社區防災機制之探討 -以臺東縣金峰鄉嘉蘭村為例

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

指導教授：蔡西銘 博士

社區防災機制之探討

-以臺東縣金峰鄉嘉蘭村為例

Discussion on Community Disaster Prevention Mechanism

─ in Granville Township, Jinfeng Village, Taitung County Case

研究生：周文山 撰

中 華 民 國 一 ○ 五 年 六 月

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

社區防災機制之探討

-以臺東縣金峰鄉嘉蘭村為例

Discussion on Community Disaster Prevention Mechanism

─ in Granville Township, Jinfeng Village, Taitung County Case

研究生：周文山 撰 指導教授：蔡西銘 博士

中 華 民 國 一 ○ 五 年 六 月

誌 謝 辭

時光飛逝，穿月如梭，兩年的時光轉眼間就過去了。記得 102 年 12 月份的某一天中午在金峰鄉立圖書館的走廊上看到臺東大學的招 生海報起；自此便踏上了另一階段學習的開始。回首過去，錮中酸甜 苦辣唯有經歷過程中之人才能體會出「學習的滋味」。

首先，感謝在最後半年論文撰寫階段，一路幫助我完成論文的指 導教授蔡西銘老師，能在戮力從公之餘，依然細心及耐心的指導及修 改學生的論文寫作， 「誠摯地感恩老師的付出」 。其次，感謝曾經授業 予學生的公事系優質團隊李玉芬老師、靳菱菱老師、柯志昌老師、劉 麗娟老師、張育詮老師及班導謝志龍老師等，使學生的智慧更加充實 與豐富，謝謝您們。

最後，要感謝職場上的「夥伴」在工作上對我的諒解與包容，也 要謝謝訪談對象在經驗上的分享，使論文內容更加完整性。還有一路 走來堅持到底的班上同學，謝謝您們讓我的人生更加精彩。最後要感 謝的是我的精神支柱『素櫻、古麗及弟大』在我遇到瓶頸時默默陪伴 我，謝謝您們。

文山 謹致 2016.06

社區防災機制之探討-以臺東縣金峰鄉嘉蘭村為例 國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班論文

研究生：周文山 摘要

現行之地區災害防救計畫是依據民國 89 年 7 月 19 日頒行之『災害防救法』

第二十條規定；而目前我國在「社區防災」的政策推動上，是以行政院在 91 年 所核定之「社區防救災總體營造實施計畫」為策略，當面對災害，能以社區基層 為主體在災害來臨之前，加強防災準備，建立民眾從「減災」到「防災」的意識 與培養『自救、互救』的應變能力。

現階段我國依法實際推動執行社區災害防救層級為鄉鎮市公所；惟國內一般 鄉鎮市公所上至首長、下至業務主管或承辦人員對於災害防救法規的不熟稔，致 使社區災害防救工作的推動困難重重。因此，本研究希望能調查分析出金峰鄉嘉 蘭村社區災害防救推動過程之問題與執行成果，期能對該鄉社區災害防救推動有 所助益。

本研究發現：一、嘉蘭村社區防災機制自建置以來，每年都透過災害防救演 練和辦理社區防救災暨社區治安成果觀摩會與教育訓練逐漸成熟發展，面對不同 災害潛勢社區之特性，擬定了相關之因應策略。二、經實證研究，探討嘉蘭村社 區防災機制之執行成果過程中，居民實際參與災害演練與其成效中發現之問題，

研擬社區防救災對策，以提供金峰鄉推動社區防救災政策之參考。。

關鍵詞：災害、社區、社區防災、災害潛勢區

Discussion on Community Disaster Prevention Mechanism

─ in Granville Township, Jinfeng Village, Taitung County Case National Taitung University Master of Public and Cultural Affairs

Department of serving special class paper

Graduate : Chou Wen Shan

Abstract

Disaster Prevention and Relief of the existing regional plan is "DisasterPrevention and Relief Act" enacted Article XX of the Republic of China 89 years July 19 basis , while in our country " community disaster " policy heap movable , is Executive Yuan in the 91 year of approval of the community disaster prevention and rescue build an overall plan for the policy, when faced with disaster , if the grass-roots community as the main body before disaster strikes , strengthen disaster preparedness , disaster prevention and the establishment of the people plummeted off from consciousness and self-help culture , mutual aid response capabilities , the community disaster prevention and rescue system should be set up, but also the current Defangzhengfu urgent issue.

Present law of actual stack automatically performs community level Disaster Prevention and Relief township Shi Gongsuo, but to the head of the domestic general township Shi Gongsuo down to business executives or personnel for Disaster Prevention and Relief contractor regulations unfamiliar Dam, resulting in community disaster Prevention and Relief promote the work difficult. Therefore, this study hopes to investigate analyze the problems in the community to promote the process of Disaster Prevention and Relief Garland Village Jinfeng Township and implementation of the outcome, of

The study found : a Community disaster prevention mechanism Granville village from its build , Prevention and Relief exercise and handle community policing outcomes and Community Disaster Prevention and Rescue observe and Educational Training mature development Communities face different characteristics of potential disaster , to develop the relevant coping strategies . Second, through empirical study on the implementation of the outcome of the process of community disaster preparedness mechanisms Granville village Residents found the actual food and disaster drills its performance problems , Elaboration Community Disaster Prevention and Rescue Measures Already mentioned co- promote Jinfeng Township Community reference disaster prevention policies .,

