我國環境影響評估程序之研究－以環評二階段程序與否決權制度為中心

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(1)國立高雄大學法律學系(研究所) 碩士論文. 我國環境影響評估程序之研究－以環評二階段程序與否決權制度為中心－ Research on Domestic Environmental Impact Assessment Procedure －Take EIA Two Stage Pprocedures and the Veto System as Topic－. 研究生：謝宏緯撰指導教授：張永明博士. 中華民國 101 年 7 月.

(2) 謝. 辭. 由於家裡經濟因素，年輕時升學路上並不順遂，因此始終有一個未完成的夢。長大出社會後，到了不惑之年，逐夢踏實，終於拿到碩士學位，完成了人生的另外一個旅程。然而，也一定要感謝這一趟旅程中一路走來鼓勵、陪伴及協助我的貴人。逐夢緣起，首先感謝使我產生重新踏入校園繼續向學充實專業知識動力的是，曾任我的長官徐前庭長美麗（現任臺灣高等法院高雄分院法官）、孫前庭長國禎（現任高雄高等行政法院法官）、陳法官松檀（現任臺灣高雄地方法院法官）、徐司法事務官孟辰（現任臺灣高雄地方法院司法事務官），以及在民事庭擔任調解委員的長輩，退休校長劉祿德、龔碧霞夫婦、退休校長歐龍興先生、屏科大謝教授政道、美和科大溫老師蓮蓉、屏商技張老師俊文、朱老師鈺洋、梁建築師守誠、蕭建築師瑞泉、劉醫師孝榮、陳師兄新富、張律師瓊文、屏教大退休教授王教授龍錫、法院退休人員林前科長明江、盧前科長建新、林前書記官永順及徐前書記官水英等人的鼓勵，帶著大家的祝福，順利於 2008 年考上國立高雄大學法研所就讀。其次，就學期間，感謝宜、本懿、正華、育任、燕玉、雅慧等學長姐，在學習上的互相砥礪，更感謝臺灣屏東地方法院惠前院長光霞、現任莊院長崑山、洪法官有川、陳官長文進、林科長碧珠、曾科長文玲、陳科長惠蓉，以及每位工作上的夥伴們，由於你們的支持、鼓勵與協助，才能夠在繁忙的工作之餘，尚有餘力兼顧學業，最後，感謝家人的體諒及支持，才能順利圓夢。逐夢圓滿，在於本論文的完成，首先，要感謝的是在環保署服務的表哥向國孝先生以及屏東地院的粘科長嫦珠，提供不少寶貴文獻資料，最要感謝的是恩師張教授永明，由於教授的諄諄教誨與不斷的鞭策，本論文才得以順利完成。其次，承蒙國立中正大學江教授嘉琪、高教授仁川擔任口試委員，在百忙之中不辭辛勞對論文細膩審閱及指導，並對於論文的內容提出精闢的意見與指正，使我獲益良多，謹致上最高的謝意。最後，獻上我內心最誠摯的祝福，祝福曾經出現在我生命中的所有貴人身體健康、家庭美滿、順心如意。謝宏緯謹誌 2012 年 7 月於高雄鳳山.

(3) 我國環境影響評估程序之研究－以環評二階段程序與否決權制度為中心－指導教授：張永明博士國立高雄大學財經法律學系學生：謝宏緯國立高雄大學法律學系研究所摘要世界各國致力於經濟發展之際，常忽略環境保護問題。在已建立環境影響評估（Environmental Impact Assessment）制度國家中，不論是已開發或開發中國家，各國重視此制度之程度差異甚鉅，法制亦迥然不同。就制度整體而言，開發中國家實施 EIA 之目的，係為配合發展經濟為優先之各目的事業主管機關，已淪為附屬品，而已開發國家，其係以滿足地方民眾保有較佳環境狀態為訴求點，我國既已自詡邁入已開發國家之林，自應採高規格的標準來檢視 EIA 制度。從環境影響評估法第 1 條「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護。」之立法目的觀察，含有「預防原則」的精神，因此，我國環評制度在程序上創設雙主管機關、二階段、多階段程序，實體上賦予環評審查結論對於開發行為具有否決之效力，看似多層關卡，應可達「預防原則」之目的。然而，卻在最近的中科三、四期開發案、新店安康掩埋場設置案及台東美麗灣渡假村開發案等等，發現各方往往各持己見而無法理性溝通，使得環境影響評估的審查，原本是期待環境價值可以在決策過程中被重視與考量，在我國反而成為衝突對立的場域，這也是令人始料未及的。而最大的原因在於一開始的環評說明書由開發單位自行或委託環境顧問公司調查撰寫，公正性即遭到質疑；又大部分案件並沒有進入第二階段的實質審查，嚴重欠缺公眾的參與；環評審查結論的獨立性不足，以致於無法使公眾信服。雖然環評法施行以來經過三次小幅度修改，卻未見有全盤性的檢討修正，不少專家學者都主張光靠目前的環評制度，要讓環境永續真的很難，應該要進行全面的修法。本文認為為避免上開問題的產生，首先，除了增加公眾參與及資訊公開程序之強度外，環評一開始的階段，環評說明書應如德、美國兩國係由目的事業主管機關選任公正之第三者負責調查撰寫，以避免偏頗。其次，二階段的制度雖然立意良好，但從實際運作下，比較德、美制度，我國第一階段充其量僅能是篩選程序，因此，在此階段不應賦予否決權的權限，僅能從程序審查而非實質作出審查結論。再者，環境影響評估委員會的組織及職權行使欠缺獨立性及有效調查，不但有違責任政治之嫌且作出的環評結論恐難讓人信服，因而引起主張廢除否決權制度的聲浪，但依我國目前的政治氛圍下，是否廢除否決權制度，環評程序就能達到環境保護之目的，恐必須再從多種角度再探討。最後，政府決策機關若能從各領域的施政落實，重視民意，遵守法治，以及求真的科學精神，如此才是永續發展最堅實的制度條件。關鍵字：環評說明書、公眾參與、資訊公開、獨立機關、否決權.

(4) Research on Domestic Environmental Impact Assessment Procedure －Take EIA Two Stage Procedures and the Veto System as Topic－ Professor: Chang Yeong-Ming Dr. Department of Economic and Financial Law National University of Kaohsiung Student: Hsieh Hung-Wei Department of Law National University of Kaohsiung ABSTRACT Nations of the world committed to economic development often ignored the environmental protection issues. In those countries either developing or developed which has established their own Environmental Impact Assessment (EIA) Act have showed different extent of deviation in both contents and execution. In general, the purpose of implementing EIA in developing countries is mainly for endorsing governing agencies in public projects to act like a subsidiary body in order to achieve their economic development. While the developing countries are to satisfy the people to live and maintain a better environment. We are a developed country; a higher standard should be taken to execute EIA. In our system, Article 1 of EIA stated: ‘To prevent and to alleviate the adverse effect caused by the developing actions.’ With the intention to include the principle of precautionary in legislation, the setup of our EIA contains two governing agencies, two stages approval and multiple procedures. It provides substantial veto power to the reviewing entities for their conclusions. It seems equipped with multiple protections to ensure the accomplishment of the precautionary purpose. However, in observing the recently reviewed projects, such as the new development of Academia Sinica, Phase III and Phase IV, the site of Xindian Ankeng Buried In Field and the development of Taitung Beautiful Bay Resort … etc., one can easily found that those cases could not be discussed in a rational way due to parties involved insisting on their own view. Thus, unexpectly, making EIA reviewing procedure a furious and conflict process which is contrary to the intention of the law to have the environment value be fully reviewed, respected and considered. The main reason causing the conflict is that the composer of an EIA report is the developer itself or a consulting company they commissioned. The composer’s impartial position is in doubt from the very beginning of the process. Besides that, most EIA cases did not go into the second stage for a substantial review causing it lack of public participation. The lack of independence of an EIA reviewing conclusion leads to a non-persuasive result. Although the Act has been amended for three times, many experts feel that the Act needs to be overhauled in order to be able to maintain a sustainable environment..

