社區防災

臺灣在經歷 921 大地震到莫拉克的八八風災後，發現關鍵性的原因在於「社 區防災」能力的不足，導致人民生命財產的損害擴大，因此如何建構社區防災機 制和強化社區防救災技術，是為面對天然災害時重要的議題。「社區防災」是一 個具備社區意識、強而有力、能自主進行災前整備、災害發生時具有應變能力、

災後能迅速復原的能力的社區，就可以被稱為社區防災。此外，由於每一個社區 具備不同的自然與社會環境特色，不但要面對不同種類的災害，採取的解決方法 也未必相同；因此要推動適合自己社區的社區防救災工作，就必須要培養大家自 動自發、自立自足的精神，還要掌握社區本身的需求、資源與限制條件，以及分 析問題、懂得彼此溝通、討論解決方法，甚至於要等各種能力執行落實（陳亮全、

劉怡君、陳海立，2006）。換言之，社區防災應具備下列三項特徵：

（一）有能力降低災害發生的機會。

（二）能夠承受災害的衝擊、降低災害損失。

（三）可以在災後迅速復原重建，並持續地發展。

壹、社區之定義

各國學者對於「社區」的界定皆不一，惟社區二字詞句係由英文中的

（community）所翻譯過來，它是社會學裡常用的一般專有名稱，爾後就在公部 門的業務範疇中所引用。在學術界的定義因觀點的差異也有所不同，故將其歸納 整理如下釋文：

一、「社區」係指經鄉（鎮市）公所社區主管機關劃定，供為依法推動各項

社區防災作業之組織與活動區域（林俊、沈子勝、鄧子證，2003）。 二、「社區」係指在資本流動與空間流動的雙重壓力下，地域社區仍是爭取 地方自主性，與進行社會改造的基地（Castells，1983、詹桂琦，2003）。 三、「社區」乃是一群人以自由結合的方式所居住的特定區域，此範圍內的 每一分子，皆可共享區域內所有的服務與利益（教育部國語推行委員 會，2003）。

四、「社區」係指以某一個空間範圍之內社區居民和其擁有的社區認同意識 為基本元素而構成的共同體（李龍潭，2010）。

五、「社區」係指有一群人居住，且有固定的疆域，可劃出社區的範圍;是一 種共同分享的活動;由一群密切的人群所組成，並具有社區認同（Clark，

1987）。

六、根據「社區發展綱要」中所謂的社區，是指鄉（鎮市）公所社區發展之 主管機關劃定，依法所成立的社區發展協會，是為推動社區發展工作的 組織和活動區域。而其劃定是以歷史、文化、地緣、人口分布、住宅型 態、資源狀況、生態特性等，與其農漁工商礦業的發展和居民之認同及 共同需求等因素為依據。

本研究範圍與對象所指的「社區」是為「社區發展綱要」中所謂的社區。

貳、社區防災定義

「社區防災」是為達成防災社區而推動的一連串過程與方法。換言之即一個 社區在平時透過居民參與組織活動、學習組織事務、了解社區的人、事、物、環 境特性，並充分掌握社區的安全和防災上的問題，並經由溝通、調查、討論、實 施等一連串學習過程與方法，並同時達到減災、預防、應變措施，降低災害發生 機率與可能的災害因素。而「防災社區」（Disaster Resistant Community）或譯為「抗 災社區、耐災社區」是為美國聯邦緊急災變管理總署（Federal Emergency

Management Agency，簡稱 FEMA ），鑑於近年來每逢重大災難發生，其死傷損失 有愈來愈嚴重及擴大，除了生命財產的損毀之外，連帶付出了社會成本，為了減 緩災害成本，達到長期規劃災害管理目標，提出以社區為單元的「防災社區」概 念，並將其定義為長期以社區為主體進行減災工作，促使社區在天災來臨時，做 好預防災害的措施，以減低社區的易致災性，避免讓災害變成災難事件，除了硬 體設備之外，還必須從居民、社區組織與計劃方面著手，透過制度的訂定及居民 的共識，逐漸向目標邁進（FEMA，1998）。

對於「社區防災」的定義，國內外學術界自有多重之解釋如表 2.3 所示。

表 2.3 社區防災之定義

作者年度 社區防災之定義

Maskrey，1989 社區防災是以社區為基礎的災害防救系統，從災前的 減災活動、災時的緊急應變、到災後的復原重建，應 由社區居民及其所組成的自發性團體掌握控制，才可 能發覺到問題的所在，進而解決問題。

陳亮全，2002 社區防災是以當地居民為主體的災害防救組織，平常 訓練及準備、演練緊急救災計畫模擬與對策，在第一 時間進行自救互救與減輕災害。

美國聯邦緊急災變管理 總署網站，2003

社區防災主要是協助減輕或保護社區，包括居民、各 組織、商業、公共設施等，並能讓經濟穩定成長，且 在災害來臨時有效防範之。

林俊、沈子勝、鄧子正 等，2003

社區防災是達成防災社區而推動的一連串過程與方 法，其目的是為使居民於災前進行防災整備與減災、

災害發生時能有應變作為、災後復原重建能迅速。

林文苑等，2010 社區防災是能強化居民災害意識，進而讓社區產生實 質防救災行動，因此社區防災若能以社區參與的方式 來推動，便能有效凝聚向心力。

水土保持局網站，2011 防災社區是經由社區培力（empowerment）凝聚社區 共識力量，藉由減災預防措施，減少災害發生的機 會；而萬一發生災害時，民眾亦能防止災情的擴大、