Keywords : Disaster Community disaster prevention potential disaster area

目錄

誌謝辭 ... Ⅰ 中文摘要 ... Ⅱ 英文摘要 ... Ⅲ 目錄 ... Ⅳ 表目錄 ... Ⅵ 圖目錄 ... Ⅶ

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究動機與目的 ... 1

第二節 研究範圍與限制 ... 2

第三節 研究方法與流程 ... 3

第二章 文獻探討 ... 6

第一節 我國災害防救之相關研究文獻 ... 6

第二節 危險潛勢區域與災害的定義 ... .7

第三節 社區防災 ...12

第四節 民間救援團體與自願志工組織 ...18

第五節 我國與美國、日本災害防救體制之探討 ...20

第三章 研究設計 ...31

第一節 研究工具 ...31

第二節 資料整理與結果呈現方法...33

第三節 研究效度與信度 ...36

第四節 研究倫理 ...37

第四章 嘉蘭村社區防災機制之執行與訪談 ...39

第一節 嘉蘭村社區防災之建置 ...39

第二節 嘉蘭村社區防災執行情形...40

第三節 嘉蘭村實地調查與訪談 ...47

第四節 嘉蘭村訪談結果分析 ...59

第五章 結論與建議 ...63

第一節 結論 ...63

第二節 建議 ...65

參考資料...66

附錄一 訪談逐字稿 ...69

表目錄

表 2.1 災害之定義 ... 9

表 2.2 臺灣近年颱風造成的重大災害表 ... 11

表 2.3 社區防災之定義 ... 13

表 2.4 國內外社區防災之紀錄文獻 ... 17

表 2.5 我國災害防救體系綜合差異性之比較分析表 ... 23

表 2.6 我國與美國、日本災害防救體制做比較分析 ... 29

表 3.1 訪談的主要特點 ... 32

表 3.2 受訪對象編碼與背景資料 ... 35

表 4.1 嘉蘭村社區防災組織參與活動內容 ... 41

表 4.2嘉蘭村社區防救災之資料庫 ... 41

表 4.3保全對象資料 ... 42

表 4.4 避難弱勢族群資料建立 ... 43

表 4.5 嘉蘭村災害防救演練程序 ... 46

圖目錄

圖 1.1 臺東縣金峰鄉嘉蘭村之地理位置圖 ... 3

圖 1.2 研究流程圖 ... 5

圖 2.1 社區防災架構圖 ... 15

圖 2.2 社區防災永續發展圖 ... 16

圖 2.3 臺灣省防救天然災害及善後處理辦法災害防救會報圖 ... 21

圖 2.4 我國三級災害防救體系圖 ... 23

圖 2.5 美國現行防災體系及主要任務圖 ... 25

圖 2.6 美國災害應變管理總署組織架構圖 ... 26

圖 2.7 日本現行防災體系圖 ... 28

圖 3.1 資料整理和分析關係圖 ... 34

圖 4.1 嘉蘭社區防災組織圖 ... 40

圖 4.2 嘉蘭村簡易疏散地圖 ... 43

圖 4.3 嘉蘭社區之疏散避難作業程序圖 ... 44

圖 4.4災害危險潛勢區繪製成簡易地圖 ... 51

圖 4.5 災害危險潛勢區繪製成簡易地圖 ………52

第一章 緒論 第一節 研究動機與目的

壹、研究動機

現行之地區災害防救計畫是依據民國89年7月19日頒行之『災害防救法』第 20條規定：「直轄市、縣（市）災害防救會報執行單位應依災害防救基本計畫、

相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經各該災 害防救會報核定後實施，並報中央災害防救會報備查。前項直轄市、縣（市）地 區災害防救計畫不得牴觸災害防救基本計畫及相關災害防救業務計畫。鄉（鎮、

市）公所應依上級災害防救計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，

經各該災害防救會報核定後實施，並報所屬上級災害防救會報備查。」而目前我 國在「社區防災」的政策推動上，是以行政院在91年所核定之「社區防救災總體 營造實施計畫」為策略，希望用『社區』為最基層的救災組織，作為自主防災推 動之必要性，是為本研究動機之一。

當面對災害，若能以社區基層為主體，並在災害來臨之前，加強防災準備，

其具體作為在建立民眾從「減災」到「防災」的意識做起，及提升社區自主防災 能力，讓社區居民熟知防救災資訊、知識與觀念，以利於災害發生之際培養『自 救、互救』的應變能力，是為本研究動機之二。

金峰鄉歷經了 94 年海棠颱風侵襲，『造成該鄉嘉蘭村溪邊第 8 鄰 15 戶村民 房屋流失、半倒或全倒，衛生所大樓流失、天主教堂全倒及鄉公所員工宿舍也岌 岌可危』及 98 年莫拉克颱風『嘉蘭村於 8 月 8 日太麻里溪水暴漲，沖毀堤防並 造成房屋及基地流失超過 65 戶。另太麻里溪上游包盛社形成堰塞湖面積大約 70 公頃，最大水深達 10 公尺，蓄水體積約 533 萬噸』洗禮後，將防救災問題突 顯出來，98 年 8 月 7~8 日莫拉克颱風挾帶豪雨、土石流侵襲該鄉，使得原於 94 年 7 月遭遇海棠風災肆虐之嘉蘭村村民生命財產安全再度面臨空前的威脅。因 此社區防救災系統應予建立起來，也是當前地方政府刻不容緩課題是為本研究動 機之三。

貳、研究目的

本研究是針對98年莫拉克風災後至今，金峰鄉嘉蘭村社區防災組織之防災機 制作個案探討分析。臺灣處於高度自然災害風險區域內以及容易受天然災害侵擾 的獨特性質，根據調查全臺「災害統計指數」指出「脆弱度指數」最高的縣市為 臺東縣（吳杰穎等，2007、黃金盛，2012）。如前所言，天然災害既然無可避免，

社區要如何與災害共存？社區要如何建立防救災觀念、應變機制及災害管理？是 為現階段相當重要的課題。然而依據災害防救法第10條規定：鄉鎮市公所設鄉鎮 市災害防救會報，其任務如下：……四、推動社區災害防救事宜。是以，依照該 法第10條第1項第4款規定，現階段我國依法實際推動執行社區災害防救層級為鄉 鎮市公所；惟國內一般鄉鎮市公所上至首長、下至業務主管或承辦人員對於災害

防救法規的不熟稔，以及對災害的認識不足或對災害防救工作的不重視，致使社 區災害防救工作的推動困難重重。因此，本研究希望能調查分析出金峰鄉嘉蘭村 社區災害防救推動過程之問題與執行成果，提供後續推動社區災害防救工作之參 考，期能對該鄉社區災害防救推動有所助益，並藉由實際參與社區災害防救工作 第一線之便，以臺東縣金峰鄉嘉蘭村參加內政部災害防救示範社區為例，調查分 析所屬鄉鎮市公所首長、業務承辦人員、社區防災組織、民間自願志工組織、社 區民眾對於社區災害防救推動過程之意見與成效，作為地方政府後續督導推動社 區災害防救事項之建議。

社區防災機制是藉由當地居民成立災害任務編組小組，透過溝通、調查、討 論、實施等四個流程的學習，來建立災害社區防災自主，在災害發生後，利用社 區現有的資源發揮社區自救的能力，相信一定能將災害損失降至最低。本研究將 以「社區防災機制」為探討議題，期能達到下列目的：

一、蒐集與歸納分析防救災相關資料。

二、瞭解嘉蘭村災害潛勢社區特性之差異。

三、研擬社區防救災對策，以提供金峰鄉推動社區防救災政策之參考。

第二節 研究範圍與限制

壹、研究範圍

嘉蘭村位於太麻里溪近出海口處，溪流北岸支流的沖積扇平原上。東起嘉蘭 入口舊檢查哨、西迄奇拿奧勒野溪、南至太麻里溪河岸、北達新富社區北界。地 理地形多為峭壁斷崖，全年平均溫度為23°C左右，年平均雨量約1500公厘，5月 至10月份為雨季、颱風季節、雨量最豐之期。地質是屬於中新世的盧山層以及一 小部份的始新世畢祿山層，交通運輸主要以東64線為主。依據臺東縣金峰鄉戶政 事務所2016年的統計資料嘉蘭村共有13鄰 471戶，總人口數為1475人，其土地面 積約為172平方公里（臺東縣金峰鄉戶政事務所，2016）。本研究範圍包括嘉蘭 村主要的兩個居住區域，一個為排灣族為主的嘉蘭社區，另外一個是由魯凱族為 主的新富社區，如圖1.1所示：

圖1.1臺東縣金峰鄉嘉蘭村之地理位置 資料來源：本研究整理

貳、研究限制

（鎮、市）公所轄境之社區防災機制。

第三節 研究方法與流程

壹、研究方法

本研究主要是以文獻分析法與深度訪談法二者，作為研究工具。茲就其內涵 分別說明如下：

一、文獻分析法（Documentary Analysis）：係經由「文獻資料」進行研究的方法。

此方法作為間接研究方法，在社會研究中被廣泛運用。是因為在某些限度之 內，它可以幫助我們了解過去、重建過去，解釋現在，及推測將來。而有助

新 富 社 區

嘉蘭社區

舊檢 查哨

太麻里 溪河岸

新富社區北界 奇拿奧勒野溪

東 64 線

於研究進行、其之所以如此，與該方法的特點有關。以系統而客觀的界定、

評鑑、並綜括證明的方法，以確定過去事件的確實性和結論。其主要目的在 於洞悉過去、洞察現在、預測將來（葉至誠、葉立誠，1999）。

二、深度訪談法（Indepth Interview）：係在非結構訪談中之深度訪談，訪問者發 展一個架構，稱之為「訪談綱要」（Interview Guide），用以指導訪談之進行，

並在此架構下，訪問者可以在訪談過程中自由規劃其問題。非結構性訪談可 應用於一對一的情境、或蒐集一群受訪者的資訊，稱之為焦點團體訪談或小 團體訪談。並進一步以立意（或判斷）抽樣方法，對金峰鄉嘉蘭村具代表性 之實際參與社區防災之當地居民、防救災之任務編組小組成員、幹部、村長 及社區理事長、鄉公所防災業務主管及承辦人等人員進行質性訪談。

