第四章 環評二階段程序之檢討
第一節 現行制度實務運作
環評審查有兩個階段，但並非所有開發行為都要經過兩個階段，
基本上只要是開發行為且屬於實施環評者，均須經過第一階段，第二 階段則依環評法第 8 條規定，在第一階段審查完畢後，認為對於環境 有重大影響之虞185，才進入第二階段環評審查程序。於此，環評主管 機關基於第一階段之審查結論亦存有裁量之空間，亦即環評主管機關 認為若無重大影響之虞時，就不需進行第二階段的環境影響評估。惟 主管機關亦仍受環評委員會之專業決定之拘束186。我國現行相關法規 中雖有一定之規範，但因其本身為一不確定法律概念，完全取決於具 體個案之環評委員會之專業判斷。
第一項 環評制度之目的及作用
自然資源非取之不盡，用之不竭，對於環境有一定之容忍力，因 此在可容忍範圍內合理開發，以維護人類生存之環境品質，且對自然 資源之利用，在衡量自然資源之可供能力而取得平衡，方能確保環境 資源之永續利用，鑑於此前提下，各國紛紛建立環評制度。
185 所謂重大影響，依環境影響評估法施行細則第 19 條之規定，強調開發行為對於環境造成之顯 著不利影響，或顯著逾越環境品質標準等情形，其規定：「本法第八條所稱對環境有重大影響，係 指下列情形之一者：1.與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。2.對環境資源或環境特 性，有顯著不利之影響者。3.對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。4.
有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。5.對當地眾多居民之遷移、權益 或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。6.對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。
7.對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。8.其他經主管機關認定者。」
186 學者多認為「有重大影響之虞」之規範不但有不明確之處，易造成行政機關的擅斷以規避進入 第二階段環評程序之嫌，在近年之訴訟中（例如中科三期環評案，最高行政法院作成99 年度判字 第30 號確定判決；新店安康掩埋場環評案，最高行政法院作成 100 年度判字第 1022 號確定判決）， 此概念之定性也往往成為爭議之所在，參閱李建良，環境行政程序的法制與實務－以「環境影響 評估法」為中心，月旦法學雜誌，第104 期，2004 年 1 月，頁 56。
第一目 環評制度之目的
環評制度包括了事前預防的環評程序及事後的追蹤考核手段，環 評程序主要是使國家取得各種開發行為的相關環境資訊，包含現況、
開發後之環境狀態、開發時所採取之措施及開發期程中對環境之衝 擊。以期行政機關在作成許可決定前，透過取得之資訊，對開發行為 有可能對環境衝擊採取必要措施。而事後的追蹤考核手段在於督促開 發單位確實執行環境影響評估說明書、評估書所載之內容及審查結 論，避免開發單位於通過環境影響評估之後怠於履行其法律義務187。
第二目 環評制度之作用
首先，透過環評程序，可使行政機關在決定應否准許開發行為時，
有充分且具體的資料做為參考，也可以徹底瞭解是否有其他替代方 案，以利在審查開發案時做出正確的決策。然而環評程序是事先預防 的行為，不涉及事後的追蹤考核手段，該事後手段在環評法另為明確 規定188與環評程序的規範範圍有別，以確保環境保護目的之實現，為 有效達到上開目的，因此環評法另有違反者處罰規定189，惟如此規定 可能與其他管制法規形成法規競合，例如經環評法通過之高鐵，若在 營運時造成沿線噪音超過環評決定的範圍，不僅違反環評法，亦違反 噪音管制法，此時，究以何法為處罰基礎？又處罰主體為何？可能造 成爭議190。
再者，環評過程中，除了必須參加環評的環評主管機關、目的事 業主管機關、主管機關及開發者外，地方民眾、社會團體、學者專家 等，屬於公眾參與的其他相關人士或機關亦賦予知的權利及表達意見 的管道，此制度之設計對減少環境糾紛與自力救濟有一定程度之幫 助，然而程序過程中公眾參與不足或人民對此無法信賴，或甚而環境 資訊的不透明或難以理解下，即會降低環評法減少環境糾紛之作用，
也是造成衝突的根源，如近來國光石化案及中科三、四期案均顯示此 問題之嚴重。
第二項 第一階段環評程序
開發行為的環評，在程序上第一階段環評是「開發行為應實施環
187 參閱陳慈陽，環境法總論，元照，2011 年 11 月，第 3 版第 1 刷，頁 382。
188 環評法第 18、19 條規定參照。
189 環評法第 20 條以下規定參照。
190 此為環評法另個爭議問題，惟非本文研究之範圍，僅此提出問題。
