現行制度之缺失

我國環評程序中，最重要的環評書類竟由開發單位自行調查製 作，就已經揭開了環評制度紛亂的序幕。其次，賦予環評主管機關對 開發行為的開發許可有否定權，與德、美兩國環評程序僅作為事業開 發行為參考之功能，且為審查許可程序之一部分²¹⁸相較，我國環評主 管機關所為的環評審查結論就須負起政策執行與否的政治責任，而非 由開發許可決策機關承擔，這與德、美兩國最終由決策機關負起全責 有相當大的差異。再者，在環評資訊公開與公眾參與部分，我國制度 僅在第二階段有較完整的資訊公開程序，對照國際公約的要求，及與 德、美環境法制中，環境資訊揭露程序比較²¹⁹，嫌有不足，使人民對 於環評審查結論的公正性與客觀性產生質疑，因此就有環評責任應回 歸目的事業主管機關、要求公眾參與制度改善、第一階段作成「有條 件通過環評」審查結論合法性、第一階段審查結論是否規避第二階段 程序及有無區分二階段審查程序之必要的聲音出現²²⁰。

第一項 環評書類欠缺客觀公正

在我國環評程序中環評書類的製作占著舉足輕重的地位，不僅為 環評審查委員會審查的重要依據，且為目的事業主管機關為開發許可 的通行證，因此環評書類欠缺客觀公正的情況下，環評審查委員會審 查過程及目的事業主管機關對於開發許可再如何客觀公正的審酌，都 無法使公眾信任。

第一目 現行制度的缺失

現行法制要求開發單位申請許可開發前應依環境影響評估作業準 則作成環境影響說明書及其他相關書類並向目的事業主管機關提出，

再轉送環評主管機關審查²²¹。若開發單位未具備調查環境影響的專業 能力時，就須委託環境工程顧問公司辦理。從環保署對環境工程顧問

218 參閱本文第二章第二節德國法，第三節美國法的介紹。

219 參閱李建良，德國環境行政法上的資訊公開制度，月旦法學雜誌，第 87 期，2002 年 8 月，頁 36-52；宮文祥，以資訊揭露作為環境保護規範手段之研究－以美國法為參考，法學新論，第 5 期，

2008 年 12 月，頁 53-86。

220 參閱葉俊榮、張文貞，環境影響評估制度問題之探討，行政院研究發展考核委員會研究計畫，

2010 年 6 月，計畫編號：RDEC-RES-098-007，附件一，1.5 環評座談會重點意見量化排序，附件 頁48-49。

221 環評法第 6、7、11、13、18 條規定參照。

公司進行二年一次的評鑑，合格者分為四級，A 級：指環境影響評估 執行能力良好，可執行各類開發行為之環境影響評估，公司整體支援 能力強；準 A 級：指環境影響評估執行能力良好，可執行各類開發行 為之環境影響評估；B 級：指環境影響評估執行能力尚佳；C 級：指環 境影響評估執行能力尚可之分類觀之，當然環境工程顧問公司須具備 專業能力毋庸置疑²²²。然而，環評法所規定的環評內涵雖然包括自然 環境、人文環境及社會環境等，但目前評估的重點在於具有科學數據 的自然科學領域，當中最被重視的在於環境工程的專業領域，對於難 以「量化」的社會、人文影響，則非評估的重點，以致於環境工程顧 問公司評估事項過於狹隘，無法兼顧各種利益，更遑論能維持環境保 護的要求。

這樣的制度產生的問題是環境工程顧問公司作成評估所依賴的專 業多集中在環境工程的專業上，對於文化資產的維護、社會層面的影 響並不重視。首先，台灣社會長久以來僅重視數據的呈現，因此造成 環境工程顧問公司環境調查對象僅重視環境工程等有明確數據的資 料，對於社會文化等無法有效量化的價值並未確實納入評估調查，實 與該公司成本利益考量有關²²³。其次，開發單位與環境工程顧問公司 係立於委託人與受託人的關係，因此也不難理解環境工程顧問公司會 尋找對開發單位有利的數據資料，以符合委託人的期待，因此許多環 境團體及專家學者的眼中，環境工程顧問公司所作成環評書類，其公 正性即受到質疑²²⁴。故而環境工程顧問公司在環評程序中雖占著舉足 輕重的地位，但是否可以有效發揮制度功能，值得商榷。

第二目 現行缺失之解決

首先，環境工程顧問公司應落實對社會文化面向之評估，並建立 對各種價值進行評估的資料庫，並應招攬各領域人才以期能全面性的 進行評估。其次，應立法要求環境工程顧問公司應廣泛納入各領域資 料，並限期公開評估的資訊，使人民或環保團體在環境調查階段有充 分瞭解及準備的機會。再者，為避免環境工程顧問公司所提出之環評 書類偏袒開發單位，實可參考德、美兩國制度，由開發單位繳納費用，

經目的事業主管機關遴選經認可的環境工程顧問公司，作環境調查評

222 從2010年評鑑量表合格名單中，參與評鑑的公司有31家，有7家獲得A級評價，有5家獲得準A 級 評 價 ， 有 11 家 獲 得 B 級 評 價 ， 有 8 家 獲 得 C 級 評 價 ， 網 頁 ： www.epa.gov.tw/FileDownload/FileHandler.ashx?FLID=10369，最後瀏覽日期：2012年3月18日。