貳、研究流程

本研究流程，經研究動機、目的、範圍與限制及研究方法後、確認研究主題，

其次蒐集相關文獻並就文獻整理及分析，再針對當地居民、防救災之任務編組小 組成員、自願志工組織社區巡守隊、幹部、村長及社區理事長、鄉公所防災業務 主管及承辦人等做深度（非結構性）訪談，並進行歸納、分析，以瞭解金峰鄉嘉 蘭村社區防救災應變機制運作之困難，找出問題核心，加以探討與分析，依據分 析判斷提出結論與建議，本研究流程如圖 1.2 所示。

圖 1.2 研究流程圖 研 究 動 機 與 目 的

研 究 範 圍 與 限 制

研 究 方 法 與 流 程

主 題 確 認

文 獻 探 討

深度訪談

金峰鄉嘉蘭村社區防災機制之執行成效探討

結 果 分 析

結 論 與 建 議

第二章 文獻探討

第一節 我國災害防救之相關研究文獻

壹、組織層面之探討

由基層組織的層面來探究鄉（鎮、市）公所之災害防救機制體系的相關研究 論文有陳凱凌（1998）基層防救災體系緊急應變行動之剖析—以溫妮風災林肯大 郡災變為例中，研究發現國內基層防救災體系在緊急應變管理上，雖較以往有所 進展，但仍存在一些結構性之問題，如業務單位橫向溝通聯繫的障礙與專業救災 的應變經驗之欠缺和不足，其中公部門與民間救災組織間合作模式無規範；黃正 義（2000）在台北市政府防救災策略計畫及標準作業手冊中，建議加強區長指揮 系統，訓練行政區具備獨立的救災能力，結合地方資源及統合市府資源及區域內 各機關學校、社區互助組織等人力、物力資源，形成獨立的救災小組；郭俊欽（2001）

921 震災地方行政部門緊急應變執行過程之研究—以埔里鎮與東勢鎮為例研究中 指出從 921 震災的檢討分析發現，未來的災害防救體系應強化地方政府的防救 災能力與權限，並提昇基層級災害應變中心功能。因鄉(鎮、市)處於面對災害的 第一線單位，應該有充分處理災害的能力，為提升第三層級災害應變中心的運作 功能及指揮官的應變能力，應對鄉(鎮、市)層級加強教育和宣導，並充實其人力、

裝備、經費，並辦理鄉( 鎮、市) 層級防救災演習，藉著模擬災害發生，並檢視 其應變措施與橫向聯繫之機制；王國偉（2010）國軍參與防災救難機制之研究—

以八八水災及梅姬風災為例中，研究發現國內政府已明確將救災列為國軍中心任 務，但對於民間救難團隊、政府機關救難機制主從、整合及角色定位與指揮權責 模糊不清；金文凱（2011）國軍災害防救管理機制之研擬中，提出國軍災害防救 管理機制，並藉由專案管理的階段及流程來檢視國軍災害防救能力，再以實例驗 證管理機制是否能達預期效益。當災害發生時，提供管理機制，作為救災指揮官 執行指揮調度之參考依據，使其能更有效率的運用現有任務編組及機具，於適當 的時間、派遣合適、精確之部隊進駐正確的地區，完成災害發生前部署、災時應 變及災後復原之任務，發揮最大救災效能；彭忠禮（2012）消防志工協助災害管 理之探討—以新竹市為例中，指出消防、義消、婦女防火宣導隊、鳳凰志工隊及 民間災害防救組織成員的訪談，探討新竹市消防志工協助災害管理工作的困境，

並據以提出相關的規劃與建議，包括：消防志工結合社區，推動社區防災意識，

整合民間災害防救組織，明確任務分工，如何強化災害防救相互支援協定，落實

區域聯防機制；李國瑞（2013）從危機管理途徑探討災民收容安置—以八八水災 為例中，建議加強將災民收容之處置區分為災害發生前（潛伏期）、災害發生時

（爆發及延續期）、災害發生後（解決期）等三個階段進行探討，希望能找出臺 灣災害防救過程中有關災民收容安置之問題，並提出相關建議，作為未來臺灣有 關災民收容之參考。

貳、運作層面之探討

由基層運作的層面來探究鄉（鎮、市）公所之災害防救機制體系的相關研究 論文有施邦築（1998）我國防災體系之檢討與建議研究中顯示地方首長因為對防 災運作體系的陌生及防災機制的流於形式，且未能依地區的特性實際擬定適合該 地區之防災計畫而親自督導、指揮、統籌，因此災難來時，不知所措，導致防災 體系之運作無法落實；陳木炎、熊光華等（1999）災害防救體系與計畫之蒐集及 資料庫建立之研究中，發現現階段鄉（鎮、市）公所為國內最基層之防救災體系，

卻呈現基層人員與經費上不足的窘態，再加上權責不清，使得緊急狀況發生時無 法應變處理的困境；陳德奎（2002）我國災害防救體系中第三層級鄉（鎮、市）

公所運作機制之探析中，指出若只是要求鄉（鎮、市）公所要達成災害防救法與 地方制度法對防災工作目標，在現階段是有困難的。因為鄉（鎮、市）公所之人 力及資源均不足，實際執行是有困境，未來應從行政區域重劃後，縣（市）政府 之地位與功能將會提升，再由其主導規劃和運作，再賦予鄉（鎮、市）公所來執 行較妥；劉一虎（2008）國軍防救災成效—從政策、教育、訓練三個面向檢視中，

指出政府為健全國內災害防救法令及體系、強化災害預防、執行搶救及災後復原、

加強教育宣導、提升全民災害應變能力，除已頒布「災害防救法」外，早在 84 年行政院即核定教育部所提之「土木工程防災教育中程改進計畫」，以培育具防 災、減災與緊急應變處理觀念之工程師。93 年教育部亦正式提出「防災教育白 皮書」，期能訂定妥善的防災教育政策，並透過相關教材及教育的推廣，將防災 理念深植社會各階層，增加災害防治的知識，進而提升我國整體防災工作效能；

林經隆（2015）國軍在災防功能之探討—以高雄氣爆為例中，研究發現國軍為國 家整體救災機制中最重要的一環，秉持「救災就是作戰」的觀念、以聯合作戰思 維為基礎，結合有形與無形戰力，確保人民生命財產安全，平日作好充分防(救) 災準備，面臨突發狀況不致慌亂無章，災損自然也就降低。

叄、小結

由於氣候與環境的變遷和土地開發及都市的成長，災害發生時規模過大或範 圍太廣，外來的支援與資源很難在短時間內進到受災地區進行救助。若是社區民 眾能在危急的情況下相互救助、彼此幫忙一定會讓損失降低許多。

第二節 危險潛勢區域與災害的定義

壹、危險潛勢區域

為充分掌握轄內災害危險潛勢地區，及其保全住戶、保全對象，俾於災害發 生之際，及時有效疏散撤離保全對象(居民)至安全避難處所，以保障居民生命財

產安全，因此對於社區所處的地區環境，當地居民應該要瞭解其特性與潛在的危 險，同時建立轄內或蒐集鄰近災害危險潛勢區域之相關資料，以作為「社區防災」

的參考依據。

危險潛勢區域係指依據現場之地理環境潛在著易致災的危險因子，諸如水災、

風災、地震、土石流等，配合當地居民所處位置是否為影響範圍內等因素，經綜 合評估後，判斷可能會發生災害之區域。所以每個地區都會因為自然環境的不同 而潛在危險也會有所差異，對於潛在的災害社區防災機制中，就要根據區域的地 理環境、人口特性、住宅型態與社區資源等，擬定各該行政區災害防救計畫。各 該區災害防救計畫是屬綜合性質之災害防救業務規劃引導，適用於該區各類災害 防救業務近、中期程計畫之規劃，以及長期計畫之推動方向，配合災害潛勢分析、

