

http://www.epa.gov/superfund/policy/cercla.htm 。

更客觀的環評建議。

第一目 環評制度及其流程設計

NEPA 有兩大部分之設計（共計 13 條文）。第一部分直接宣誓美國 國家環境政策，第二部分係針對環境品質委員會（CEQ）訂定相關規範

（共 7 條條文）。NEPA 之立法目的在於宣誓國家政策，以促進人類與 環境間之和諧；努力提倡防止或減少對環境與生命之傷害，而增進人 類健康與福祉，充分瞭解生態系統及自然資源對國家重要性，並設置 環境品質委員會⁹¹。此制度之建立，重心在於環境影響評估報告書

（Environmental Impact Statement，簡稱 EIS）之製作程序，不僅 在於評估計畫行為之環境影響，更在於要求行政機關重視其行為之環 境後果，藉此能讓行政機關必須在其決策中考量到環境價值。換言之，

即透過程序性規範，讓聯邦政府機關行為，凡涉及環境影響者，都必 須將相關資訊呈現出來，不僅讓公眾得以知悉，也要相關機關能在決 策中將環境因素納入其最終考量。

依據 NEPA 及 CEQ 條例⁹²之規定整體以觀，環境影響評估可分為三 個層次的環評程序，以下分述之：

第一層次：為被篩選排除不需提交環境影響報告書（Environmental Assessment，簡稱 EA）者

首先，決定是否編制環境影響報告書（EA）。行政機關先判斷該開 發行為是否屬於除外類別（categorical execlusion）⁹³，如是，即無 須製作 EA，反之，就必須釐清該開發行為有無顯著性環境影響⁹⁴，而 進入第二層次。

第二層次：提交環境影響說明書（EA）後審查認定有無顯著環境影響 者

提出 EA 後，審查認定無顯著環境影響之虞者，提交無顯著環境影 響文件（Finding Of No Significant Impact，簡稱 FONSI）⁹⁵並公告

91 42 U.S.C.A. §4321.另外並制定六項國家環境目標，See 42 U.S.C.A. §4331(b).（42 U.S.C.A 係 UNITED STATES CODE ANNOTATED TITLE 42 之簡稱）

92 環境影響評估的開始、程序、決定、內容等，係以 CEQ 制定的「關於實施國家環境政策法程序 條例」（National Environmental Policy Act-Regulations: Implementation of Procedural Provisions, 簡稱 CEQ NEPA 條例）為依據，進行相關的評估程序，並提出報告。

93 See CEQ NEPA Regulations, 40 C.F.R. §1508.4.

94 EA 之目的在於決定環境影響是否重大，並審視對於欲達成機關目的所可採取之替代性方案 (alternatives)。See CEQ NEPA Regulations, 40 C.F.R. §1508.9.

95 在認定 FONSI 之文件上，必須陳述理由指出，為何行政機關認為對於系爭計劃案之執行是不會 對環境產生重大影響。See Government Printing Offic Electronic Information Enhancement Act of 1993,

之；若判定有顯著性環境影響，即應進入第三層次製作環境影響評估 報告書（EIS）程序。

第三層次：製作環境影響評估報告書（EIS）程序

進 入 EIS 階 段 ， 先 由 機 關 公 布 提 案 意 圖 說 明 （ Notice of Intent,NOI）⁹⁶，經過範疇界定會之討論（Scoping），決定評估作業範 圍及認定與開發活動相關之重要課題⁹⁷。之後，即應編制環境影響評估 報告書初稿（Draft EIS, 簡稱 DEIS）。除送 CEQ 徵求評論外，並應交 由 EPA 公告及分送具有管轄權或特殊專業之聯邦機關、有關之州或地 方機關關、印地安部落及有關之公眾團體或民眾，徵詢意見及舉行聽 證會⁹⁸。在 DEIS 公告 90 日，聯邦主管機關不得就所建議案行為作決定。

各有關機關及民眾，在主導機關寄出或公告 DEIS 後 45 日內提出評論 意見⁹⁹。主導機關參考各方意見，將 DEIS 修正並制成環境影響評估報 告書定稿本（Final EIS，簡稱 FEIS）分送總統、CEQ、EPA 以及各有 關機關、團體及民眾徵詢意見。同時另行公告周知。CEQ 收到 FEIS 後，

在聯邦政府公報公告，經過第二次公告及廣徵意見，評估者再將 FEIS 作修正，始能作最後之決定¹⁰⁰。最後即為決定之紀錄及事後之監督。

綜上所述，有關美國環評審查之流程如圖 2-4：

44 U.S.C.A. §§4101-4104.至於「顯著影響」與否，CEQ 固然訂定出一定之參考依據（其並區分了

「context」及「intensity」,See CEQ NEPA Regulation, 40 C.F.R. §1508.2.），但如何判斷，在Hanly v.

Kleindienst 一案中，法院即已指出此乃國會留給機關有一定裁量權限來做判斷，所謂「重大影響」，

至少亦必須包括對弱勢族群之環境正義考量下之影響。See 471 F.2d 823（2d Cir.1972）.

96 NOI 係公布在聯邦政府公報（Federal Register），提供相關之基本資訊，包括有開發案之簡單介 紹、可能之替代方案，以及範疇界定之程序等。See CEQ, A CITZEN’S GUIDETO THE NEPA, supra note, at 13.

97 「範疇界定」程序係 NEPA 用來規範在環境影響評估程序中之主要提供公眾參與之管道，包括 為確定爭議、決定接觸點、建立計畫進程及提供建議給行政機關。See CEQ NEPA Regulations, 40 C.F.R. §1501.7.

98 此為另外一個提供公眾可以提出建議之程序，聽證會以正式之方式進行（有紀錄、摘要發言者 之評論等）；與公聽會具有許多形式，較聽證會來得非正式，仍有不同。See CEQ, A CITZEN’S GUIDE TO THE NEPA, supra note, at 16.

99 See CEQ NEPA Regulations, 40 C.F.R. §1502.14.

100 See CEQ NEPA Regulations, 40 C.F.R. §1506.10.

圖 2-4 美國環評審查程序流程圖

資料來源：本文自行整理

評估範疇之界定

環境影響說明書（EA）

環境影響報告書（EIS）

機關或人民一般申請開發計畫書

篩選排除(1508.4)

目的通告（NOI）

評審期間 DEIS，有效性通告 90 日

評審期間 DEIS，有效性通告 90 日