我國軍人退輔制度的省思

我國退伍軍人的安置制度可溯自 1934 年 6 月 15 日，由國民政府所公布的

「陸海空軍佐服役暫行條例」，但因為對日抗戰，實際上並没有實施，接下來 國家即陷入一場長期的戰亂時代。抗戰勝利後，又因中共勢力坐大，以致多數 戰後奉令解甲之軍官無法還鄉隨政府來台。1952 年 10 月 22 日政府為整建軍務、

精實國防力量乃公布「陸海空軍官在台期間假退役實施辦法」，而此一行政命 令為國軍官兵退除役制度政策的濫觴。由於當時國軍實施年輕化政策及辦理退 除役之官兵眾多，為了使長年隨政府征戰的官兵能於離營後，投入社會、繼續 為國家貢獻、為社會注入生產力，及避免因退除役官兵解甲後無一技之長而謀 生困難、衍生社會問題與動亂，因此需要有一個專責的機構負責管理與輔導，

「行政院國軍退除官兵就業輔導委員會」即在此種時空背景下於 1954 年 11 月 1 日正式成立。退輔會成立五十餘年，由一封閉的組織機構逐漸與主流社會的接 軌，其下的榮民之家經營與管理方向和策略開始轉變。本節藉由各國軍人退輔 制度比較我國退輔會榮民之家改革過程及現行榮民之家面臨的問題。

一、與各國軍人退輔制度比較

許多國家退伍軍人事務組織均因各國歷史及時代背景不一，面臨不同的挑 戰軍人的遭遇和情境或有差異，退伍後所受到其國家的照顧、禮遇程度當也亦 難以齊一。但各國退伍軍人照顧的重點仍然都是置於因作戰傷亡或因戰、因公 成殘的有功退伍軍人為主。而其核心業務之重點均置放於退伍軍人之服務照顧 及其權益上。茲舉美、澳、法三國退輔制度特色分述如下：

(一)美國

美國國會在每年的《國防授權法》等重要法律持續加入與退伍軍人事務相 關的內容。美國是世界上建有負責退伍軍人事務機構最完備的國家，其行政、

立法、司法系統中都設有專門機構。美國軍人退輔制度有下列特點：

1.特別成立了「少數民族退伍軍人中心」及「女性退伍軍人中心」，以分 別確保少數民族及女性退伍軍人的權益。但美國為了落實退伍軍人安 置工作，龐大的預算已經成為美國政府的沉重負擔。

2.美國退伍軍人之醫療照護權益，除了一般性醫療、門診之外，尚針對具

有特殊需求之退伍軍人（殘障或行動不便）提供「家戶照顧」服務。 年 5 月 25 日摘自 http://tw.knowledge.yahoo.com/question/question?qid=1105060802290。

18能否領取養老金或領取的多少將根據個人收入、資產而定，符合條件的還可以得到優惠的醫 療藥品和其他衛生保健待遇。能否領取養老金或領取的多少將根據個人收入、資產而定。

由於將所有醫療服務與退伍軍人就養安置採委外方式，產生部分醫療機構拒收 退伍軍人病患情事發生，為其美中不足之處。¹⁹

(三)法國

法國軍人退輔法規主要以「戰爭」或「因軍事活動而傷亡」等兩項指標作 為主要分界點，將退役軍人分為兩類：第一類是未曾參與戰爭，故不曾因戰而 傷亡；或也不曾因日常的軍事訓練或活動而傷亡者。此類軍人，即便是自願役，

除了少數福利外，原則上是適用「文武職公務員退休法典」中的相關規定，換 言之，與一般公務員並無重大的差別。第二類則是曾參戰，因戰而傷亡，或雖 未參戰，卻在訓練中或因執行職務而傷亡者，此類軍人因為為國家而犧牲，故 享有較為完整的保障。

法國退伍軍人事務部僅擁有一家榮民醫院提供精神醫療及長期照護(護理 之家)，因此基本上是委由公立醫院提供服務。設立退休安養中心是接待需要照 顧或不願獨立自居的退休戰士，但是採委外方式辦理，全國設立 12 所退休安養 中心。但法國軍人退輔制度有不少規範是單純以命令的方式及決定，沒有透過 正式法律保障，對於退伍軍人保障有許多不確定性。(林茂祥，2004)

(四)我國

雖然我國退輔會僅成立五十餘年，許多退輔制度因社會變遷，逐漸修改使 其日趨完善，與各國軍人退輔制度比較，我國制度有許多的制度已超越其他先 進國家，現有制度優勢與不足分述如下：

1.制度優勢

(1)就醫：退輔會所屬醫療機構計有台北，台中及高雄三所榮民總醫院，

均為醫學中心，各地區榮民醫院共計十二所，各級榮院總開設床位一 萬五千餘床，經各期醫療網計畫整建及更新設備，已成現代化醫院，

提供榮民及一般民眾醫療服務。台北、台中及高雄等三所榮民總醫院，

為提升對老人的醫療照護已成立「高齡醫學中心」，其醫療團隊、設 備也是國內醫療體系重要環節。並協助無職業榮民暨遺眷家戶代表以 全民健保「第六類第一目被保險人」身分投保，全額補助健保費與就 醫時補助部分負擔。有職榮民則健保費自付，至榮民醫療體系就醫時，