(5) This article proposes that, First, the Act should not only add weight on public participation and enhance the ability of free access of information, but also to stipulate the qualification of a composer of a EIA report be an impartial third party chosen by the governing agency similar to United States and Germany in the first stage to prevent bias. Second, comparing the actual practice with the system in United States and Germany, the first stage in our system can only be considered as a qualifying process which a veto rights should not be assigned at this stage. This stage can only be concluded in the process of qualification. Third, the lack of independency and effective investigation of the EIA committee is not only against its responsibility but also inconvincible. The voice of abolishing the veto rights can now be heard. We should study cases from different points of view to predict whether the EIA process can achieve the purpose of protecting the environment without veto rights under the current circumstance of our political system. The last, should the policy making body of the government be able to consider the execution of the law from all levels of the people, be able to listen to the people, be able to conform the law, and be able to pursue the true spirit of the science, the foundation of a sustainable environment could be formed.. Keywords:EIA report, Public participation, Information disclosure, Independent agency, Veto rights..

(6) 【論文簡目】第一章緒論............................................................................................... 1 第一節研究動機與目的 .................................................................. 1 第二節文獻回顧 .............................................................................. 4 第三節研究範圍與方法.................................................................. 11 第四節研究流程與架構.................................................................. 13 第二章我國、德國與美國環評程序之比較 ........................................ 15 第一節我國環評制度 .................................................................... 15 第二節德國環評制度 .................................................................... 24 第三節美國環評制度...................................................................... 35 第四節小結 ...................................................................................... 45 第三章環評審查程序之基本原則 ........................................................ 47 第一節行政程序與環境程序之關係 ............................................ 47 第二節環評審查程序為行政程序法特別規定 ............................ 49 第三節環評審查程序應適用之原理原則 ..................................... 53 第四節小結 ...................................................................................... 65 第四章環評二階段程序之檢討 ............................................................ 67 第一節現行制度實務運作.............................................................. 67 第二節現行制度之缺失.................................................................. 77 第三節小結 ...................................................................................... 99 第五章環評否決權制度之檢討 .......................................................... 101 第一節制度引進之時代背景與性質 ........................................... 101 第二節環評審查委員會組織與運作 ........................................... 102 第三節環評審查委員會權責之檢討 ........................................... 112 第四節小結 .................................................................................... 120 第六章結論........................................................................................... 122. I.

(7) 【論文詳目】第一章緒論............................................................................................... 1 第一節研究動機與目的 .................................................................. 1 第一項研究動機 ...................................................................... 1 第二項研究目的 ...................................................................... 2 第二節文獻回顧 .............................................................................. 4 第一項我國環評制度推動歷程概述 ...................................... 4 第二項環評制度文獻分析 ......................................................... 7 第三節研究範圍與方法.................................................................. 11 第一項研究範圍 ....................................................................... 11 第二項研究方法 .................................................................... 12 第四節研究流程與架構.................................................................. 13 第二章我國、德國與美國環評程序之比較 ........................................ 15 第一節我國環評制度 .................................................................... 15 第一項環評法立法歷程 ........................................................... 15 第二項應實施環評之範圍 ....................................................... 17 第三項我國環評審查程序的特色........................................... 19 第一目開發單位提出環說書或環評書製作……………19 第二目雙主管機關 ............................................................ 19 第三目二階段環評程序 .................................................... 20 第四目否決權效力 ............................................................ 24 第二節德國環評制度 .................................................................... 24 第一項歐體法對德國法之影響............................................... 25 第一目歐體指令之要求 .................................................... 25 第二目制度現狀 ................................................................ 27 第二項應實施環評之範圍 ....................................................... 27 第一目強制實施環評之事項 ............................................ 28 第二目一般性篩選 ............................................................ 28 第三目場址關聯性之篩選 ................................................ 28 第三項德國環評程序 ............................................................... 29 第一目環評程序流程 ........................................................ 29 第二目篩選程序 ................................................................ 32 第三目審查與許可關係 .................................................... 34 第三節美國環評制度...................................................................... 35 第一項國家環境政策法（NEPA）之影響 .............................. 35 第二項美國環評程序 ............................................................... 36 第一目環評制度及其流程設計 ........................................ 37 第二目環評顧問公司的選任……………………………40 II.

(8) 第三目審查機關與審查標準 ............................................ 41 第四目轉呈案件之流程 .................................................... 42 第一款法源依據 ......................................................... 43 第二款環境品質委員會（CEQ）之處置 ................... 43 第四節小結 ...................................................................................... 45 第三章環評審查程序之基本原則 ........................................................ 47 第一節行政程序與環評程序之關係 ............................................ 47 第一項行政程序 ....................................................................... 47 第二項環評程序 ....................................................................... 48 第二節環評程序為行政程序法特別規定 .................................... 49 第一項適用行政程序法之範圍............................................... 49 第二項行政程序法之程序規範與實體規範 .......................... 50 第三項環評審查程序之適用................................................... 51 第四項環評審查程序為多階段行政程序 .............................. 52 第三節環評審查程序應適用之原理原則 ..................................... 53 第一項環境基本權 ................................................................... 54 第二項正當法律程序 ............................................................... 57 第一目司法院大法官解釋 ................................................ 57 第二目環評程序之適用 .................................................... 58 第三項依法行政原則之要求................................................... 59 第一目法律保留原則 ........................................................ 60 第二目明確性原則 ............................................................ 60 第三目信賴保護原則 ........................................................ 61 第四目不當聯結禁止原則………………………………63 第四項預防原則與危險防禦原則........................................... 64 第一目預防原則 ................................................................ 64 第二目危險防禦原則 ........................................................ 65 第四節小結 ...................................................................................... 65 第四章環評二階段程序之檢討 ............................................................ 67 第一節現行制度實務運作.............................................................. 67 第一項環評制度之目的及作用............................................... 67 第一目環評制度之目的 .................................................... 68 第二目環評制度之作用 .................................................... 68 第二項第一階段環評程序 ....................................................... 68 第一目形式審查程序 ........................................................ 69 第二目實體審查程序 ........................................................ 69 第三項第二階段環評程序 ....................................................... 72 第一目形式審查程序 ........................................................ 72 III.