境況模擬、社經發展狀況、災害防救設施強化、應變搶救及重建復原經驗等，以 使地區災害防救計畫能符合該地區災害防救現況。計畫除依據災害防救法第10 條規定訂定外，另需由該地區之鄉（鎮、市）公所災害防救會報核備通過後實施，

並報請上級災害防救體系備查。

收容及安置的演習過程之中探討分析，以便於爾後改進之措施。且可供金峰鄉在 自主防災上能共同致力社區防災、減災、避災的預防措施，進而健全地區防救災 體系，培養民眾「自救與互救」的技能，提昇及精進自主防災社區之應變能力。

當嘉蘭村預測之累積雨量到達警戒值時則發布黃色警戒，並進行疏散避難通 知，但不進行強制執行工作；而當實際雨量到達警戒值時則發布紅色警戒，此時 乃啟動強制執行疏散避難計畫，並公告劃定管制區作業。不論潛勢溪流的等級如 何，當颱風或持續豪雨之雨量到達警戒值時即須發佈警戒並進行疏散避難。

貳、災害之意義

依據「災害防救法」第 2 條規定：災害係指下列災難所造成的禍害：

一、風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。

二、重大火災、爆炸、公用汽體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難、

與陸上交通事故、毒性化學物質等災害。

所謂的「災害」在中文裡涵括了英文「Hazard」與「Disaster」兩個字彙的意 義。「Hazard」指的是一種情況或是連串狀況的改變，而產生造成人們受傷、生 命或財產損失的潛在可能性；或是指一種作業、情況或環境的潛勢，亦或是先天 性質，其可能產生不良或有害的結果。此外，美國聯邦緊急事務管理總署（FEMA）

將「Hazard」定義為潛在危險或有害狀況的來源。「Disaster」係指一連串社會機 能的崩解，導致人類、財物、環境或經濟的損失，而這些損失也超過社區或社會

使用既有的資源所能應付（李龍潭，2010）。其二者最大的差異在於前者通常是 指「造成事件的災害」；而後者通常指的是「災害事件」，兩者有語意上的不同。

以下就針對學者專家對災害的定義做歸納如表 2.1 所示：

表 2.1 災害之定義

學者專家 災害之定義

陳亮全（1997） 就「災害學」的觀點而論，大規模的災害並非單 純由單一原因引起，災害的發生和災情的形成都 具有空間性、連鎖性、複雜性與相關性等。

Mileti（1999） 災害的具體指稱，其構成要件至少有二：包括危 害發生與造成人命、財產或資源的損失，兩者缺 一不可。

黃朝恩（2000） 認為災害的原因多種多樣，對於每一種災害要從 自然的因素和人為的因素，分別去追究原因，才 能更有效地為防災、減災提供科學的依據。

Pearce（2000） 災害為非例行性的事件，它超出受災地區保護人 命、財產及維持社會、生態、經濟、政治穩定性 的應變能力。

林利國（2000） 災害係指會造成人民生命傷亡及財產損失的意外 事件。

洪名仕（2003） 災害是指突如其來的環境變遷、破壞或威脅、直 接或間接擾亂了民眾日常生活的秩序，造成巨大 而慘重的傷亡，或對於身心健康產生不良的影響。

Gwen Brumbaugh Keeney

（2004）

災害是超越人類的能力的事件。

郭志明（2006） 災害係指由於自然力或不恰當的人類活動，使人 類賴以生存的環境遭受破壞或惡化，並引起一定 程度的人員傷亡和物質財富損失的現象和過程。

鄒銘（2010） 由自然原因形成的，在相對廣泛範圍內，人類、

物質或環境超出社會自身資源應付能力的破壞和 損失，導致社會功能嚴重毀壞。

水土地保持局土石流資訊 網（2012）

指任何會造成生命或財產損失的事件，分為天然 和人為兩大類。如九二一集集大地震造成台灣嚴 重損失，就可稱之謂重大天然災害；而經常發生 在海底的強震，震度雖強但通常不會造成損失，

不能算是災害。

百度網站（2013） 一個事件或狀況造成生命或財產的損失，分為自 然與人為兩種。通常把以自然變異為主因所產生 的並表現為自然狀態的災害稱之為自然災害，如

地震、風暴潮；以人為影響為主因產生的而且表 現為人為狀態的災害則稱之為人為災害，如人為 引起的火災和交通事故；而把由自然變異所引起 的但卻表現為人為狀態的災害則稱之為自然人為 災害，如太陽活動峰年發生的傳染病大流行；把 由人為影響所產生的但卻表現為自然狀態的災害 則稱之為人為自然災害，如過量採伐森林引起的 水土流失，過量開採地下水引起的地面沉陷等。

資料來源：臺灣碩博士論文加值系統（本研究整理）

災害皆有其不同之災害特性，每一個災害事件也因為它衝擊特定的時間、地 點、地理環境、地區文化與經濟等情況，而有所不同的特徵與影響。然而災害的 發生對人類社會所造成的安全威脅是逐漸遽增，因此要做好預防工作就必須瞭解 災害的特性（易岒珉，2010）：

一、區域性：所在地區的不同，災害發生時的嚴重程度會因之而有所差異，

例如 900 毫米相同的降雨量，發生在不同地區，造成的受災影 響也會有不同。

二、時間性：受災時間的多寡，也會影響災情的嚴重程度。例如 1100 毫米 下一天與降下三天，其受災情況也會不同。

三、連鎖性：某一地區的災害可能會影響鄰近地區的連鎖反應，甚至於從點 到面成為大幅的災情。

四、累積性：災害的發生大多數是累積因素所造成，如風災或雨災的形成，

最好的應對措施，就是平時作好防災、減災及避災的預防措施 與演練。

五、複雜性：隨著環境的變遷，災害所帶來的情況多元又複雜，例如颱風它 可能會造成洪水、土石流等，導致房屋沖倒及道路坍塌損毀；

地震造成房屋倒塌或火災。

六、複合型：上述五種災害特性同時發生，例如日本的 311 地震災害，造成 海嘯與核災的情事發生。

本研究認為『災害』雖有其不同的特徵與影響，但災害的本質卻是帶給人類 一種啟示，在告知我們自然環境隨著人類之科技與經濟的進步而在變遷，形成了 兩者之間難以達到平衡的狀態，造成人類生命財產的嚴重威脅及損失。因此如何 能與災害共存，及如能達到防災、減災及避災的預防途徑呢？既可透過災害管理 與機制的建立來降低人類生命與財產暴露於災害的機會，減少易致災性

（vulnerability）創造更高的生活品質，達到永續生活、永續生計及永續生態的目 的。

叄、國內外災害歷史回顧

依據美國NOAA及國際氣象組織(WMO) 的資料顯示，自從1 8 8 0年代以來迄 2015年由於明顯地聖嬰現象的影響，是全球溫度最熱的一年。在這一年當中有顯

著的「熱浪」與「乾旱」事件，這兩種災害類別的影響，不像暴雨、洪水或土石 災害一樣的有立即明顯的衝擊，但是影響範圍大，在不易察覺明顯差異之中，已 悄悄的生活在熱浪與乾旱中。如果說暴雨、洪水及土石流等災害是「急性災害」；

那乾旱、熱浪災害就可以說是「慢性災害」。根據內政部消防署統計，近年來颱 風在臺灣地區所引起的災害，主要是連續性豪雨造成的淹水、土石流等，平均每 年損失約新台幣200億，臺灣近年之重大災害如表2.2所示。

