第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一節 研究動機與目的
第一項 研究動機
自 西 元 （ 下 同 ） 1970 年 美 國 國 家 環 境 政 策 法 （ National Environmental Policy Act，簡稱 NEPA）創設實施環境影響評估制度 以來，開始世界先進國家預防性環境法令之立法，我國環境影響評估 制度（簡稱環評制度）亦多以美國為學習對象，因此我國自 1994 年立 法推行至今，法制基石雖已趨於完備，然環評的實務運作上仍有缺漏 不足。環評制度的原意是讓環境價值在決策過程中獲得重視，使決策 程序能更完善地考量決策對於環境的衝突與影響，惟實際上仍常發現 依法實施環評程序之開發行為，其環評說明書經環評委員會審查通過 後，並未能減低民眾疑慮，似已陷入「環境保護」、「經濟開發」與「地 方發展」難以平衡的窘境，導致已獲致審查結論之開發案件，卻仍招 致批判並引發相關之爭議與衝突。
近年來，環境影響評估的審查往往成為各種價值對立的場域，國 內重大開發案亦經常成為社會矚目的焦點，如新店安康掩埋場、蘇花 高、台塑鋼廠、中科后里基地（即三、四期）等開發案，不外乎均在 第一階段環評程序即獲「有條件通過」的審查結論，但並未有任何民 眾真正參與，其性質僅止於美國環評程序第一層次之過濾篩選程序而 已，且就我國開發個案中，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自 行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自 第二階段開始才真正進入一個較縝密，且踐行公共參與的程序。
過去行政法院認為環評結論非行政處分，當地居民與環保團體從 而無法提起行政救濟1。然而，隨著中科三期環評案所引發爭議逐漸升 高，環保署通過的中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星 農場部分）開發計畫（以下簡稱中科三期）環評審查結論，行政法院 改變過去見解認定為行政處分2，且以「出於錯誤之事實認定或不完全 之資訊」之違法為由，予以撤銷。本案判決業已確定，意味著中科三
1 依據早期法院之立場，認為環評審查結論，乃行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁 決為目的之相關行為，屬程序行為（內部行為），非屬行政處分。若有因不服環評審查結論而提起 訴訟者，應依據行政訴訟法第107 條第 1 項第 10 款裁定駁回。參照高雄高等行政法院 90 年度訴 字第1869、1904 號等判決。
2 本案的相關判決事實經過及判決理由內容，參照臺北高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決、
最高行政法院99 年度判字第 30 號判決。
期尚未依法完成環評程序。換言之，違法行政處分經撤銷後，溯及既 往失其效力，行政程序法第 118 條前段定有明文，故原環評審查結論 既然溯及既往而失效，該環評程序即未終結，環評審查委員會應就開 發案重新研判是否「有重大環境影響之虞」？決定是否進行第二階段 環評程序？或應予否決開發案？然而出人意料的是判決作成之後，開 發單位視若罔聞，繼續動工，職司「環境保護」任務的環保署竟也不 但支持對環境有重大影響之虞的中科三期無須停工的說法，更大費公 帑在報紙上買廣告3，大肆斥責行政法院判決「有無效用、無意義及破 壞現行環評體制判決的疑慮」外，又頻頻回應專家學者所提出的各項 批評，動作之大，效率之高，前所未見，因而更彰顯我國環評制度的 缺失流弊已達應該檢討的必要性。
第二項 研究目的
歷來實務運作結果統計，第一階段環評程序通過的個案比例較 高，被認為對環境有影響之虞而應進入第二階段的個案與被否決的個 案相對較少4，此在相當程度內可以說明，「二階段的環評程序」，在第 一階段以有條件通過的審查結論，會窄化了環評法中更重要的程序公 開與多元參與的制度目的，進而架空第二階段環評所賦予民眾的程序 參與權利，更成為目的事業主管機關、環評委員規避責任的灰色地帶，
