我國與美國、日本災害防救體制之探討

壹、我國災害防救體制

我國在921大地震後於2000年，針對政府災害防救組織、計畫、預防、應變 措施、復原重建等，建立一套完整的法律，也依法成立了各級災害防救組織，政 府、軍隊及民間防救組織都可依法展開救災工作，奠定我國政府整體災害管理的 法制基礎。我國災害防救法共分為總則、災害防救組織、災害防救計畫、災害預 防、災害應變措施、災後復原重建、以及罰則與附則等。該法有8章52條，施行 細則26條，中央各部會所主管之子法及災害防救計畫計有49種，使我國的災害應 變措施正式進入法制化階段。

一、我國之災害防救體制之探討

國內防救災的體制與法令規範，整體防救災體系的發展歷程約可分為四個時 期，茲詳細說明其內容如下（施邦築，2009、黃金盛，2012）：

（一）法制空窗期（1945年至1965年）：民國32年頒佈「國民義務勞動法」其 對於地方公共福利事項工作，得徵召民眾服義務勞動（該法業已於1979 年廢止停止適用)。民國45年頒行「臺灣省人民因災害死傷及住屋倒塌 救濟辦法」。在這段時間發生1959年87水災、1964年嘉南白河地震等均 由軍警與行政機關人員進行救災工作。接連幾起大規模災害的發生，促 使政府相關單位開始思量災害防救相關運作機制架構，如何更有效、有 系統地進行重大災害的搶救與善後處理。

（二）臺灣省防救天然災害及善後處理辦法時期（1965年至1994年）：民國52 年12月17日「臺灣省天然災害防救及善後處理辦法」之制定，整合當時 已施行的「臺灣省人民因災死傷及民間房屋因災倒塌救濟辦法」、「臺 灣省防颱救災查報辦法」、「各縣市防颱災指揮中心設置辦法」、「災 後物資供應」等救災辦法，內容分為4章，共68條規定(經4次提案修訂，

最後一次於民國80年提出)。「臺灣省天然災害防救及善後處理辦法」，

乃成為臺灣省政府面對天然災害時的處理依據（臺灣文獻館電子報，

2009、黃金盛，2012）。臺灣省政府於1965年5月頒定「臺灣省防救天然 災害及善後處理辦法」，作為執行應變救災時之依據，其內容主要規範 風災、水災及震災等天然災害之應變作為。當時災害防救組織如圖2.3 所示。最高層級是災害防救會報，由省府各災害相關單位首長組成，負 責處理天然災害防救聯繫、協調與監督事宜，下設綜合防救中心，處理 災害中的緊急防救事宜。

圖2.3臺灣省防救天然災害及善後處理辦法災害防救會報圖 資料來源：施邦築等，1998、黃金盛，2012

（三）災害防救方案時期（1994年8月2000年6月）：1994年1月美國洛杉磯北 嶺發生大地震後，行政院鑑於大規模災害發生時，公部門相關單位之緊 急應變作為對於人命傷亡與財產損失影響甚鉅，遂指示就強化天然災害 防救體系相關工作，由內政部負責研擬「天然災害防救方案」草案的撰 擬。之後，鑑於華航日本名古屋空難事故，日本當局應變處置明確適當 值得借鏡，遂將「天然災害防救方案」擴大修正為「災害防救方案」，

以因應各種天然或人為災害的防救。這一方案於1994年8月正式函頒，

全國依據該方案規劃為中央、省（市）、縣（市）及鄉（鎮、市）4級 的災害防救體系，如以下說明：

1. 中央防災會報：其災害防救體系包括中央災害防救中心、防災基本計 畫、各災害相關業務部會均成立緊急應變小組。

2. 省（市）防災會報：其災害防救體系包括省（市）災害防救中心、地 區防災計畫、防災業務計畫、各災害相關業務部會均成立緊急應變小 組等，其工作內容有支援請求、支援實施、災情通報及警報通知。

3. 縣（市）防災會報：其災害防救體系包括縣（市）災害防救中心、地

災害防救會報

召集人：省府秘書長 副召集人：省警務處長

省綜合防救災中心 主持人：省警務處長

各廳處局會防救中心或小組

縣防救災害指揮部 指揮官：縣長 副指揮官：警察局長

鄉鎮防救災害執行中心 主任：鄉鎮長兼

區防災計畫、防災業務計畫、各災害相關業務部會均成立緊急應變小 組等，其工作內容有支援請求、支援實施、災情通報及警報通知。

4. 鄉（鎮、市）防災會報：其災害防救體系包括鄉（鎮、市）災害防 救中心、地區防災計畫、防災業務計畫、各災害相關業務部會均成立 緊急應變小組等，其工作內容有支援請求、支援實施、災情通報及警 報通知。

以上四級的災害防救體系其實施要項包括有消防、警察、防汛、醫療、收容、

搶修、物資調配、災情收集、情報提供等等。

（四）災害防救法時期（2000年7月迄今）：921集集地震的發生，加速了「災 害防救法」三讀程序，經朝野立委協商與建立共識後，於2000年6月完成 三讀並於同年7月頒佈實施，災害防救法的施行，建立法制化的體系，在