(9) 第二目實體審查程序 ........................................................ 73 第二節現行制度之缺失.................................................................. 77 第一項環評書類欠缺客觀公正............................................... 77 第一目現行制度的缺失…………………………………77 第二目現行缺失之解決…………………………………78 第二項公眾參與及資訊公開之缺陷....................................... 79 第一目奧爾胡斯公約的要求……………………………80 第二目環評程序規定……………………………………83 第一款公眾參與規定 ................................................. 83 第二款資訊公開規定 ................................................. 85 第三目實際運作出現的問題 ............................................ 87 第四目現行制度缺失之解決 ............................................ 88 第三項目的事業主管機關擔起環評責任 .............................. 90 第一目環評程序權責配置 ................................................ 90 第二目環評程序權責不符 ................................................ 91 第三目環評責任歸屬 ........................................................ 92 第四項區分二階段環評程序必要性....................................... 92 第一目第一階段作成「有條件通過環評」審查結論性質 ................................................................................................ 92 第二目「對環境有重大影響之虞」之定性……………94 第三目第一階段審查結論是否規避第二階段程序........ 97 第四目設計簡式環評程序有無必要性............................ 98 第三節小結 ...................................................................................... 99 第五章環評否決權制度之檢討 .......................................................... 101 第一節制度引進之時代背景與性質 ........................................... 101 第二節環評審查委員會組織與運作 ........................................... 102 第一項環評法規定 .............................................................. 102 第一目環評審查委員會的組織 ...................................... 103 第二目環評審查委員專家學者的遴聘.......................... 103 第三目環評審查委員會的任務與進行.......................... 105 第二項實際運作產生的問題................................................. 109 第一目環評審查委員會欠缺中立性與正當性.............. 109 第二目環評審查委員會欠缺公信性 .............................. 111 第三目環評委員缺少有效的環境資訊.......................... 111 第三節環評審查委員會權責之檢討 ........................................... 112 第一項環評審查委員會組織性質......................................... 112 第一目獨立機關 .............................................................. 113 第二目內部單位 .............................................................. 114 IV.

(10) 第三目環評審查委員會的屬性 ...................................... 115 第二項「否決權」的賦予有無違反責任政治 .................... 117 第一目責任政治的內涵 .................................................. 117 第二目否決權設計有違責任政治 .................................. 117 第三項否決權的存廢 ............................................................. 118 第一目主張保留否決權 .................................................. 119 第二目主張廢除否決權 .................................................. 119 第三目本文看法 .............................................................. 119 第四節小結 .................................................................................... 120 第六章結論........................................................................................... 122 附件........................................................................................................... 129 行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點 ........................... 129 行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程 (2007 年 12 月 13 日修正)............................................................................ 130 行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點 (2011 年 06 月 01 日修正) .................................................... 132 地方法院民事執行處選任不動產鑑定人作業參考要點 (2006 年 11 月 28 日修正)…………………………………………………134 德國聯邦環評法（英文版節錄） ................................................... 138 美國國家環境政策法（NEPA）節錄 ............................................... 154 環境品質委員會（CEQ）.................................................................. 162 【參考文獻】........................................................................................... 165. V.

(11) 圖目錄圖 1-1 圖 1-2 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4 圖 4-1 圖 4-2 圖 5-1 圖 5-2. 現行環境影響評估審查作業流程…………………………… 5 研究流程圖……………………………………………………14 二階段環評審查程序流程圖…………………………………23 德國環評審查程序流程圖……………………………………31 德國環評篩選程序流程圖……………………………………33 美國環評審查程序流程圖……………………………………39 第一階段環評程序流程圖……………………………………71 第二階段環評程序流程圖……………………………………74 專家學者遴聘流程圖…………………………………………105 環評審查委員會審查程序流程圖……………………………107. 表目錄表 1-1 表 2-1 表 4-1 表 4-2. 我國環評制度推動過程……………………………………… 6 我國、德國與美國環評制度之比較…………………………45 2001 年~2010 年全國環評案件環境影響說明書審查結論…75 2001 年~2010 年全國環評案件環境影響評估報告書審查結論………………………………………………………………76 表 4-3 環評程序權責歸屬表…………………………………………91 表 5-1 行政院環保署環評審查委員會組織…………………………103. VI.

(12) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的第一項. 研究動機. 自西元（下同） 1970 年美國國家環境政策法（ National Environmental Policy Act，簡稱 NEPA）創設實施環境影響評估制度以來，開始世界先進國家預防性環境法令之立法，我國環境影響評估制度（簡稱環評制度）亦多以美國為學習對象，因此我國自 1994 年立法推行至今，法制基石雖已趨於完備，然環評的實務運作上仍有缺漏不足。環評制度的原意是讓環境價值在決策過程中獲得重視，使決策程序能更完善地考量決策對於環境的衝突與影響，惟實際上仍常發現依法實施環評程序之開發行為，其環評說明書經環評委員會審查通過後，並未能減低民眾疑慮，似已陷入「環境保護」、「經濟開發」與「地方發展」難以平衡的窘境，導致已獲致審查結論之開發案件，卻仍招致批判並引發相關之爭議與衝突。近年來，環境影響評估的審查往往成為各種價值對立的場域，國內重大開發案亦經常成為社會矚目的焦點，如新店安康掩埋場、蘇花高、台塑鋼廠、中科后里基地（即三、四期）等開發案，不外乎均在第一階段環評程序即獲「有條件通過」的審查結論，但並未有任何民眾真正參與，其性質僅止於美國環評程序第一層次之過濾篩選程序而已，且就我國開發個案中，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密，且踐行公共參與的程序。過去行政法院認為環評結論非行政處分，當地居民與環保團體從 1 而無法提起行政救濟。然而，隨著中科三期環評案所引發爭議逐漸升高，環保署通過的中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫（以下簡稱中科三期）環評審查結論，行政法院 2 改變過去見解認定為行政處分，且以「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法為由，予以撤銷。本案判決業已確定，意味著中科三 1. 依據早期法院之立場，認為環評審查結論，乃行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的之相關行為，屬程序行為（內部行為），非屬行政處分。若有因不服環評審查結論而提起訴訟者，應依據行政訴訟法第 107 條第 1 項第 10 款裁定駁回。參照高雄高等行政法院 90 年度訴字第 1869、1904 號等判決。 2 本案的相關判決事實經過及判決理由內容，參照臺北高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決、最高行政法院 99 年度判字第 30 號判決。 1.