甚至為開發單位破壞環境恣意開發的通行令牌。當「有條件通過」已 成為環評審查的主流，「否決權制度」必然無法獲得實際的「否決」效 果，有權否決時因政府政策常不能否決，但又必須維護環境立場的情 況下，環評委員會的組成與權限的賦予，就會讓人質疑有違民主正當 性與責任政治原則，如此對於環評法制定而言，其目的難獲得實現。
環評制度「二階段環評程序」與「否決權制度」的設計，雖為我 國創舉，然實際開發案的審查結果，通常在第一階段程序之環評審查 結論即以「有條件的通過」居多，二者之間均與審查結論有關，並由 主管機關召集環評審查委員會做出決定性的決定，這樣的實踐面，衍
3 環保署於「中國時報、聯合報、聯合晚報、自由時報及蘋果日報」等 5 報刊登廣告，參照「政
府 採 購 電 子 網 」 ， 決 標 公 告 ，
http://web.pcc.gov.tw/tps/main/pms/tps/atm/atmAwardAction.do?newEdit=false&searchMode=common
&method=inquiryForPublic&tenderCaseNo=99D059&pkAtmMain=50031740，最後瀏覽日期：2011 年12 月 4 日。
4 依據環保署統計，自 2001 年至 2010 年，全國受理開發行為提出環境影響說明書審查案件，共 計1942 件，完成審查共計 1212 件，通過審查 12 件，有條件通過審查 981 件，應繼續進行第二階 段評估26 件，認定不應開發 70 件，其他處置 123 件。資料來源：行政院環保署統計資料庫，網 址：http://210.69.101.110/epa/stmain.jsp?sys=100 ，最後瀏覽日期：2011 年 12 月 4 日。
生不少的弊端，實不符環評法的立法目的。因此本文以「二階段環評 程序」與「否決權制度」的爭議為研究對象，期能提供未來環評法修 法之參考。茲將本文研究之目的簡要說明如下：
一、二階段環評程序
現行環評審查程序是由環評主管機關主導，而非由各個開發行為 之目的事業主管機關負責，是一種集中審查的方式，故在制度設計上，
倘若回歸到環境影響評估是行政程序一環的原初設計，環評主管機關 僅提供專業建議下，由各機關發揮「實質環保機關」的機能，否決權 制度自無存在之必要；若制度仍欲維持現狀，一開始的環評說明書由 開發單位製作是否會產生偏頗而影響環評審查？現行實務在第一階段 環評程序的操作上是否有規避第二階段程序較縝密的公民參與程序之 虞？第一階段作成「有條件通過環評」審查結論時，其合法性就會受 到質疑？然而每個開發案若均須經過較縝密的審查程序，如此是否符 合行政效率之要求，是否有必要思考制定更符合資訊公開與公民參與 機制之簡式程序？因此現行環評程序二階段制度上述之疑義為本文關 注的議題之一。
二、否決權制度
我國現行環境影響評估法（以下簡稱環評法）第 14 條規定，要求 在環評程序終結前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，此規 定賦予環評主管機關在決策流程上之否決權。此一否決權設計，雖使 環境影響評估具有獨立決策的地位，並使環評主管機關對開發行為的 核准與否有片面否決之權，但未考量環境本身與其他決策考量常常具 有相當密切的關係，也因而增加決策時機關間的溝通成本，以及適用 法律上的困難，以致於無法發揮應有的功能。在現行制度下，環評審 查委員會委員並非專職，所作出的環評結論又無須承擔任何政治責 任，也是現今環評之所以無法獲得人民信賴的原因，因此該制度相關 規範隨著環保意識的抬頭，是否應廢除，而讓環保署與環評委員只負 責專業建議或是應予修正改由權責對等的專責機關或者成立獨立機關 專司其職，以提出客觀公正的環評建議？以符環評制度設立的目的，
諸此問題均有待釐清。
本文希望藉由環評制度設立的背景探源，探討環境影響評估制度 在我國施行的結構性問題，進而透過比較法制度的借鏡，探究我國環 境影響評估未來適當的修改方向，以期檢討環境影響評估運作的問題 並提出環境影響評估的興革方向。