「推動災害防救業務、建立災害防救組織」；「加強災害防救整備、執 行災害預防」；「明確災情權責、強化應變措施」；「成立重建組織、

推動復原重建」等方面，都有明確規範。災害防救法奠定了我國災害防 救體系分為中央、直轄市及縣（市）、鄉（鎮、市）三個層級的規定如 圖2.4所示。依據該法我國災害防救的工作可分為「減災」、「整備」、

「應變」「復建」四個階段，其內容如下說明：

1.減災階段：包含有防災都市規畫、建築結構物強化、交通設施整建、維 生管線強化、地震火災防止、防洪水利設施強化、山坡地管理對策等項 目。

2.整備階段：包含有災害防救中心規劃、防災救援器材整備、資訊通訊器 材整備、防救災相關單位之訓練與演練、市民防救災之能力提昇、民間 團體之組織連繫、物資器材儲備等項目。

3.應變階段：包含有緊急應變體系、災情蒐集通報公布系統、疏散避難對 策、緊急強就醫療體系、警戒與交通管制、緊急運輸系統、災民臨時安 置系統、罹難者處置對策、廢棄物與環境清理對策等項目。

4.復建階段：包含有復建重建體系、災民生活安定對策、心理復建對策、

住宅復原重建、都市基礎設施復建對策、產業復原與振興對策、復原重 建財政金融措施等項目。

圖2.4我國三級災害防救體系圖 資料來源：消防署，2005

二、小結：

本研究就我國災害防災體系演變的內容，針對其組織層面、運作層面及法制 層面做綜合差異性之比較分析如表2.5所示。

表2.5我國災害防救體系綜合差異性之比較分析表 項 目 臺灣省防救天然

災害及善後處理 辦法時期

災害防救方案時 期

災害防救法 時期

法 律 位 階 地方性法規 行政命令 法律 災害應變中心 警察分局設置防

救災害指揮所。鄉

（鎮、市、區）公 所防救災害執行 中心。

中央防災會報、

省（市）防災會 報、縣（市）防災 會報、鄉（鎮、市、

區）防災會報。

中央、縣（市）、

及鄉（鎮、市）三 個層級的規定。

地區防災實施 計畫方案

無規定 省（市）防災會 報，應依照防災基 本計劃及防災業 務計畫，訂定該省

（市）轄區之地區 防災計畫。

鄉（鎮、市）災害 防救會報執行單 位應依據災害防 救基本計劃、相關 災害防救業務計 畫及地區災害潛 勢特性，擬定地區 災害防救計畫，經 各該災害防救會 報核定後實施，並 報縣（市）災害防 救會報備查。

資料來源：本研究整理

貳、美國之災害防救體制之探討

美國政府於1950年訂定災害救濟與緊急援助法案，並於1990年為了每年之天 然災害損失與投入在災害防救的預算皆逐漸增加，且增進的幅度越來越多；同時 過去長期以工作為主要的減災觀念及想法也隨同的在改變。而美國現在的防災體 制為三個層級分別為－聯邦政府、州政府、郡(市)政府如圖2.5所示。早期的美國 並沒有一個機構專門負責災害及緊急事務的處理，重大災害多靠軍方協助辦理，

只有救災而沒有減災或災害防救的單位。直到1979年成立之美國聯邦緊急事務管 理總署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）才有所謂統籌計畫 的專職機構FEMA如圖2.6所示。FEMA 是美國聯邦政府緊急事務處理的獨立、專 責機構，直接向總統負責，其任務在於透過綜合性，並以危機為基礎的減災、整 備、應變與復原緊急管理計畫，避免人民因各類型災害事件而遭受生命、財產之 損失，以維護公共建設安全。在整個危機處理政策循環過程(即減災、整備、應 變與回復)中，聯邦政府和地方(州、郡、縣市)政府保持密切的聯繫與互動（內政 部營建署，2006）。

圖2.5美國現行防災體系及主要任務圖 資料來源：戴荏國，2011、黃金盛，2012

圖2.6美國災害應變管理總署組織架構圖

資料來源：http://www.fema.gov/pdf/about/org_chart.pdf.2011、黃金盛，2012

美國地方層級之災害防救組織，乃災害發生時，優先應變及處理之第一線單 位。與州層級類似，均設有與州層級類似之專責機構。如LA郡（Los Angeles County）

之「緊急事件管理辦公室」。在災害防救人員招募方面，由郡市政府自行徵才，

各職位並未要求特殊之相關科系，但於職位說明中詳述工作項目，如有消防、警 察、軍事、工程、化學、通訊等專長者更佳，一般災害管理人員需具計畫、協調、

管理之能力(呂大慶，2008)。地方層級之緊急事件管理機關之工作，包括：研擬 災害應變計畫（Operational Area Emergence Response Plan）、協助相關部會發展相 關之災害緊急管理計畫（Department Emergence Plans）、協助發展基礎設施之緊 急計畫（Facility Emergency Plans）、辦理救災團隊協調、災害整備工作、執行訓 練演習、發現並解決各種災害防救之問題等（黃金盛，2012）。美國為一地方自 主色彩濃厚之國家，中央、地方分權自治明顯，基本上，其防災體系分別為聯邦

（中央）、州與地方的三級制，但對於災害應變處理一般是由州政府、地方政府

（中央）、州與地方的三級制，但對於災害應變處理一般是由州政府、地方政府