降低災害的損失，並能迅速推動復原、重建工作。

國家科技防災中心網 站，2012

一個社區若具備強而有力的社區意識，而且能夠在平 時、災時到災後自動自發地進行各項防救災工作，就 可以被稱為「防災社區」；同時，社區組織或民眾為 了防災社區所進行的各種努力，都可以稱為「社區防 救災工作」

資料來源：臺灣碩博士論文加值系統及 GRB 智慧搜尋系統（本研究整理）。 綜合上述學者的說法，本研究「社區防災」是以社區為主，結合公部門與民 間的力量成為夥伴關係，其推動策略為結合既有制度組織，加速推動，並建構社 區與專業團隊互動模式，長期進行減災的工作，並為了達成社區防災而推動一連 串學習的過程，以減少社區面對天然災害的風險。

叄、社區防災推動之核心

社區防災是以社區為主，結合公部門與民間的力量成為夥伴關係，其推動策 略為結合既有制度組織，加速推動，並建構社區與專業團隊互動模式，長期進行 減災的工作，並為了達成社區防災而推動一連串學習的過成，以減少社區面對天 然災害的風險如圖 2.1 所示

專家學者 推動小組 相關單位

圖 2.1 社區防災架構圖 資料來源：經濟部水利署，2014

社區防災著重在保護社區民眾的身家財產安全，並具有防救災的功能，使社 區災後迅速恢復，朝向永續發展的社區如圖 2.2 所示，其內涵如以下說明：

（一）應變救災：當災害發生後的第一時間，社區主動召集民眾進行互救與自 救的工作，減少人命的傷亡與財產損失。

（二）社區防災：社區自主針對廣泛的災害類型，推動減災、整備、應變、與 重建的各項工作。

（三）安全社區：結合社區安全維護與災害防救等面向，創造一個安全無虞的 居住環境。

（四）永續社區：透過社區民眾的參與、共同思考、提案及行動，營造出一個 宜居、永續的好所在。

社 區 防 災

中央 部會

縣市 政府

鄉鎮市 公所 消防 警察 衛生 醫療 災害學

社區營造 環境生態 緊急應變 災害管理 社會心理 資訊通訊

專業團隊 社區工作隊

社區組織 居民 ^民間組織

圖 2.2 社區防災永續發展圖 資料來源：經濟部水利署，2014

肆、社區防災推動之重點與優點

美國聯邦緊急災變管理總署提出，社區防災與民間二者在推動防災的運作機 制時，是依據災害應變的管理原則將其分為四大階段，分別為減災階段、整備階 段、應變階段及復原階段等，希望藉此能夠協助社區與民間單位發揮災害防救的 功能。茲就其內容重點說明如下：

（一）減災階段：目的是為了達成災害減災，減少災害發生率，降低未來災害 發生影響。其工作內容主要為宣導防災觀念、學習防救災知識、確保社 區環境安全、加強建築結構、建置防救災資料庫、規劃防救災組織等。

（二）整備階段：目的是為了達成當災害可能發生前之準備，以及大幅的降低 災害的衝擊。其工作內容主要為發展緊急應變計畫、整備救災與資通器 材、儲備民生物資、進行應變技能的演練、巡視易發生災害地點、聯繫 防救災組織成員等。

（三）應變階段：目的是為了達成當災害發生時，有效做出應變行動，將災害 損失減至最小。其工作內容主要為社區應變行動包含：災害預警、勸導 疏離、緊急避難、民眾的收容與管理、搜尋與救援、醫療救護與照顧、

災情蒐集與通報、緊急運輸、救災物資分配、廢棄物處理與環境清理等。

（四）復原階段：近期目的是為了達成災民安置、生活復原、心理復健、公共 設施與維生系統的回復等。而長期目的則是住宅重建、產業復原與振 興、基礎設施的重建包括建物、道路、橋梁等硬體設備。

在推動社區防災的優點方面，其主要是為了達成減少災害發生機率，降低災 應變救災

社區防災

安全社區

永續社區

害損失，凝聚社區行動力，營造安全的生活環境。可以從下列幾個面向上來說明 美國 FEMA：Project

lmpact

2000 年在印尼西爪哇省的首都 Bandung City 的南邊因位 於洪水平原，所以經常遭受洪水侵襲。因此，設於日本

及災後的復原為主要任務。

（Neighborhood Rescue Team，簡稱NRT）」是以社區為單位，結合社區內的社區

（Neighborhood Rescue Team，簡稱NRT）」是以社區為單位，結合社區內的社區