表2.2台灣近年颱風造成的重大災害

颱 風 時 間 主 要 災 情

莫拉克 2009 造成全臺撤離人數24,950人、收容392人、

死亡619人、失蹤76人。

梅姬 2010 造成全臺死亡38人、受傷96人。

南瑪都 2011 造成全臺撤離人數11,163人、收容4,812 人、死亡1人。

天秤 2012 造成全臺撤離人數3,918人、收容2268人、

受傷8人。

天兔 2013 造成全臺撤離人數4,554人、收容1,350人、

受傷12人。

鳳凰 2014 造成全臺撤離人數3,329人、收容3,149人、

死亡1人。

杜鵑 2015 造成全臺撤離人數12,211人、收容2,848 人、受傷376人、死亡3人。

0206高雄美濃 地震

2016 造成中南部受傷550人、死亡116人。

資料來源：內政部消防署，2016

以颱風災害為例，平圴每年發生3.5次，颱風災害所造成之損失，平均每年 高達190億元，約為國民生產毛額0.7%，若再加上其他間接損失，恐倍於此。八 八水災堪稱臺灣有史以來最慘重的水災，704人死亡；22人失蹤；災損總計158億 10萬元，橋梁遭河水沖斷約20座；全臺受災鄉鎮市共計176處。2 0 1 5 年最嚴重 的坡地崩塌災害發生在南美洲瓜地馬拉，位在首都附近的S a n t a C a t a r i n a P i n u l a 鎮，由於首都的高密度的發展，部分民眾居住在環境較差的高災害潛勢地 區，雖然政府已多次警告這地區的不安全，但仍無法避免本次崩塌災害造成6 0 0 餘人的喪生與損失。此災害事件凸顯出都市窳陋地區，因屬於社會上相對的弱勢，

在面臨災害衝擊時，所受到的傷亡與損失也會相對較嚴重，即便政府建議該地區 不宜居住，但是高風險地區的遷居方案，仍是目前困難的課題。鄰近的日本，關 東地區的鬼怒川，由於特殊的地理環境，形成鬼怒川上游河道比下游河道寬的情 況，因此在遭遇1 8號艾陶颱風侵襲下，破紀錄的強降雨集中在鬼怒川上游的櫪 木縣，由於上游寬、下游窄的河道條件，在鬼怒川下游引起多處溢堤與潰堤的災 害。對照臺灣遭遇蘇迪勒颱風的短延時、強降雨事件，造成烏來地區的災情並影

響大臺北地區的供水問題，都是在極短時間內降下破紀錄的暴雨所導致。這也成 為未來防救災工作中極重要的課題，需要所有防救災人員需要共同努力面對的問 題。而2005年8月美國卡崔娜颶風，造成美國史上損失最嚴重的自然災害，部分 城市甚至90%的建築物遭到了毀壞，影響區域包括路易絲安那州、密西西比州、

阿拉巴馬州、肯他基州、喬治亞州，造成死亡人數非常慘重。2010年8月中國甘 肅省舟曲縣土石流災害，當地暴雨持續造成1481人遇難，284人失蹤，累計門診 治療2315人，解救1243人，其主要是過度開發造成地質破壞以及極端降雨為此次 災害的主因。在2011年1月澳洲昆士蘭省淹水，災區總合約80萬平方公尺，占昆 士蘭州2/3的土地面積，等於法國和德國的面積、臺灣的22倍。1月10日至17日為 止已有20人死亡、11人失蹤，是澳洲有史以來最嚴重的水災，不同財經專家保守 估計損失約100億澳幣。根據德國慕尼黑再保險集團2011年的統計報告指出：2010 年全世界的五大天然災害分別有1月份的海地地震、2月份智利地震、4月份中國 青海地震、7至9月份的俄羅斯持續高溫及巴基斯坦大洪水。另外在2010年3月份 冰島火山噴發雖無人傷亡，但造成歐洲各國達數十億歐元的經濟損失。然而從 2004年的印度洋海嘯、2006年的卡崔娜颱風、2008年的中國漢川地震、2011年的 日本東北強震及海嘯，這些災難都可稱為重大的天然災害（國家科技防災中心、

經濟部水利署，2015）。

第三節 社區防災

臺灣在經歷 921 大地震到莫拉克的八八風災後，發現關鍵性的原因在於「社 區防災」能力的不足，導致人民生命財產的損害擴大，因此如何建構社區防災機 制和強化社區防救災技術，是為面對天然災害時重要的議題。「社區防災」是一 個具備社區意識、強而有力、能自主進行災前整備、災害發生時具有應變能力、

災後能迅速復原的能力的社區，就可以被稱為社區防災。此外，由於每一個社區 具備不同的自然與社會環境特色，不但要面對不同種類的災害，採取的解決方法 也未必相同；因此要推動適合自己社區的社區防救災工作，就必須要培養大家自 動自發、自立自足的精神，還要掌握社區本身的需求、資源與限制條件，以及分 析問題、懂得彼此溝通、討論解決方法，甚至於要等各種能力執行落實（陳亮全、

劉怡君、陳海立，2006）。換言之，社區防災應具備下列三項特徵：

（一）有能力降低災害發生的機會。

（二）能夠承受災害的衝擊、降低災害損失。

（三）可以在災後迅速復原重建，並持續地發展。

壹、社區之定義

各國學者對於「社區」的界定皆不一，惟社區二字詞句係由英文中的

（community）所翻譯過來，它是社會學裡常用的一般專有名稱，爾後就在公部 門的業務範疇中所引用。在學術界的定義因觀點的差異也有所不同，故將其歸納 整理如下釋文：

一、「社區」係指經鄉（鎮市）公所社區主管機關劃定，供為依法推動各項

社區防災作業之組織與活動區域（林俊、沈子勝、鄧子證，2003）。 二、「社區」係指在資本流動與空間流動的雙重壓力下，地域社區仍是爭取 地方自主性，與進行社會改造的基地（Castells，1983、詹桂琦，2003）。 三、「社區」乃是一群人以自由結合的方式所居住的特定區域，此範圍內的 每一分子，皆可共享區域內所有的服務與利益（教育部國語推行委員 會，2003）。

四、「社區」係指以某一個空間範圍之內社區居民和其擁有的社區認同意識 為基本元素而構成的共同體（李龍潭，2010）。

五、「社區」係指有一群人居住，且有固定的疆域，可劃出社區的範圍;是一 種共同分享的活動;由一群密切的人群所組成，並具有社區認同（Clark，

1987）。

六、根據「社區發展綱要」中所謂的社區，是指鄉（鎮市）公所社區發展之 主管機關劃定，依法所成立的社區發展協會，是為推動社區發展工作的 組織和活動區域。而其劃定是以歷史、文化、地緣、人口分布、住宅型 態、資源狀況、生態特性等，與其農漁工商礦業的發展和居民之認同及 共同需求等因素為依據。

本研究範圍與對象所指的「社區」是為「社區發展綱要」中所謂的社區。

貳、社區防災定義

「社區防災」是為達成防災社區而推動的一連串過程與方法。換言之即一個 社區在平時透過居民參與組織活動、學習組織事務、了解社區的人、事、物、環 境特性，並充分掌握社區的安全和防災上的問題，並經由溝通、調查、討論、實 施等一連串學習過程與方法，並同時達到減災、預防、應變措施，降低災害發生 機率與可能的災害因素。而「防災社區」（Disaster Resistant Community）或譯為「抗 災社區、耐災社區」是為美國聯邦緊急災變管理總署（Federal Emergency

Management Agency，簡稱 FEMA ），鑑於近年來每逢重大災難發生，其死傷損失 有愈來愈嚴重及擴大，除了生命財產的損毀之外，連帶付出了社會成本，為了減 緩災害成本，達到長期規劃災害管理目標，提出以社區為單元的「防災社區」概 念，並將其定義為長期以社區為主體進行減災工作，促使社區在天災來臨時，做 好預防災害的措施，以減低社區的易致災性，避免讓災害變成災難事件，除了硬 體設備之外，還必須從居民、社區組織與計劃方面著手，透過制度的訂定及居民 的共識，逐漸向目標邁進（FEMA，1998）。