(13) 期尚未依法完成環評程序。換言之，違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，行政程序法第 118 條前段定有明文，故原環評審查結論既然溯及既往而失效，該環評程序即未終結，環評審查委員會應就開發案重新研判是否「有重大環境影響之虞」？決定是否進行第二階段環評程序？或應予否決開發案？然而出人意料的是判決作成之後，開發單位視若罔聞，繼續動工，職司「環境保護」任務的環保署竟也不但支持對環境有重大影響之虞的中科三期無須停工的說法，更大費公 3 帑在報紙上買廣告，大肆斥責行政法院判決「有無效用、無意義及破壞現行環評體制判決的疑慮」外，又頻頻回應專家學者所提出的各項批評，動作之大，效率之高，前所未見，因而更彰顯我國環評制度的缺失流弊已達應該檢討的必要性。. 第二項. 研究目的. 歷來實務運作結果統計，第一階段環評程序通過的個案比例較高，被認為對環境有影響之虞而應進入第二階段的個案與被否決的個 4 案相對較少，此在相當程度內可以說明，「二階段的環評程序」，在第一階段以有條件通過的審查結論，會窄化了環評法中更重要的程序公開與多元參與的制度目的，進而架空第二階段環評所賦予民眾的程序參與權利，更成為目的事業主管機關、環評委員規避責任的灰色地帶，甚至為開發單位破壞環境恣意開發的通行令牌。當「有條件通過」已成為環評審查的主流，「否決權制度」必然無法獲得實際的「否決」效果，有權否決時因政府政策常不能否決，但又必須維護環境立場的情況下，環評委員會的組成與權限的賦予，就會讓人質疑有違民主正當性與責任政治原則，如此對於環評法制定而言，其目的難獲得實現。環評制度「二階段環評程序」與「否決權制度」的設計，雖為我國創舉，然實際開發案的審查結果，通常在第一階段程序之環評審查結論即以「有條件的通過」居多，二者之間均與審查結論有關，並由主管機關召集環評審查委員會做出決定性的決定，這樣的實踐面，衍 3. 環保署於「中國時報、聯合報、聯合晚報、自由時報及蘋果日報」等 5 報刊登廣告，參照「政府採購電子網」，決標公告， http://web.pcc.gov.tw/tps/main/pms/tps/atm/atmAwardAction.do?newEdit=false&searchMode=common &method=inquiryForPublic&tenderCaseNo=99D059&pkAtmMain=50031740，最後瀏覽日期：2011 年 12 月 4 日。 4 依據環保署統計，自 2001 年至 2010 年，全國受理開發行為提出環境影響說明書審查案件，共計 1942 件，完成審查共計 1212 件，通過審查 12 件，有條件通過審查 981 件，應繼續進行第二階段評估 26 件，認定不應開發 70 件，其他處置 123 件。資料來源：行政院環保署統計資料庫，網址：http://210.69.101.110/epa/stmain.jsp?sys=100 ，最後瀏覽日期：2011 年 12 月 4 日。 2.

(14) 生不少的弊端，實不符環評法的立法目的。因此本文以「二階段環評程序」與「否決權制度」的爭議為研究對象，期能提供未來環評法修法之參考。茲將本文研究之目的簡要說明如下：一、二階段環評程序現行環評審查程序是由環評主管機關主導，而非由各個開發行為之目的事業主管機關負責，是一種集中審查的方式，故在制度設計上，倘若回歸到環境影響評估是行政程序一環的原初設計，環評主管機關僅提供專業建議下，由各機關發揮「實質環保機關」的機能，否決權制度自無存在之必要；若制度仍欲維持現狀，一開始的環評說明書由開發單位製作是否會產生偏頗而影響環評審查？現行實務在第一階段環評程序的操作上是否有規避第二階段程序較縝密的公民參與程序之虞？第一階段作成「有條件通過環評」審查結論時，其合法性就會受到質疑？然而每個開發案若均須經過較縝密的審查程序，如此是否符合行政效率之要求，是否有必要思考制定更符合資訊公開與公民參與機制之簡式程序？因此現行環評程序二階段制度上述之疑義為本文關注的議題之一。二、否決權制度我國現行環境影響評估法（以下簡稱環評法）第 14 條規定，要求在環評程序終結前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，此規定賦予環評主管機關在決策流程上之否決權。此一否決權設計，雖使環境影響評估具有獨立決策的地位，並使環評主管機關對開發行為的核准與否有片面否決之權，但未考量環境本身與其他決策考量常常具有相當密切的關係，也因而增加決策時機關間的溝通成本，以及適用法律上的困難，以致於無法發揮應有的功能。在現行制度下，環評審查委員會委員並非專職，所作出的環評結論又無須承擔任何政治責任，也是現今環評之所以無法獲得人民信賴的原因，因此該制度相關規範隨著環保意識的抬頭，是否應廢除，而讓環保署與環評委員只負責專業建議或是應予修正改由權責對等的專責機關或者成立獨立機關專司其職，以提出客觀公正的環評建議？以符環評制度設立的目的，諸此問題均有待釐清。本文希望藉由環評制度設立的背景探源，探討環境影響評估制度在我國施行的結構性問題，進而透過比較法制度的借鏡，探究我國環境影響評估未來適當的修改方向，以期檢討環境影響評估運作的問題並提出環境影響評估的興革方向。. 3.

(15) 第二節文獻回顧本節就我國環評制度推動歷程先作概述，再簡單評述學者針對時代變遷下，現行制度的實行不符環評法的立法目的所提出相關評論，以此作為本論文寫作基礎，並期能提出建言改進環評制度。. 第一項. 我國環評制度推動歷程概述. 我國於 1975 年由行政院經濟設計委員會（簡稱經設會，為行政院經濟建設委員會之前身），將環境影響評估之概念引進國內。而環境影響評估制度之萌芽始於 1979 年，行政院於 1980 年 4 月 11 日召開「推動建立環境影響評估制度執行計畫協商會議」中，其重要之決議為：「為維護國內環境品質確有逐步推動建立環境影響評估制度之必要，並舉辦示範性小型計畫，擷取經驗，技術以建立模式，確立評估項目，研擬法令，建立制度及審核之參考」，正式啟動國內環境影響評估制度運 5 作之鎖鑰。 1982 年第 2 次全國科技會議，建議政府有效推行環境影響評估制度，並由衛生署環境保護局（環保署之前身）負責草案之擬定。隔年 10 月 13 日行政院第 1854 次院會決議，重大經建計劃、開發觀光資源計畫或民間興建可能污染環境之大型工廠時，均應事先做好環境影響評估工作，再行報請核准後辦理。因此我國環境影響評估制度自 1985 年始有系統的推動，其間歷經四段時期三個階段，包括 1985 年 10 月 17 日行政院核定之「加強推動環境影響評估方案」、1991 年 4 月 17 日核定「加強推動環境影響評估後續方案」、1992 年 11 月 2 日核定修正「加強推動環境影響評估後續方案」及 1994 年 12 月 30 日環境影響評 6 估法公布施行。 1994 年 12 月 30 日環境影響評估法公布施行，環保署即陸續訂定相關子法，包括行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織章程、環境影響評估書件審查收費標準、環境影響評估法施行細則、開發行為環境影響評估作業準則、政府政策環境影響評估作業辦法及軍事秘密及緊急性國防工程環境影響評估作業辦法等相關環境影響評估 5. 參閱賴宗福，各國環境影響評估系統之檢視：兼論台灣環評制度現況，實踐博雅學報，第 12 期， 2009 年 7 月，頁 109-111。 6 參閱行政院環境保護署，環境保護 20 年回顧與展望，「第貳篇環境保護業務回顧第一章綜合計畫」，2007 年 12 月修正自版，頁 68-72。 4.

(16) 法規至此大致建構完成。現行環評審查流程如圖 1-1：圖 1-1. 現行環評審查流程. 環評審查流程圖舉行公開說明會. 辦理說明會及處理民眾意見. 提出環境影響說明書轉送環評說明書至環保機關. 得另提替代方案. 環保主管機關審查委員不通過. 通過. 有重大影響之虞進入第二階段環境影響評估說明書分送有關機關舉行公開說明會. 審. 查結論公告並刊登公報. 辦理評估範疇界定. 撰寫環評報告書初稿辦理現勘及公聽會. 轉送環評報告書初稿至環保機關. 不通過. 通過. 環保主管機關審查委員會資料來源：行政院環境保護署，《環境保護 20 年回顧與展望》，頁 73。 5. 審查結論公告.

