環評程序為行政程序法特別規定

關於應受環評事項，於個別法中，除環評法及相關法規命令¹²¹外，

並無其他法律有特別規定，因此在環評審查中僅須考量行政程序法及 環評法之相關規定，並討論其間之適用關係，亦即環評程序如何適用 行政程序法。

第一項 適用行政程序法之範圍

關於行政程序法之適用範圍，通常係以從行政程序法第 3 條作觀 察，然是否同時觀察同法第 2 條第 1 項¹²²，以行政行為之類型作為行 政程序定義之規定，則有不同見解，有認為行政程序法第 3 條之解釋 不得脫離同法第 2 條第 1 項之立法定義，即應於立法所預設之行政行 為類型中，適用行政程序法之規定¹²³。有認為行政程序法第 2 條第 1 項所稱者為「行政程序」並非行政行為，且探求立法者之意旨，行政 程序法應適用於所有行政機關所為之外部公權力行為，不限於同法第 2 條所稱之行政程序類型，於具體個案中，如行政機關所為之行為非

120 預防原則（Vorsorgeprinzip）係於里約宣言中為環境法上所揭示之一大基本原則，Breuer, Umweltschtuzrecht, in: Schmidt-Aβmann (Hrsg.), Beseonderes Verwaltungsrecht, 12. Aufl., 2003, 5.

Kapitel Rn.7; Appold, in: Hoppe (Hrsg.), Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG):Kommentar, 3. Aufl.,2007,§1 Rn.21.轉引並參閱傅玲靜，由行政程序法之適用論我國環境影 響評估審查之法制，中原財經法學，第23 期，2009 年 12 月，頁 43-46；另學者陳慈陽就預防原 則有進一步的闡述，參閱氏著，環境法總論，元照，2011 年 11 月，第 3 版第 1 刷，頁 309-316。

121 例如空氣污染防制法、噪音管制法、土壤及地下水污染整治法、森林法、廢棄物清理法、野生 動物保護法、山坡地保育利用條例、水污染防治法及公害糾紛處理法等等。

122 行政程序法第 3 條係規範適用範圍，同法第 2 條第 1 項係以行政行為之類型作為行政程序定義 之規定，又依同法第3 條第 1 項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規 定為之。」通說認為行政程序法定位為行政程序之普通法。參閱參閱蔡茂寅、李建良、林明鏘、

周志宏合著，行政程序法實用，新學林，2011 年 2 月，第 3 版 4 刷，頁 19。

123 參閱蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，新學林，2007 年 7 月，第 3 版2 刷，頁 19；湯德宗，行政程序法的適用，行政法論，元照，2005 年 2 月，第 2 版，頁 140-141；

另有持相同見解而認為行政機關作成行政程序所未規定之行政行為，其程序可類推適用行政程序 法之規定，參閱陳敏，行政法總論，自版，新學林經銷，2011 年 9 月 7 版，頁 765。

屬於「有名」之行政行為範圍內時，該行為僅無法適用行政程序法第 2 章至第 7 章之規定¹²⁴。

若從法規範體系觀之，總則規定應適用於該法規所涵蓋範圍的基 本規定，而分則或個別行為的規範，則因不同行為之特性所為之特別 規定，理論上總則規定很難想像可適用於分則或個別行為規定以外之 事項。何況行政程序法第 2 條第 1 項係以行政行為態樣做為行政程序 之定義規範，行政程序即為作成該項規定所列行為態樣之程序，同法 第 3 條第 1 項隨即規定行政機關為「行政行為」時，原則上應依行政 程序法之規定，基於法體系一貫性之觀點，應認為同法第 3 條第 1 項 所稱之「行政行為」，係指同法第 2 條第 1 項所列之行為。故而行政程 序法之適用範圍，應綜合觀察行政程序法第 2 條及第 3 條第 1 項之規 定，因此環評法中的資訊公開與公眾參與程序亦應適用行政程序法相 關規定。

第二項 行政程序法之程序規範與實體規範

行政程序法係就行政機關行使公權力作成特定行政行為之程序為 規範，立法時即無法單純為程序規定，而應就行政行為之程序及實體 事項一併規範及觀察。

一、程序規範

相較於個別領域之特別程序規定，行政程序法係將一程序共通適 用之準據予以明文化，且其法典化對於我國民主法治之建立具有時代 性之意義，行政程序法亦發揮重要之功能¹²⁵。鑑於行政程序法於法治 國家中之重大意義，基於「憲法取向性解釋」（Verfassungsorientierte Auslegung）¹²⁶，多數學說見解認為將行政程序法之程序規定視為行政 機 關 應 遵 循 之 最 低 程 度 規 範 或 最 低 限 度 之 程 序 保 障 （ minimum procedural protection），其他法律如有特別規定，但其規範程度較 為寬鬆者，仍有行政程序法之適用¹²⁷。因此行政程序法之程序規定應

124 參閱林明昕，行政程序法的適用範圍－解讀行政程序法第 3 條，法學講座，第 3 期，2002 年 3 月，頁54-55；持相同見解而認為行政程序法第 1 章之規定不必以完成或發動同法第 2 條第 1 項所 列舉之行政行為為前提，參閱吳庚，行政法之理論與實用，自版，三民經銷，2010 年 9 月 11 版，

頁561。

125 亦即保障一定權利、防範爭訟及預防功能。參閱傅玲靜，由行政程序法之適用論我國環境影響 評估審查之法制，中原財經法學，第23 期，2009 年 12 月，頁 46-47。