對於「社區防災」的定義，國內外學術界自有多重之解釋如表 2.3 所示。

表 2.3 社區防災之定義

作者年度 社區防災之定義

Maskrey，1989 社區防災是以社區為基礎的災害防救系統，從災前的 減災活動、災時的緊急應變、到災後的復原重建，應 由社區居民及其所組成的自發性團體掌握控制，才可 能發覺到問題的所在，進而解決問題。

陳亮全，2002 社區防災是以當地居民為主體的災害防救組織，平常 訓練及準備、演練緊急救災計畫模擬與對策，在第一 時間進行自救互救與減輕災害。

美國聯邦緊急災變管理 總署網站，2003

社區防災主要是協助減輕或保護社區，包括居民、各 組織、商業、公共設施等，並能讓經濟穩定成長，且 在災害來臨時有效防範之。

林俊、沈子勝、鄧子正 等，2003

社區防災是達成防災社區而推動的一連串過程與方 法，其目的是為使居民於災前進行防災整備與減災、

災害發生時能有應變作為、災後復原重建能迅速。

林文苑等，2010 社區防災是能強化居民災害意識，進而讓社區產生實 質防救災行動，因此社區防災若能以社區參與的方式 來推動，便能有效凝聚向心力。

水土保持局網站，2011 防災社區是經由社區培力（empowerment）凝聚社區 共識力量，藉由減災預防措施，減少災害發生的機 會；而萬一發生災害時，民眾亦能防止災情的擴大、

降低災害的損失，並能迅速推動復原、重建工作。

國家科技防災中心網 站，2012

一個社區若具備強而有力的社區意識，而且能夠在平 時、災時到災後自動自發地進行各項防救災工作，就 可以被稱為「防災社區」；同時，社區組織或民眾為 了防災社區所進行的各種努力，都可以稱為「社區防 救災工作」

資料來源：臺灣碩博士論文加值系統及 GRB 智慧搜尋系統（本研究整理）。 綜合上述學者的說法，本研究「社區防災」是以社區為主，結合公部門與民 間的力量成為夥伴關係，其推動策略為結合既有制度組織，加速推動，並建構社 區與專業團隊互動模式，長期進行減災的工作，並為了達成社區防災而推動一連 串學習的過程，以減少社區面對天然災害的風險。

叄、社區防災推動之核心

社區防災是以社區為主，結合公部門與民間的力量成為夥伴關係，其推動策 略為結合既有制度組織，加速推動，並建構社區與專業團隊互動模式，長期進行 減災的工作，並為了達成社區防災而推動一連串學習的過成，以減少社區面對天 然災害的風險如圖 2.1 所示

專家學者 推動小組 相關單位

圖 2.1 社區防災架構圖 資料來源：經濟部水利署，2014

社區防災著重在保護社區民眾的身家財產安全，並具有防救災的功能，使社 區災後迅速恢復，朝向永續發展的社區如圖 2.2 所示，其內涵如以下說明：

（一）應變救災：當災害發生後的第一時間，社區主動召集民眾進行互救與自 救的工作，減少人命的傷亡與財產損失。

（二）社區防災：社區自主針對廣泛的災害類型，推動減災、整備、應變、與 重建的各項工作。

（三）安全社區：結合社區安全維護與災害防救等面向，創造一個安全無虞的 居住環境。

（四）永續社區：透過社區民眾的參與、共同思考、提案及行動，營造出一個 宜居、永續的好所在。

社 區 防 災

中央 部會

縣市 政府

鄉鎮市 公所 消防 警察 衛生 醫療 災害學

社區營造 環境生態 緊急應變 災害管理 社會心理 資訊通訊

專業團隊 社區工作隊

社區組織 居民 ^民間組織

圖 2.2 社區防災永續發展圖 資料來源：經濟部水利署，2014

肆、社區防災推動之重點與優點

美國聯邦緊急災變管理總署提出，社區防災與民間二者在推動防災的運作機 制時，是依據災害應變的管理原則將其分為四大階段，分別為減災階段、整備階 段、應變階段及復原階段等，希望藉此能夠協助社區與民間單位發揮災害防救的 功能。茲就其內容重點說明如下：

（一）減災階段：目的是為了達成災害減災，減少災害發生率，降低未來災害 發生影響。其工作內容主要為宣導防災觀念、學習防救災知識、確保社 區環境安全、加強建築結構、建置防救災資料庫、規劃防救災組織等。

（二）整備階段：目的是為了達成當災害可能發生前之準備，以及大幅的降低 災害的衝擊。其工作內容主要為發展緊急應變計畫、整備救災與資通器 材、儲備民生物資、進行應變技能的演練、巡視易發生災害地點、聯繫 防救災組織成員等。

（三）應變階段：目的是為了達成當災害發生時，有效做出應變行動，將災害 損失減至最小。其工作內容主要為社區應變行動包含：災害預警、勸導 疏離、緊急避難、民眾的收容與管理、搜尋與救援、醫療救護與照顧、

災情蒐集與通報、緊急運輸、救災物資分配、廢棄物處理與環境清理等。

（四）復原階段：近期目的是為了達成災民安置、生活復原、心理復健、公共 設施與維生系統的回復等。而長期目的則是住宅重建、產業復原與振 興、基礎設施的重建包括建物、道路、橋梁等硬體設備。

在推動社區防災的優點方面，其主要是為了達成減少災害發生機率，降低災 應變救災

社區防災

安全社區

永續社區

害損失，凝聚社區行動力，營造安全的生活環境。可以從下列幾個面向上來說明 推動防災社區的優點所在（經濟部水利署，2014）：

（一）災害防救面向

1.強化民眾危機意識、災害認知與相關知識。

2.減少導致災害的因子，降低災害發生機率。

3.災後能迅速復原，且重建較容易重現地方文化社區特色。

（二）社區面向

1.組織動員、提升社區意識與認同。

2.配合社區事務，推動社區營造。

3.推動事項合乎社區條件與需求，比較容易被民眾接受。

（三）支援體系面向

1.建立專業團隊、民間組織、地方政府的互動模式。

2.強化緊急應變能力與自救互救技術。

3.落實、執行災害防救工作。

伍、國內外社區防災之紀錄文獻

社區防災主要是居民共同面對災害應變的模式，並透過擬定災害防救計畫、

訓練、防災整備及演練，以達成社區防災的過程與方法以利於降低生命財產之損 失。對於國內外社區防災之紀錄文獻如表 2.4 所示。

表 2.4 國內外社區防災之紀錄文獻

國 家 紀 錄 文 獻 內 容 美國 FEMA：Project

lmpact

1990 年聯繫緊急管理總署（FEMA）提出，建立夥伴關 係、災害風險評估、排定優先順序及成果分享。

日本神戶：防災福利 社區事業計畫

1995 年初日本阪神地震，災後開始研擬防災福利社區事 業計畫，希望透過市民、事業推動者、市政府合作推動 的方式，將地區福祉活動與防災活動結合，提高地區自 主防災能力。

印尼西爪哇省：社區 洪水減災方案

2000 年在印尼西爪哇省的首都 Bandung City 的南邊因位 於洪水平原，所以經常遭受洪水侵襲。因此，設於日本 的亞洲防災中心與當地的相關單位協商後，選定兩個社 區作為推動「社區洪水減災方案」示範社區，希望藉由 社區、政府、學術團體與民間組織共同參與推動此一方 案的過程，以提升當地居民的危機意識，降低災害發生 的機率，並持續的改善當地環境的安全。

臺灣長青社區：減 災、整備行動

長青社區位於臺北縣汐止市週邊的山坡地，每逢颱風豪 雨就容易發生坡地崩塌等災害，地處偏僻，外界無法立 即提供救援，往往使得災情更加擴大。為解決問題，社 區便將平日維護治安的「社區巡守隊」轉為「防災小組」