(17) 我國環評法除了於第 5 條、第 8 條明定環評執行程序外，也於同法第 17、18 及 19 條建立事前防範與事後追蹤監督機制，以落實預防及減輕對環境影響的功能。在環評審查方面，同法第 3 條明定應由三分之二以上專家學者組成審查委員會，獨立、公平與客觀地進行審查。此外同法第 14 條對於開發行為的環評審查，更賦予環境保護主管機關「否決權」，凡經審查認定不應開發者，目的事業主管機關不能核發開發行為之許可，對照其他國家的環評程序審查結論僅為建議性質而言，該制度成為我國環評制度的一大特色。因此我國環評工作除包括第一階段、第二階段的環評程序外，尚包括事後追蹤考核等程序，主要督促開發單位應切實執行環境影響說明書或評估書之內容，以發揮評估制度之功能。環境保護主管機關及開發行為目的事業主管機關於開發行為實施後，亦應監督、追蹤環境影響說明書或評估書之執行情形，必要時得命開發單位就開發行為實施前、後之環境差異，加以調查、分析、檢討結果，提出調查報告書、因應對策，以免評估機制流於形式。茲將我國建立環評制度之整體推動過程彙整如表 1-1。. 表 1-1. 推動時間 1979 年 5 月. 1980 年 4 月. 1982 年 2 月. 1983 年 10 月. 1985 年 10 月 1987 年 8 月. 我國環評制度推動過程推動過程我國環境影響評估法制度之萌芽始於行政院院會通過衛生署主辦環境影響評估制度，並初步制訂實施方針。行政院召開「推動建立環境影響評估制度執行計畫協商會議」，其中重要決議為：「為維護國內環境品質確有逐步推動建立環境影響評估制度之必要，並舉辦示範性小型計畫，擷取經驗，技術以建立模式，確立評估項目，研擬法令，建立制度及審核之參考」。則啟動了國內環境制度運作之鎖鑰第 2 次全國科技會議，建議政府有效推行環境影響評估制度，並負責由衛生署環境保護局（環保署之前身）負責草案之擬定。行政院第 1854 次院會決議：「今後之重大經建計劃、開發觀光資源計畫或民間興建可能污染環境之大型工廠時均應事先做好環境影響評估工作，再行報請核准後辦理。」行政院核定「加強推動環境影響評估方案」，為期五年。前衛生署環境保護局升格為行政院環境保護署。「加強推動環境影響評估方案」實施期滿後，行政院 6.

(18) 1991 年 10 月另核定「加強推動環境影響評估後續方案」及隔年核定修正「加強推動環境影響評估後續方案」。立法院三讀通過「環境影響評估法」，並公布施行。 1994 年 12 月環保署即陸續訂定相關子法，包括：「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織章程」、「環境影響評估書件審查收費標準」、「環境影響評估法施行細則」、「開發行為環境影響評估作業準則」、「政府政策環境影響評估作業辦法」及「軍事秘密及緊急性國防工程環境影響評估作業辦法」，相關環境影響評估法規就此建構完成，並確立永續發展、預防及預警和居民參與等原則觀念。資料來源：本文彙整. 第二項環評制度文獻分析對於我國環評制度的相關議題，在我國已累積了不少的研究成果，然而此一制度設計在實踐過程中，愈來愈多的環評案件在經過行政法院審理後，對環評制度的批評聲浪也達到高峰並建議修法，以下為本文針對研究目的及議題部分將相關文獻進行彙整及簡述：一、研究計畫部分 7 1.葉俊榮、張文貞教授於 2010 年接受行政院研考會所委託的計畫中，即就我國環評制度的發展歷程，分析近期間發生的諸多環評案例及對現行制度進行檢討，尤其針對集中審查制及否決權制度提出出法制興革的外在動因，並提出建議修正的方向。 8 2.賴宇松教授的「我國環境影響評估法否決權制度之研究」計畫中，以 1994 年 12 月 30 日頒布施行後之開發行為環評案件為研究標的，並以實證研究方法，發現環評委員會之審查策略多採「有條件通過」及「第一階段作成最終准駁決定」，有剝奪社會大眾藉由第二階段環評程序表達意見之機會，不僅無法建立社會大眾對環評審查之公信力，更無助於減少民眾抗爭情事。另對環評否決權設計，使得環評審查之定位究竟應是專業環境審查，或是無法避免政治考量之決策之質疑，並提出該制度應遵循之原則，環評法若選擇前者，則不應 7. 葉俊榮、張文貞，環境影響評估制度問題之探討，行政院研究發展考核委員會研究計畫，2010 年 6 月，計畫編號：RDEC-RES-098-007。 8 賴宇松，「我國環境影響評估法否決權制度之研究」，國科會計畫報告書，2009 年 12 月，計畫編號：NSC97-2410-H259-010 號。 7.

(19) 賦予環評審查具否決開發行為之效力；若選擇後者，則決策組織之設計即必須有能力負擔政治責任。二、碩博士論文部分 9 1.張英磊教授，在其「多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析」博士論文，從四個有關第一階段環評結論的司法案例中，所產生的法律概念爭議，觀察我國有關環評之司法案例論述形成之過程，以及所顯現的問題。比較法上以德國行政法概念及美國環評程序與制度設計，作為探討我國環評制度差異性的基準。 10 2.辛年豐先生，在「人民參與環境行政程序之研究－以開發行為之環境評估為核心」之碩士論文，從「坪林交流道案」及「北投纜車案」的實例中，從二個層面，其一為「程序正當」，其二為「組織適法」，建議我國的環評法制修正之方向，應多賦予人民參與環評程序之機制。 11 3.楊宜潔女士，在「環境影響評估制度比較研究與個案探討」之碩士論文，選擇越南、香港與日本作為環評程序比較對象，並對環評程序所需的時程較久涉及主管機關較多等情形，僅提出概括性應予以調整之建議，較可惜的是並未對環評程序中否決權制度作探討。三、學術論文及期刊 1.肯認我國環評制度特徵部分 12 13 學者李建良，及傅玲靜教授，均肯認我國環評制度特徵包括雙主管機關構造（目的事業主管機關為許可機關，環評主管機關職司環評審查事項）、二階段程序構造、複數決定結構（主管機關作成「審 14 查結論」及「認可開發」的機制）、各式資訊公開機制、多元參與及意見表達機制。 9. 張英磊，多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析，國立台灣大學博士論文，2009 年 6 月。 10 辛年豐，「人民參與環境行政程序之研究－以開發行為之環境評估為核心」之研究，私立輔仁大學法律學研究所碩士論文，2006 年 7 月。 11 楊宜潔，「環境影響評估制度比較研究與個案研討」之研究，國立台北大學公共事務學院自然資源與環境管理研究所碩士論文，2010 年 7 月。 12 李建良，環境行政程序的法制與實務－以「環境影響評估法」為中心，月旦法學雜誌，第 104 期，2004 年 1 月，頁 45-67。 13 傅玲靜，由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制，中原財經法學，第 23 期，2009 年 12 月，頁 37-105。 14 「審查結論」一方面決定開發申請案是否須進行第二階段環評程序，另方面作為開發單位作成『評估書』及『認可開發』的基礎，同時做為通過環評程序後追蹤、考核的依據。又「認可開發」為目的事業主管機關作成許可處分的前提要件，形成一種「多階段的行政程序構造」，環評影響評估法第 8 條第 1 項、第 11 條、第 13 條、第 14 條及第 18 條規定參照。 8.