126 參閱林明昕，行政程序法的適用範圍－解讀行政程序法第 3 條，法學講座，第 3 期，2002 年 3 月，頁56-57。

127 參閱蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，新學林，2011 年 2 月，第 3 版 4 刷，頁19-20；黃俊杰，行政程序法，元照，2010 年 3 月 2 版，頁 20；葉俊榮，面對行政程序法，

元照，2002 年 3 月，頁 265-266。少數學說見解認為此說無說服力，並無標準足以認定行政程序

為最低之程序要求，只有於其他法律有特別規定，且可依解釋方法確 認立法者有意排除行政程序法之規定，並已達行政程序法之最低要求 者，則行政程序法之程序規定無適用之餘地，以發揮行政程序之基本 權程序保障功能，甚或保障人民於行政程序中享有之「程序基本權」¹²⁸。 二、實體規範

實體規範為對於行政行為本應遵循之基本原則、要件與效力等要 求之明文化，原則上應依其性質一體適用¹²⁹，例如一般基本原理原則 即應適用於所有行政行為，於行政程序法第二章行政處分中關於行政 處分之要件、合法性及效力等實體規定，亦應一體適用於所有行政機 關作成之行政處分。若特別法中有異於行政程序法之實體規定，如依 其規範目的及本質而有特殊差異規定之必要性，在不違反「合理差別 待遇」之平等原則下，仍以優先適用特別法之實體規定¹³⁰。

第三項 環評審查程序之適用

在個別行政法規中，基於不同之立法目的及規範事項之特性，而 有特別規定之情形，例如環評法即為就開發行為對於環境影響進行事 前評估時所為之規範，即以環評法為環評主管機關就開發行為進行環 評審查之特別規定；雖然行政程序法為行政機關為行政行為時應遵循 之普通法，環評法中之環評審查程序為行政程序法之特別規定，然而 不能不問行政程序法中相關規範之性質，即逕以「特別法優先普通法」

之原則，就環評審查之事項排除行政程序法之適用，如此一來即將落 入「特別法優先適用」之迷思¹³¹，更造成行政程序法立法目的無法落 實。

法屬「最低程度之程序保障」，參閱陳愛娥，行政計畫確定程序之法制度的續造－由檢視法務部研 擬之「行政計畫擬訂、確定、修訂及廢棄程序辦法（草案）」出發，法學叢刊，第 52 卷第2 期，

2007 年 4 月，頁 28。

128 在我國行政程序中程序基本權之核心保護領域及內涵，並未充分體現，有學者嘗試將基本權程 序保障進一步主觀化而推演出人民於行政程序中享有「程序基本權」，而與司法上之訴訟基本權相 對應。例如從司法院大法官解釋受英美正當法律程序之影響，逐漸得出程序基本權之趨勢，亦有 由德國學說之發展，演繹出程序基本權之概念，惟仍有待發展及充實。參閱李震山，論「程序基 本權」之建構與落實－幾個行政程序法適用問題之探討，收錄於行政程序法之檢討、傳播行政之 爭訟研討會，台灣行政法學會，2003 年 7 月，頁 68-71；李建良，論基本權利之程序功能與程序 基本權－德國理論的借鑑與反思，憲政時代，第29 卷第 4 期，2004 年，頁 524-527。

129 參閱蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，新學林，2011 年 2 月，第 3 版 4 刷，頁17。

130 參閱李震山，論「程序基本權」之建構與落實－幾個行政程序法適用問題之探討，收錄於行政 程序法之檢討、傳播行政之爭訟，台灣行政法學會，2003 年 7 月，頁 81。

131 參閱李震山，「程序基本權」之建構與落實－幾個行政程序法適用問題之探討，收錄於行政程 序法之檢討、傳播行政之爭訟，台灣行政法學會，2003 年 7 月，頁 75-76。

既然環評審查之程序亦屬行政程序之一環，過程中行政行為相關 的行政程序」（mehrstufiges Verfahren; gestuftes Verfahren）¹³³。 關於多階段行政程序之概念¹³⁴，鮮少出現於我國文獻之討論¹³⁵，而

137 Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl.,2005, §9 Rn.43. 轉引自傅玲靜，由行政程 序法之適用論我國環境影響評估審查之法制，中原財經法學，第23 期，2009 年 12 月，頁 53，註

中 ， 行 政 機 關 依 職 權 對 於 申 請 事 項 之 部 分 要 件 作 成 部 分 許 可

（Teilgenehmigung）或就其先決條件為先行裁決（Vorbescheid）之 情形外，尚包括行政機關作成實體終局決定前須其他機關之協力參 與，並以他機關所為之協力為前提之多階段行政處分的情形¹³⁹，以及 其他前後階段各自獨立之行政程序，因彼此具有內容上關聯性，後階 段程序中之決定並以前階段程序之決定為前提之情形。

對於開發行為而言，環評主管機關作成環評審查結論與目的事業 主管機關作成開發許可，乃個別主管機關分別依其職掌事項行使公權 力進行之程序，然二者具有內容上之關聯性，且環評審查結論認可開 發行為之進行乃目的事業主管機關作成許可處分的前提要件，故由最 廣義之角度觀之，二者應為具有階段關係之多階段行政程序。此多階 段程序之設計，係立法者為防止目的事業主管機關「球員兼裁判」的

對於開發行為而言，環評主管機關作成環評審查結論與目的事業 主管機關作成開發許可，乃個別主管機關分別依其職掌事項行使公權 力進行之程序，然二者具有內容上之關聯性，且環評審查結論認可開 發行為之進行乃目的事業主管機關作成許可處分的前提要件，故由最 廣義之角度觀之，二者應為具有階段關係之多階段行政程序。此多階 段程序之設計，係立法者為防止目的事業主管機關「球員兼裁判」的