223 評估範圍越廣，所需各方面專業領域人才愈多，因此為招攬上開人才，環境工程顧問公司就須 增加人力成本的支出。

224 參閱葉俊榮、張文貞，環境影響評估制度問題之探討，行政院研究發展考核委員會研究計畫，

2010 年 6 月，計畫編號：RDEC-RES-098-007，頁 126-129。

鑑並製作環評書類²²⁵。

目前我國相類似作法，如司法院就地方法院辦理民事執行事項，

關於不動產鑑定的業務也有類似規定，不同的是在求得債權人與債務 人利益間的衡平考量。現行作法，係由不動產鑑定人（須經國家專技 考試及格人員擔任鑑定人，目前有不動產估價師、建築師等所成立的 公司或事務所）向各地方法院聲請承辦法院不動產鑑價業務，經法院 評鑑委員會篩選同意後列冊。再就列冊名單，隨機平均分配予各股，

每股分配約 5 至 6 家鑑價公司。當不動產執行之新案進來，由各股從 受分配之鑑價公司逐案指定，訂定指界期日後，通知債權人逕向該鑑 價公司繳納費用（司法院並有訂定收費標準表），鑑價公司僅對地方法 院負責，並限期提交鑑價報告²²⁶予各股作為訂定拍賣價格與條件之參 考。每年地方法院並對列冊鑑價公司作評鑑，以淘汰不適任之鑑定人

227。環評法對於環評書類的製作可朝類似的方向作修正，以減少環保 團體、專家學者及人民對環境工程顧問公司效能上及公信上的疑慮。

第二項 公眾參與及資訊公開之缺陷

行政程序公眾參與的基本想法在於將行政決定的決策，透過利害 關係人於行政決策程序的參與，舉凡專家與民意，使行政決定取得正 當性的基礎，進而提升決策的合理性與正確性²²⁸。環評的公共參與

（public participation）係指開發單位及審核環評機關以外的其他 相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，透過法定或非 法定的方式，參與環境影響評估的製作、審查與監督。然而環評程序 基於正當法律程序所建立的公眾參與的機制，若欠缺一套完整健全的 資訊公布或資訊提供管道，最後決策的合理性與正確性就會讓人存

225 例如美國法制上，依據美國 CEQ NEPA Regulations, 40 C.F.R. §1506.5(c).規定，此一第三人之承 攬契約之需要係由申請人提出，並由目的事業主管機關經一定之選任程序、選任標準（包括 1.技 術方面之評價，可占百分之 40；2.顧問機構之資格能力及經驗，可占百分之 20；3.開發案之管理 與人事能力，可占百分之20；4.期程安排與工作計畫，可占百分之 20），從競標下挑選出適格之三 家環境顧問公司或顧問機構進行選任其中一家，再由申請人與該獲選定之承攬人進行契約之訂 定，惟承攬人係完全對目的事業主管機關負責，並受該機關指揮與控制。目的事業主管機關對承 攬人除專業與技術性之要求外，更著重在利益衝突之避免，禁止申請人與該承攬人私下片面接觸，

以期相關程序之進行與文件之製作能客觀、公正呈現其正確性與專業性。

226 鑑定報告的形式包括必須載明的內容及鑑定範圍，參照「地方法院民事執行處選任不動產鑑定 人作業參考要點」（2006 年 11 月 28 日修正）第 7 點。

227 申請為鑑定人的資格，參照「地方法院民事執行處選任不動產鑑定人作業參考要點」（2006 年 11 月 28 日修正）第 2、3 點；選任機制參照同上要點第 4、5、6 點；應提出之鑑定書參照同上要 點第7、8 點；鑑定人退場機制（即淘汰機制）及責任參照同上要點第 13、14 點。

228 See Jesse L. Moorman & Zhang Ge, Promoting and Strengthening Public Participation in China’s Environmental Impact Assessment Process: Comparing China’s EIA Law and U.S. NEPA, in 8 VT. J.

E^NVTL. L. 281, 281(2007). 轉引自參閱葉俊榮、張文貞，環境影響評估制度問題之探討，行政院研 究發展考核委員會研究計畫，2010 年 6 月，計畫編號：RDEC-RES-098-007，頁 107，註 26。

疑，也將使公眾對於環評結果產生不信任，也是造成今日環評紛爭的 問題來源之一。以下本文從國際環境政策的要求鳥瞰我國環評法相關 規範的缺失。

第一目 奧爾胡斯公約的要求

首先，在國際或各國的環境政策或法制當中，為提升國家環境保 護 任 務 執 行 之 成 效 ， 係 以 透 過 公 私 部 門 協 力 （ Public-Private Partnerships, PPPs）的方式為之。在 1987 年聯合國世界環境與發展 委員會（World Commission on Environment and Development,WCED）

發表「布倫特蘭報告：我們共同的未來宣言（The Brundtland Report, Our Common Future）」，即將政策決定中之公眾參與視為永續發展的重 要前提²²⁹。之後，聯合國在 1992 年巴西里約熱內盧舉行之地球高峰會 議（Earth Summit）中所發表的里約宣言（Rio Declaration）第 10

發表「布倫特蘭報告：我們共同的未來宣言（The Brundtland Report, Our Common Future）」，即將政策決定中之公眾參與視為永續發展的重 要前提²²⁹。之後，聯合國在 1992 年巴西里約熱內盧舉行之地球高峰會 議（Earth Summit）中所發表的里約宣言（Rio Declaration）第 10