(20) 2.對環評制度「複數決定結構」的提出質疑 15 學者李建良，認為此一制度設計在原有的許可程序中，增加篩選的關卡，雖可強化環境保護的把關作用，然而本法對於審查結論及認可開發與否的作成，僅以籠統的「對於環境有無重大影響」做為考量基礎，缺乏明確的判斷準據，就法明確性的要求而言，顯有不足。 3.對集中審理制度的質疑 16 (1)傅玲靜教授認為該制度所強調之獨立性及決定性，非如美、德僅具有參考之功能，創造了與眾不同的環評法制，然而此等事項無法配合發揮功能，使得環評制度成為一個獨特而無法與其他制度配合之機制。 17 (2)葉俊榮教授認為該制度為了因應當時的時代背景而來，在環評法施行多年中，確實也發揮相當的功用。然而在環境是否有影響的角度來看，環保署原為提供對環境影響程度相關意見的「公親」，在現行制度運作下，稍不留意，公親已成了「事主」。並主張廢除否決權制度，認為發給開發許可的是目的事業主管機關原必須要考慮到對環境會造成如何的影響，故而國科會才是開發行為的事主。由於「否決權制度」，使得進行開發行為，必須取得環評審查通過及目的事業主管機關准予開發兩個行政處分，均得對之提起救濟。若不採否決權制度並將環評事務歸由各個機關進行評估，則對決策不服，即可以該決策機關為被告，訴請法院撤銷該准予開發的行政處分。此時，在決策過程中，環保署可以擔任依其專業提供意見的角色，有助於發揮環保署的量能。 4.對於二階段環評之質疑 18 學者劉如慧認為第二階段始為真正的環評程序，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，以進入第二階段環評程序，因此第一階段其性質僅止於美國環評程序進行前之過濾篩選程序而已。另外對於開發行為對環境有重大影響「之虞」者即應進行第二階段環評的解釋，依環評法第 8 條所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則. 15. 李建良，環境行政程序的法制與實務－以「環境影響評估法」為中心，月旦法學雜誌，第 104 期，2004 年 1 月，頁 45-67。 16 傅玲靜，由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制，中原財經法學，第 23 期，2009 年 12 月，頁 37-105。 17 葉俊榮，捍衛環評制度尊嚴的行政法院中科裁判〉，《月旦法學雜誌》，第 185 期，2010 年 10 月，頁 68-79。 18 參閱劉如慧，我國環境影響評估法判決回顧，興大法學第 7 期，2010 年 6 月，頁 275-308。 9.

(21) 19. 第 19 條各款，可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。四、綜合分析就上述學者關於我國環評制度在實務的實現上提出許多檢討與批評，其中肯認我國環境影響評估程序的制度特徵，包括雙主管機關構造（目的事業主管機關為許可機關，環評主管機關職司環評審查事項）、二階段程序構造、複數決定結構（主管機關作成「審查結論」及「認可開發」的機制），本論文亦表贊同，並以此為研究之中心。另學者對現行環評制度提出問題，其中集中審查制並非真正能達到環境保護之目的，反而造成更多公眾的疑慮，關於二階段環評程序公眾參與與資訊公開部分仍有不足，然而第一階段更嚴重欠缺公眾參與及資訊公開。另外否決權存廢的問題，學者有肯認制度的存在，但有實行的疑慮，有學者認為解決現存問題主張廢除，惟並無針對環評程序整體性具體提出配套措施，甚為可惜。本論文認為既然環評委員會之審查策略多採「有條件通過」及「第一階段作成最終准駁決定」，有剝奪社會大眾藉由第二階段環評程序表達意見之機會，不僅無法建立社會大眾對環評審查之公信力，更無助於減少民眾抗爭情事。然而，既然環評書類為環評審查標的，為溯本根源，一開始的環評書類製作倘能由目的事業主管機關（或環評主管機關）選任專業公正第三者製作，並對主管機關負責，應能降低產官學者對環評書類客觀性、公正性的質疑。除此之外，為強化環評的公共監督，環評二階段環評程序在第一階段修法就必須搭配更完整的公共監督，包括機關間對開發行為環境影響的強制表示意見以及民眾與環境公益團體的監督。環評否決權存廢必須以環評審查之定位為何而定，所產生爭議的問題：若採取專業環境審查，環評審查結論仍做為開發許可之必要條件，為符責任政治與正當法律程序之要求，環評審查委員會究應採獨立機關制或是行政部門之內部機關？環評審查委員係採專任或臨時組織？那麼環評審查委員會的組織規範即立法形成自由的問題。反之，主張否決權制度應該廢除，則環保署僅謹守專業審查的角色，開發許 19. 第一階段環評程序如構成環評法施行細則第 19 條規定之要件，即應進入第二階段環評程序，該規定：「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三；對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」 10.

(22) 可之權責由目的事業主管機關承擔，二階段環評程序此際即可將第一階段修改為如德、美篩選制度即可。倘若在小型開發計畫或對環境影響較小之開發行為，避免程序延宕，以提高行政效能下，或可嘗試增列簡式評估程序作為補充？然而在台灣地狹人稠的環境，是否有簡式環評程序的需要，亦應一併檢討。由上推論，環評制度中的二階段環評程序及否決權制度兩者環環相扣，在制度上的檢討就須一併討論，以能真正找出解決之道，亦是本論文探討之議題。. 第三節. 研究範圍與方法. 第一項研究範圍本文擬檢視 1994 年我國建立環評制度迄今，當時二階段環評程序、集中審查及否決權制度被認為是合適的制度，惟就地球暖化加速及全球性環保意識的抬頭與需求，迄今這些制度不必然適合用於今日的台灣社會。又，中科三期的判決後，司法已確實可成為保護環境的重要途徑，行政法院確實敢於在重大開發案上維護法律尊嚴對抗行政濫權，深具里程碑之意義下，本文擬針對我國現行環評制度問題，其中之環評二階段程序及否決權制度相關問題作探討，並就將來環評制度修法提出興革建議。關於二階段環評程序問題的探討，主要是就現行實務在第一階段「有條件通過」的開發行為較多，因此本文係以其他先進國家的環評制度作比較，並從行政法正當法律程序原理原則，環評法預防原則及危險防禦原則，對於在第一階段環評程序的操作上，從開發單位自行提出之環評說明書產生公正性的質疑？以及有無規避第二階段程序較縝密程序？第一階段作成「有條件通過環評」審查結論合法性？對環境影響較小之開發案設制簡易環評程序？等等問題作檢討。至於否決權制度問題的探討，我國現行環評制度以環境保護主管機關為中心，本質上屬集中式審查，易言之，主要係由環境保護主管機關做主導，一切責任卻繫於該主管機關。對於開發行為，要求在環評程序終結前目的事業主管機關不得為開發行為之許可，給予環境主管機關在決策流程上的否決權。如此環境主管機關所享有之集中權限及否決權是否果真有助於環境污染的有效控制？此種決策流程是否有礙於責任政治？均值得商榷。又環評審查委員會委員並非專職，所做出的環評結論又無任何政治責任，能完美地完成職責更讓人質疑，因 11.