境影響評估細目及範圍認定標準」191中所規範的所有開發行為都須進 行的，在本文第二章第一節第三項我國環評審查程序的特徵中之第三 目環評程序，就第一階段環評程序曾作概要說明，以下就第一階段環 評程序的形式審查及實體審查為分述之。
第一目 形式審查程序
若開發行為確實屬於應實施環評者192，首先，其開發單位於此開 發行為規劃階段，先在環評主管機關指定之網站公開相關資訊 15 日，
以提供給大眾閱覽並表達其意見193；參酌各界提供之意見後，進行環 評並按照相關記載事項、內容、格式之規定編製成環境影響說明書194， 再向其目的事業主管機關申請開發許可時提出，並經目的事業主管機 關轉送到相對應政府層級之環評主管機關進行形式審查，以審查其程 序及環境影響說明書是否合乎相關規定195。若經審查認定符合，並且 必須完成繳費才進入實體審查之程序。同時環評主管機關亦須將環境 影響說明書公開，以利大眾各界查詢與提出意見196。若未能通過形式 審查，則開發單位可選擇撤回，或者在期限內補正相關資料，逾期仍 未予以補正者，環評主管機關應駁回開發申請197。
第二目 實體審查程序
進入實體審查程序，環評主管機關將召開環評委員會198進行審 查，並且將視其開發行為之性質，進行不同層次之審查作業。無論環 評主管機關進行之審查作業類型，若於審查中認為環境影響說明書仍 說明不足或尚有待釐清之疑問，可要求開發單位補充相關說明與解釋 後，再進行審查。若獲致最新資料後已毋須再通知補充，則環評委員 會在收到最新資料 50 日內（最多可再延長 50 日）199，取得共識並經 議決同意，則須將審查結論200與會議記錄一併公告及公開，並通知開
191 本標準係依環評法第 5 條第 2 項規定訂定之，開發行為應實施環評範圍列舉規定於第 3 條至第 31 條；主管機關裁量範圍規定於第 32、33 條。
192 環評法第 5 條規定參照。
193 環評法第 9 條、開發行為環境影響評估作業準則第 5-1 條規定參照。
194 環評法第 6 條規定參照。
195 環評法第 7 條第 1 項、開發行為環境影響評估作業準則第 4、7、8、9、10、10-1 條規定參照。
196 環評法施行細則第 15-1 條規定參照。
197 開發行為環境影響評估作業準則第 4 條規定參照。
198 關於環評委員會的設置、任期，於環評法第 3 條有授權主管機關制定組織規程之明文規定。
199 環評法第 7 條第 2 項規定參照。
200 依環評法施行細則第 43 條規定，審查結論可分為五類，包括：1.通過環評審查；2.有條件通過 環評審查；3.應繼續進行第二階段環評；4.認定不應開發；5.其他經中央主管機關認定者。
發單位及目的事業主管機關201。
若開發行為經審查後，若認為不需進行第二階段環評，並取得開 發許可後，開發單位必須於動工前，舉行公開說明會202，於 10 日前必 須刊載相關訊息於報紙，通知當地相關機關與民眾並加以公告。會後 45 日內將其作成紀錄於網際網路上公開203。之後即按照環評影響說明 書內容、審查結論承諾事項確實執行開發行為，並由目的事業主管機 關追蹤，環評主管機關監督204。若認為不應開發者，可以另行提出替 代方案，遵循上開程序再次進行環評程序205。第一階段環評程序流程 如圖 4-1：
201 環評法施行細則第 13 條規定參照。
202 環評法第 7 條第 3 項、環評法施行細則第 18 條規定參照。
203 環評法施行細則第 22 條規定參照。
204 環評法第 18 條第 1 項、環評法施行細則第 39、41 條規定參照。
205 環評法第 14 條第 2 項但書規定參照。
圖 4-1 第一階段環評程序流程圖
第三項 第二階段環評程序
第二階段主要的任務在配合召開公開說明會、範疇界定會議、環 境品質補充調查、環境現況評定、環境影響預測、分析及評定、研擬 不利環境影響減輕對策、替代方案擬定、綜合環境管理計畫研擬、當 地居民及有關機關意見處理、執行環境保護工作所需經費分析、編撰 環境影響評估報告書初稿、配合辦理現勘及公聽會、環境影響評估報 告書初稿審查期間之配合作業、修訂環境影響評估報告書定稿、追蹤 及監督。在本文第二章第一節第三項我國環評審查程序的特徵中之第 三目環評程序中就第二階段環評程序曾作概要說明，以下就第二階段 環評程序的形式審查及實體審查為分述之。
第一目 形式審查程序
若經認定為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環評 者，開發單位應辦理下列事項：1.將環評影響說明書分送有關機關。
2.將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不 得少於 30 日。3.於新聞紙連續刊載開發單位名稱、開發場所、審查結
2.將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不 得少於 30 日。3.於新聞紙連續刊載開發單位名稱、開發場所、審查結