以因應災害的發生，並以平時的預防、災時的緊急應變

及災後的復原為主要任務。

臺灣龍眼林社區：緊 急應變、災後重建

龍眼林社區位於南投縣北中寮地區的偏遠農村聚落。社 區裡的居民以老年人、小孩居多，大家彼此相互認識，

而且平時經常在社區的龍安宮舉辦宗教慶典，並討論社 區的公共事務。在 921 大地震發生當晚，村長立即號召 50 多位居民，挨家挨戶呼叫鄰居，並合力救出受困在瓦 礫堆中的民眾；其災後受損戶高達 211 戶，但僅有 7 人 死亡。

資料來源：經濟部水利署，2014 陸、小結

本研究認為社區防災體系應該讓當地居民和社區組織、自願志工視為主體，

且在組織層面與運作層面皆應由基層予以建立與運作，再結合社區現有的資源與 公部門及外部民間組織、專業團體、專家學者的互動模式，將社區和互動之對象 形成一種網絡資源整合，才能將「社區防救災機制」變為常態化、通則化及系統 化。

第四節 民間救援團體與自願志工組織

壹、民間救援團體

內政部消防署經歷921大地震以後為了在災害發生時能夠在消防隊與義消尚 未到達災難現場搶救或無法及時至災害現場救援之際，亦或災變擴大，政府災害 防救體系之組織編制調派不出足夠之救援人力前往災情地區時，希望藉由社區、

鄰里居民負擔自救救人技能做緊急救援的任務，以便減輕人員傷亡。於是在88 年12月核定「凝聚民力參與緊急災害救援工作之睦鄰計畫」。其中的「睦鄰救援

（Neighborhood Rescue Team，簡稱NRT）」是以社區為單位，結合社區內的社區 發展協會、救難團體、義消、義警、民防、社區巡守隊、鳳凰志工隊、慈濟工作 隊、民間醫療組織及其他志願服務團隊等共同所組成，並將其任務編組分為四大 類，分述如下：

一、滅火組：負責使用滅火器撲滅簡易的火災，在必要時將居民撤離危險物 品洩漏的地區，並阻止民眾接近火災地區。

二、搜救組：負責搜查結構未遭毀損的建築物，並在外表留下記號以資辨識，

且在搜索的過程中營救傷患，將傷者送到醫療站進行救護。

三、救護組：負責設立安全並將醫療站置於危險地區以外之地點，為送賴至 醫療站的傷患做傷檢分類，且視傷者受傷的程度做緊急救護或 後送至重傷醫療中心處置。

四、後勤組：負責提供各組需要之物品，支援其他組人力需求，並設置通訊 與資訊網絡，傳遞至各組、各單位所需要的資訊，以利互通訊 息。

社區防救災工作是需要結合民間團體來共同參與，如此一來，無論在人力、

物力及財力各方面，才能做資源的整合與配置，將資源運用到最完善的位置。災 害管理除了防救災的管理機制之外，尚包含救災資源的管理，如此社區防救災的 機制才能永續發展下去。

貳、自願志工組織

依據「災害防救法」第 22 條的規定：為減少災害發生或防止災害擴大，各 級政府平時應依權責實施減災事項包括災害防救團體、災害防救志願組織之促進、

輔導、協助及獎勵。另依「災害防救法」第 50 條的規定：凡依本法協助執行災 害應變措施之災害防救團體或災害防救志願組織，應向直轄市、縣（市）政府申 請登錄；其登錄之申請條件、有效期限、撤銷、廢止、輔導及其他應遵行事項之 辦法，由內政部定之。我國自願服務的組織由慈善團體、醫療機構、海外支援服 務團隊的組織化之服務取向，已走向符合多元社會全方位的趨勢。他們的主要動 機包括學習、自我成就及擴展人際關係。惟因各志願組織服務的性質不同，其涉 及的範圍與服務對象也有所差異。

學術社群對於志願服務定義，因為學術領域性質的不同看法也有所不一。歸 納整理如下：

一、志願服務係指出於民眾的自由意志，不是基於義務或法律責任，秉持著 誠心與知識、體能、勞力、經驗、技術、時間等貢獻社會，不以獲取報 酬為目的，以提高公共事務效能及增進社會公益所為之輔助性服務（志 願服務法，2001）。

二、志願服務是一群不支薪的人基於對社會的關懷，而在自願的、不求回報 及善用餘暇的理念下，期待藉由實際行動與提供服務，以實踐自我理想 與責任，並且協助政府因應社會問題與需求和機構工作的推廣（曾華 源，2004）。

三、志願服務是志工個人追求社會公共利益所提供的服務，其行為源自於個 人自發性的意願，濟世助人、回饋社會及利他情操的服務工作，並且不 求金錢或物質報酬之個人利益為目的（蔣政剛，2007）。

四、志願服務乃出自於內心的自由意志，奉獻餘暇時間，不追求經濟報酬，

以非專職的角色從事包含利他、利己等互惠又互助的社會服務活動（吳 建明，2008）。

五、志願服務為非營利、不為名不為利、利他和奉獻、服務為榮、助人最樂 的一個行動與行為的表現（胡嘉君，2010）。

本研究「志願服務」係為志工個人發覺自己的興趣和對社會議題的關注，藉 由主動的學習、關心、並與同伴互相討論，再以自身實際的行動去參與，以得到 社會價值的認同，而不以利益為目的。例如社區防災工作中的義勇消防志工、社 區巡守隊人員、社區婦女會的人員及社區青年會的人員等，都因為關心社區安全 及災害的議題，而自願共同參與學習，俾使社區民眾與家人在面對災害時不致於 產生無力感和恐懼感，進而對降低災害損失與社區永續發展深具信心。

第五節 我國與美國、日本災害防救體制之探討

壹、我國災害防救體制

我國在921大地震後於2000年，針對政府災害防救組織、計畫、預防、應變 措施、復原重建等，建立一套完整的法律，也依法成立了各級災害防救組織，政 府、軍隊及民間防救組織都可依法展開救災工作，奠定我國政府整體災害管理的 法制基礎。我國災害防救法共分為總則、災害防救組織、災害防救計畫、災害預 防、災害應變措施、災後復原重建、以及罰則與附則等。該法有8章52條，施行 細則26條，中央各部會所主管之子法及災害防救計畫計有49種，使我國的災害應 變措施正式進入法制化階段。

一、我國之災害防救體制之探討

國內防救災的體制與法令規範，整體防救災體系的發展歷程約可分為四個時 期，茲詳細說明其內容如下（施邦築，2009、黃金盛，2012）：

（一）法制空窗期（1945年至1965年）：民國32年頒佈「國民義務勞動法」其 對於地方公共福利事項工作，得徵召民眾服義務勞動（該法業已於1979 年廢止停止適用)。民國45年頒行「臺灣省人民因災害死傷及住屋倒塌 救濟辦法」。在這段時間發生1959年87水災、1964年嘉南白河地震等均 由軍警與行政機關人員進行救災工作。接連幾起大規模災害的發生，促 使政府相關單位開始思量災害防救相關運作機制架構，如何更有效、有 系統地進行重大災害的搶救與善後處理。

（二）臺灣省防救天然災害及善後處理辦法時期（1965年至1994年）：民國52 年12月17日「臺灣省天然災害防救及善後處理辦法」之制定，整合當時 已施行的「臺灣省人民因災死傷及民間房屋因災倒塌救濟辦法」、「臺 灣省防颱救災查報辦法」、「各縣市防颱災指揮中心設置辦法」、「災 後物資供應」等救災辦法，內容分為4章，共68條規定(經4次提案修訂，

最後一次於民國80年提出)。「臺灣省天然災害防救及善後處理辦法」，

乃成為臺灣省政府面對天然災害時的處理依據（臺灣文獻館電子報，

2009、黃金盛，2012）。臺灣省政府於1965年5月頒定「臺灣省防救天然 災害及善後處理辦法」，作為執行應變救災時之依據，其內容主要規範 風災、水災及震災等天然災害之應變作為。當時災害防救組織如圖2.3 所示。最高層級是災害防救會報，由省府各災害相關單位首長組成，負 責處理天然災害防救聯繫、協調與監督事宜，下設綜合防救中心，處理 災害中的緊急防救事宜。