(23) 此該制度相關規範隨著環保意識的抬頭，是否應廢除，讓環保署與環評委員只負責專業建議？或是應予修正權責對等的專責機關？或成立獨立機關？值得探討。. 第二項. 研究方法. 本論文所採用的研究方法包括文獻回顧、各國環評制度比較分析與實務運作檢討，經由此等方法，進一步從環境基本權合憲性角度、行政機關責任政治的法理以及行政法正當法律程序原理原則出發，分析檢討本論文主要探討「二階段環評程序」以及「否決權制度」的爭議問題，並嘗試對我國環評制度提出具體可行的修法建議。惟作者礙於外文能力有限，比較法中，參考文獻部分係透過部分學者之論著及參考上述國家官方網站資料透過翻譯取得，容先敘明。一、文獻分析本論文就我國環評制度的缺失，尤其是學者曾對本論文所關注的「環評二階段程序」與「否決權制度」問題的相關文章中，分別提出本論文肯認的部分及對學者提出解決之道不同看法作簡評。二、外國法比較借鏡在環境議題具有跨國性與全球化，並受國際法及區域影響整合的情況下，針對本論文主要探討的問題上，以我國環評制度與先進國家德、美等國之環評制度作分析比較。三、制度分析與實務運作探討本論文在制度分析方面，分析我國環評規定與論述，以瞭解制度設立的源起及制度設計之初所欲發揮的功能，並著重於現有環評制度採用集中於環境主管機關審查，以及讓該環境主管機關的審查結論具有否決開發行為的「否決權制度」形成背景所產生的問題。再從環境基本權、責任政治原則、行政法正當法律程序的原理原則及環評法預防原則、危險防禦原則的角度分析，並就實務在此規範下實際運作的結果做比較，以檢討「環評二階段程序」與「否決權制度」的相關問題。. 12.

(24) 第四節. 研究流程與架構. 本研究進行之流程，第一章緒論，首先提出研究動機、目的作說明，其次就近年來環評制度推動歷程及對環評制度批判之文獻作回顧，再就本研究之研究範圍與方法做說明，最後第四節以流程圖表列本研究流程與架構；接著第二章我國與各國環評制度之比較，就本論文關注的問題，與德、美先進國家環評制度作分析比較，最後以分析表列做本章之小結。第三章環評審查程序之基本原則，分別就環評程序於程序上如何適用於行政程序法，包括兩者間之比較、適用、定性及分別從環境基本權出發、責任政治與行政法正當法律程序原理原則之適用及環評法預防原則及危險防禦原則作分析，最後就本章的分析做小結。第四章環評二階段程序之檢討，從前三章的分析中，檢討環評二階段程序的缺失，包括環評書類製作客觀性、公正性之質疑、第一階段作成「有條件通過環評」審查結論合法性、第一階段審查結論是否規避第二階段程序、環評程序有無區分二階段審查程序之必要、影響不大之開發案有無設計簡易環評程序之必要等等，再以小結做為本章的結論。第五章環評否決權制度之檢討，分別就環評委員會的組織運作與執行行使作制度上分析、再論述現行否決權制度之優缺、檢討「否決權」的賦予有無違反責任政治及否決權制度存廢之相關問題，再以小結做為本章之結論。最後第六章結論，就前五章的分析做一總結提出本文結論。此流程圖示如圖 1-2：. 13.

(25) 圖 1-2 研究流程圖. 研究動機、目的文獻回顧研究範圍與方法. 我國、德國與美國環評制度之比較. 環評程序之基本原則（環境程序、行政程序）. 環評二階段程序之檢討否決權制度之檢討. 結論. 14.

(26) 第二章. 我國、德國與美國環評程序之比較. 環評制度雖源自1970年由美國的國家環境保護政策法案（The National Environmental Policy Act, 簡稱NEPA，第102條），陸續為其他國家所接受仿效，目前已建立環評制度之國家包括歐美國家、日本等100多國；惟因各國政經環境之不同，具有多樣性變化，不僅規範之評估者不同（德、美係由機關自行評估），審查機關不同（德、美並無「審查」機關），甚至於是否為一獨立決定亦不同（僅我國環境審查結論為一獨立決定且係由環境保護主管機關為之，並具有所謂「否決權」之效力）。因此本章針對我國與德、美等先進國家之環評程序作比較，期能從各國建制的共通處、特異性、優缺點去蕪存菁，尋求以國際視野中的合理規範作為我國環評程序之準繩。以下各節就分別介紹我國、德國及美國環評程序，並作比較。. 第一節我國環評制度我國環評法於1994年12月31日制定公布施行迄今，近來已因環保團體採取訴訟方式抗爭，法院裁判個案所表示之見解，引發環評法適用及執行上諸多爭議，迫使該制度設計有再為檢討之必要。以下就我國環評程序實際運作情形作一概述。. 第一項環評法立法歷程台灣在數十年來，在經濟發展上創造了奇蹟，然而，人口的不斷增加與工商業的快速成長，對於環境造成諸多負面的影響，甚至使環境遭受難以回復的破壞，為了兼顧環境保護與經濟開發的利益，在制度的設計上，期能對各項開發行為，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定等方法，進行環境影響評估，以作為決定是否進行該項開發計畫的參考。因此從我國環評法產生的歷史演進觀之，我國環評法從推動到落實，區分四個時期三個階段，均以此目標為基準。環評法於1994年制頒迄今，不曾進行全面修法，期間僅經過三次 20 的修正，惟並不表示現行環評程序是完美的，以下就修法經過概述如下： 20. 環境影響評估法三次修正沿革及理由，請參照立法院法律系統，網址： http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@120:1804289383:f:NO%3DE03716*%20OR%20NO%3DB03716$$11 $$$PD%2BNO 。最後瀏覽日期：2012 年 1 月 19 日。 15.

(27) 一、第一次修正（1999年11月30日，同年12月30日公布）本次修法主要是配合台灣省政府功能業務與組織之調整，刪除原條文第2條台灣省政府環境保護處為本法主管機關之規定，並配合地方制度法之規定意旨，將「直轄市」部分修正為「直轄市政府」，同時將直轄市的主管機關從環保局提昇為直轄市政府。並刪除第4項有關台灣省政府環境保護處應設環境影響評估審查委員會即訂定組織規程之規定。二、第二次修正（2002年5月17日，同年6月12日公布）本次修法主要是配合行政程序法之施行，將原於施行細則涉及人民權利義務之規定，提升至法律位階。包括： 1.原本法施行細則第14條有關「補正」相關規定，移列為本法新增訂第13條之1。 2.原本法施行細則第31條規定移列為本法第14條第3項，開發單位提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸，以防止開發單位藉由提出替代方案的方式，規避主管機關原審查所認定的事項。 3.原本法施行細則第42條規定移列為本法第16條之1，取得開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，未完成審查前，不得實施開發行為。 4.配合修正第16條之1條文，增列相關處罰規定，並將原本法施行細則第44、46、47條移列為本法第23條第3至6項，有關開發單位因天災或其他不可抗力事由，致不能於改善期限內完成改善之處理，以及違反義務之情節重大情形，完成改善後之查驗，未遵行改善命令者，主管機關得函目的事業主管機關廢止其許可。 5.原本法施行細則第45條移列本法新增訂第23條之1規定，有關限期完成改善之報請查驗義務及未報請查驗之效果。三、第三次修正（2002年12月17日，隔年1月18日公布）本次修法的緣由仍係配合行政程序法的施行。包括： 1.修改第12及13條，將「聽證會」改為「公聽會」，以本法第二階段環境影響評估之聽證程序，其性質、目的與行政程序法之「聽證」有所不同，為有所區分，爰將「聽證會」修正為「公聽會」。審查會意見，於立法說明欄下特別指明「本法所稱公聽會，係指目的事業主管機關向環評委員、有關機關、專家學者、團體及當地居民，廣泛蒐集意見，以利後續環評委員會之審查，以明確與行政程序法之聽證規定所有區別而不適用之。 2.修改第14條第1項，將「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估 16.