192005 年退輔會劉艾迪副秘書長出席澳洲退伍軍人協會第 90 屆年會訪問報告。2010 年月 25 日 摘自 http://open.nat.gov.tw/OpenFront/report/show_file.jsp?sysId=C09404339&fileNo=001。

按退伍軍階給與不同比例之部分負擔補助。榮民醫院設立的密度遠高

安置率不足的現象，其多餘的設施未能適時的釋出，形成榮家資源的 年 4 月 10 日摘自 http://www.docin.com/p-35418865.html。

21張成南(2006)老榮民詐騙犯罪被害成因與防範對策之研究-以嘉義縣為例，中正大學犯罪防治 所碩士論文。

三、何處是家鄉？

在人口老化速度和人數漸增的壓力下，不少國家大量興建收容機構以滿足 民眾。但過度機構化所帶來的品質低落與成本昂貴，促使各國政府轉而發展居 家式與社區式服務，讓老人能夠「在地老化」。「在地老化」的精神是讓老人 家在熟悉的社區終老，但目前榮家為減少家庭照顧負擔，卻違背此精神讓榮民 轉介至偏遠的東部。榮家就如一大型社區，榮家的老人在一個地方習慣久了，

換個陌生環境，對他們的身體與心理尚須一段時間適應，長途的轉介是否妥適 值得商確。

退輔會在「安養機構功能調整及資源共享設施環境總體營造中程（2009-2013 年）計畫」將板橋榮家以「一般榮家」規劃，新建安養房舍 2 棟 400 床、失能 養護房舍 300 床及失智養護房舍 300 床。動工前首要工作，必須陸續將原住家 榮民依意願疏轉到台南、台東及花蓮的榮家。但部分榮民反映「被拆散」，心裡 很不捨。部分榮民更擔心年邁身體差，「這一去不知有沒有老命回來看新家？」

有些榮民看卻看很開，說「去哪不都一樣？就當是部隊移防吧！」²²可見榮民到 老面對「顛沛流離」的自我調適，言談中對配合政策既服從又無奈。尤其近期 因患有老人失智榮民日益增多，家人只好送往機構照顧。外縣市因受榮家床位 限制，無法立即安置，由原就養榮家或各地榮服處協助轉介至太平榮家，但台 東不僅地處偏遠，交通路程遙遠，造成家屬親友探視不便，有些家屬無法忍受 探視的不便，只能將失智老人接回或再等候原縣市榮家床位通知。榮民不僅無 法在地老化，也為家人帶來許多的不便。

四、榮家政策的未來

榮家雖然成立五十餘年，現今需求已與初期設立的歷史背景有很大差異，

面對政府急需解決老年人口安養問題及榮民人口逐漸萎縮的雙重壓力下，正促 使榮家面臨轉型甚至民營化。要如何才能擺脫外界對於退輔會榮民之家舊有觀 念「老芋仔住」，榮家要如何與外界民營機構競爭？又要如何讓現今榮民獲得 更好照顧？提出下列幾點，為榮家就養政策之參考：

(一)建立良好長期照護制度

22摘自 09/12/21 聯合報】B2 版．北縣基隆綜合新聞。

高齡化的時代，老人所面對「疾病型態慢性化」、「健康問題障礙化」、「照 護內容複雜化」及「照護時間長期化」等問題。榮民之家雖然收住對象大部份 屬於日常生活能力尚佳的榮民，但隨著年齡的老化，身體機能的退化，榮民對 於長期照護需求日增。退輔會也秉持「醫養合一」原則，積極整合醫療、安養、

服務機構功能及資源，建構優質的長期照護體系與環境，朝著照顧跟醫療整合 的方向轉型。但是榮民病情無法於機構接受長期照護，必須轉介至醫療機構長 期照護，部分榮院呼吸病房、護理之家等改採委外經營，受到健保給付時間的 限制，必須讓榮民自費方式負擔照護費用。因此，如何落實榮民長期照護，應 考量榮民經濟給予適當補助。

服務人員專業化，榮民之家人員的進用，除保健組醫護專業人員，大多數 輔導幹部是軍職退役後再以派用條例進用，以非專業背景負責榮民生活服務照 顧與心理輔導，因專業知識與技巧不足，當榮民出現不佳的徵候時未能適時處 理，讓問題惡化。因此，除修正進用人員的資格，更要提昇現職人員的專業知 能。

(二)組織人力的調整

榮家服務對象大多來 1949 年撤退來台的老兵，於榮家居住數十年後，他們 已衰老，除了人性化的照顧，更需要有專業化的照顧。舊有人員編制，已不符 現在榮家住民所需，退輔會針對專業化的服務，對於組織人力有下列調整方案：

1.榮民管理單位的調整：依榮民生活自理能力，將其區分為安養科、養護科，

因養護科安置失能榮民，對於護理需求較多，比照醫療院所由醫護人員主 導養護科照護與管理，並編制社工人員協助照服工作。

2.輔導人員進用資格調整：榮家輔導室的編制以輔導員為主，進用資格為社 會行政職系，為提昇輔導人員的專業化，爾後於人員進用時部分員額調整 為社工師，使榮家照服工作能落實「社服專業化」的要求。

2.輔導人員進用資格調整：榮家輔導室的編制以輔導員為主，進用資格為社 會行政職系，為提昇輔導人員的專業化，爾後於人員進用時部分員額調整 為社工師，使榮家照服工作能落實「社服專業化」的要求。