圖2.3臺灣省防救天然災害及善後處理辦法災害防救會報圖 資料來源：施邦築等，1998、黃金盛，2012

（三）災害防救方案時期（1994年8月2000年6月）：1994年1月美國洛杉磯北 嶺發生大地震後，行政院鑑於大規模災害發生時，公部門相關單位之緊 急應變作為對於人命傷亡與財產損失影響甚鉅，遂指示就強化天然災害 防救體系相關工作，由內政部負責研擬「天然災害防救方案」草案的撰 擬。之後，鑑於華航日本名古屋空難事故，日本當局應變處置明確適當 值得借鏡，遂將「天然災害防救方案」擴大修正為「災害防救方案」，

以因應各種天然或人為災害的防救。這一方案於1994年8月正式函頒，

全國依據該方案規劃為中央、省（市）、縣（市）及鄉（鎮、市）4級 的災害防救體系，如以下說明：

1. 中央防災會報：其災害防救體系包括中央災害防救中心、防災基本計 畫、各災害相關業務部會均成立緊急應變小組。

2. 省（市）防災會報：其災害防救體系包括省（市）災害防救中心、地 區防災計畫、防災業務計畫、各災害相關業務部會均成立緊急應變小 組等，其工作內容有支援請求、支援實施、災情通報及警報通知。

3. 縣（市）防災會報：其災害防救體系包括縣（市）災害防救中心、地

災害防救會報

召集人：省府秘書長 副召集人：省警務處長

省綜合防救災中心 主持人：省警務處長

各廳處局會防救中心或小組

縣防救災害指揮部 指揮官：縣長 副指揮官：警察局長

鄉鎮防救災害執行中心 主任：鄉鎮長兼

區防災計畫、防災業務計畫、各災害相關業務部會均成立緊急應變小 組等，其工作內容有支援請求、支援實施、災情通報及警報通知。

4. 鄉（鎮、市）防災會報：其災害防救體系包括鄉（鎮、市）災害防 救中心、地區防災計畫、防災業務計畫、各災害相關業務部會均成立 緊急應變小組等，其工作內容有支援請求、支援實施、災情通報及警 報通知。

以上四級的災害防救體系其實施要項包括有消防、警察、防汛、醫療、收容、

搶修、物資調配、災情收集、情報提供等等。

（四）災害防救法時期（2000年7月迄今）：921集集地震的發生，加速了「災 害防救法」三讀程序，經朝野立委協商與建立共識後，於2000年6月完成 三讀並於同年7月頒佈實施，災害防救法的施行，建立法制化的體系，在

「推動災害防救業務、建立災害防救組織」；「加強災害防救整備、執 行災害預防」；「明確災情權責、強化應變措施」；「成立重建組織、

推動復原重建」等方面，都有明確規範。災害防救法奠定了我國災害防 救體系分為中央、直轄市及縣（市）、鄉（鎮、市）三個層級的規定如 圖2.4所示。依據該法我國災害防救的工作可分為「減災」、「整備」、

「應變」「復建」四個階段，其內容如下說明：

1.減災階段：包含有防災都市規畫、建築結構物強化、交通設施整建、維 生管線強化、地震火災防止、防洪水利設施強化、山坡地管理對策等項 目。

2.整備階段：包含有災害防救中心規劃、防災救援器材整備、資訊通訊器 材整備、防救災相關單位之訓練與演練、市民防救災之能力提昇、民間 團體之組織連繫、物資器材儲備等項目。

3.應變階段：包含有緊急應變體系、災情蒐集通報公布系統、疏散避難對 策、緊急強就醫療體系、警戒與交通管制、緊急運輸系統、災民臨時安 置系統、罹難者處置對策、廢棄物與環境清理對策等項目。

4.復建階段：包含有復建重建體系、災民生活安定對策、心理復建對策、

住宅復原重建、都市基礎設施復建對策、產業復原與振興對策、復原重 建財政金融措施等項目。

圖2.4我國三級災害防救體系圖 資料來源：消防署，2005

二、小結：

本研究就我國災害防災體系演變的內容，針對其組織層面、運作層面及法制 層面做綜合差異性之比較分析如表2.5所示。

表2.5我國災害防救體系綜合差異性之比較分析表 項 目 臺灣省防救天然

災害及善後處理 辦法時期

災害防救方案時 期

災害防救法 時期

法 律 位 階 地方性法規 行政命令 法律 災害應變中心 警察分局設置防

救災害指揮所。鄉

（鎮、市、區）公 所防救災害執行 中心。

中央防災會報、

省（市）防災會 報、縣（市）防災 會報、鄉（鎮、市、

區）防災會報。

中央、縣（市）、

及鄉（鎮、市）三 個層級的規定。

地區防災實施 計畫方案

無規定 省（市）防災會 報，應依照防災基 本計劃及防災業 務計畫，訂定該省

（市）轄區之地區 防災計畫。

鄉（鎮、市）災害 防救會報執行單 位應依據災害防 救基本計劃、相關 災害防救業務計 畫及地區災害潛 勢特性，擬定地區 災害防救計畫，經 各該災害防救會 報核定後實施，並 報縣（市）災害防 救會報備查。

資料來源：本研究整理

貳、美國之災害防救體制之探討

美國政府於1950年訂定災害救濟與緊急援助法案，並於1990年為了每年之天 然災害損失與投入在災害防救的預算皆逐漸增加，且增進的幅度越來越多；同時 過去長期以工作為主要的減災觀念及想法也隨同的在改變。而美國現在的防災體 制為三個層級分別為－聯邦政府、州政府、郡(市)政府如圖2.5所示。早期的美國 並沒有一個機構專門負責災害及緊急事務的處理，重大災害多靠軍方協助辦理，

只有救災而沒有減災或災害防救的單位。直到1979年成立之美國聯邦緊急事務管 理總署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）才有所謂統籌計畫 的專職機構FEMA如圖2.6所示。FEMA 是美國聯邦政府緊急事務處理的獨立、專 責機構，直接向總統負責，其任務在於透過綜合性，並以危機為基礎的減災、整 備、應變與復原緊急管理計畫，避免人民因各類型災害事件而遭受生命、財產之 損失，以維護公共建設安全。在整個危機處理政策循環過程(即減災、整備、應 變與回復)中，聯邦政府和地方(州、郡、縣市)政府保持密切的聯繫與互動（內政 部營建署，2006）。

圖2.5美國現行防災體系及主要任務圖 資料來源：戴荏國，2011、黃金盛，2012

圖2.6美國災害應變管理總署組織架構圖

資料來源：http://www.fema.gov/pdf/about/org_chart.pdf.2011、黃金盛，2012

美國地方層級之災害防救組織，乃災害發生時，優先應變及處理之第一線單 位。與州層級類似，均設有與州層級類似之專責機構。如LA郡（Los Angeles County）

之「緊急事件管理辦公室」。在災害防救人員招募方面，由郡市政府自行徵才，

各職位並未要求特殊之相關科系，但於職位說明中詳述工作項目，如有消防、警 察、軍事、工程、化學、通訊等專長者更佳，一般災害管理人員需具計畫、協調、

管理之能力(呂大慶，2008)。地方層級之緊急事件管理機關之工作，包括：研擬 災害應變計畫（Operational Area Emergence Response Plan）、協助相關部會發展相 關之災害緊急管理計畫（Department Emergence Plans）、協助發展基礎設施之緊 急計畫（Facility Emergency Plans）、辦理救災團隊協調、災害整備工作、執行訓 練演習、發現並解決各種災害防救之問題等（黃金盛，2012）。美國為一地方自 主色彩濃厚之國家，中央、地方分權自治明顯，基本上，其防災體系分別為聯邦