(28) 書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。」改為「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效。」其修正理由為：「依本法第7條規定，環境影響說明書經主管機關作成審查結論後，即完成審查，至於評估書部分，依本法第13條規定，應經主管機關認可後才視為完成審查。爰將現行條文第1項修正為『完成審查認可』，以資明確。」此外，有關許可後無效之處理，應回歸行政程序法規定，將現行條文第1項後段「並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之」予以刪除，回歸行政程序法之撤銷或廢止規定。 3.修改第23條，於第1項第1款有關處罰要件增加「違反第7條第3項」，其修正理由為：「有關本法第7條第3項開發單位應舉行公開說明會之規定，現行之作法係將列為審查結論，如有違反情形，以違反本法第17條規定處罰。為符合實際，爰於修正條文第1項第1款增列其處罰規定。」並將第3項：「…，並於十五日內以書面敘明理由，…。」改為「…，並於三十日內以書面敘明理由，…。」 4.最重要者，為修正第23條規定，增列第7、8、9、10項，仿照環境基本法、空氣污染防制法、土壤及地下水污染整治法等，將公民訴訟條款納入。. 第二項應實施環評之範圍環評法主要重點在預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成保護環境及維護國民生活品質的目標，因此評估範圍包括開發行為的規劃、進行及完成後的使用，其評估內容不僅限於自然環境之保育，尚包括開發行為對生活環境，社會環境及經濟、文化、生態等 21 可能之影響。環評法規定應實施環評之對象有二，分別為「開發行為」及「政府政策」：一、開發行為依環評法第5條第1項規定，下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發；二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發；三、土石採取及探礦、採礦；四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發；五、農、林、漁、牧地之開發利用；六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場之開發；七、文教、醫療建設之開發；八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新； 21. 環評法第 4 條第 2 款規定參照。 17.

(29) 九、環境保護工程之興建；十、核能及其他能源之開發、放射性核廢料儲存或處理場所之興建；十一、其他經中央主管機關公告者。針對開發行為應實施環評之標準及細目，另授權由環保署訂定「開 22 發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，分別就上述列舉之開發行為採取正面表列方式，自所在位置區域、規模（如面積、長度、高度、與週邊環境之距離）等，規定開發行為應實施環評之條件。以上開發行為，不問是由民間業者或政府機關所規劃，均應事先進行環評，取得許可後，始能據以開發，對於環境保護具有正面的意義。二、政府政策為落實「環境保護與經濟開發兼籌並顧」的理念，除了開發行為之外，環評法第26條規定，有環境影響之虞之政府政策，其環境影響評估之有關作業，由中央主管機關另定之。換言之，有影響環境之虞的「政府政策」亦將進行環境影響評估，大幅擴張環境影響評估的範圍。目前環保署定有「政府政策環境影響評估作業辦法」，依該辦法第 2條規定，所稱「政府政策」，指與環評法第5條第1項規定之開發行為直接相關，且自本辦法施行後，應經行政院核定之事項。同辦法第3 條並規定：「下列政策有影響環境之虞者，應實施環境影響評估：一、工業政策。二、礦業開發政策。三、水利開發政策。四、土地使用政策。五、能源政策。六、畜牧政策。七、交通政策。八、廢棄物處理政策。九、放射性核廢料之處理政策。十、其他政策。」由上所述我國的環境影響評估對象分為「開發行為」與「政府政策」，由於不論是制度設計或過去的實踐上皆以開發行為為主，因此本文研究的主軸集中於開發行為的環評程序。針對開發行為，上述應實施環評對象之認定及標準，係以篩選出何種之開發行為應實施環評，惟就現行規定，並無篩選程序之機制。亦即，對於是否屬應實施環評之開發行為，有疑義時，應循如何程序確認之，並無規定，例如開發單位對於是否符合上述認定標準所規定之條件而應否實施環評有疑義，請求主管機關判定，或主管機關亦認為無須實施環評而逕由目的事業主管機關核准開發許可，但被害人民及公益團體爭執該開發行為應實施環評而未實施，提起公民訴訟請求撤銷開發許可。亦有為規避認定標準所設之土地面積條件，而將土地面積分割後，使其各筆土地面積未達該規定應實施還評之條件進而主 23 張免實施環評等，因此，適用上將產生疑義。 22. 本標準係依環境影響評估法第 5 條第 2 項規定訂定之。參閱台東美麗灣開發環評案，高雄高等行政法院 98 年度訴字第 47 號及最高行政法院 101 年度判字第 55 號判決。 23. 18.

(30) 第三項我國環評審查程序的特色環評審查程序為我國環境法制中至為重要之行政程序，為職司環境保護主管機關就具體開發行為對於環境所生之影響預先所為之評估並作成審查之程序，觀諸我國環評法之設計，並與德國與美國之法制相較，我國環評審查程序具有由開發單位提出環說書或環評書製作、雙主管機關、二階段及環評審查結論具有否決效力之特色，分別敘述於下。第一目. 開發單位提出環說書或環評書製作. 現有資料蒐集及環境品質調查分析為環境影響預測之重要評估基準，行政院環保署並依據環評法第5條第2項規定訂定了「開發行為環境影響評估作業準則」，並明文規範應提出環境影響說明書（以下簡稱環說書）或環境影響評估書（以下簡稱環評書）中之「環境品質現況 24 調查表」及其格式，以使開發單位作為進行開發計畫所需之各項現況資料蒐集、調查及相關之環境品質檢測與分析所需檢測項目、內容及頻率等之依據，亦為環評審查委員會審查的標的。依環評法，在我國環說書及環評書係由開發單位製作並提出，由於該書類涉及專業，因而開發單位大都委由專業人員或環境工程顧問公司協助進行資料蒐集及相關文件之製作，然而開發單位本身心繫其 25 開發計畫之成敗，現行制度上更是提供其誘因，認為環評程序能夠順利通過審查，便能取得開發許可，因此在開發單位與環境顧問機構各 26 取所需下，環境工程顧問公司之適任性，所製作環評書類之專業性、客觀性及公正性就受到質疑及批評。第二目. 雙主管機關. 依我國環評法之環評審查程序之設計，不論是民間或政府進行之開發行為，形式上，雖包裹於開發許可程序中，但實質上，與開發許可為二個獨立之行政程序，環評審查結論亦有其獨立且強於開發許可之效力。亦即開發單位應於規劃開發計畫時，應依環境影響評估作業準則，擬具環境影響說明書，而於申請開發許可時，檢具環境影響說明書，向開發行為之目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關 24. 開發行為環境影響評估作業準則第 6 條、第 7 條、第 30 條規定參照。環評法第 14 條否決權的規定，使得開發單位誤認只要通過環評審查，即取得開發許可鑰匙。 26 開發單位為順利通過環評，環境工程顧問公司為取得報酬及下次服務機會之現實考量，環境工程顧問公司當作出有利於開發單位之環評書類。 25. 19.