國立臺東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

國立臺東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：靳菱菱 先生

退輔會榮民就養政策演變對榮民服務照 顧的影響：以台東地區榮民之家為例

研究生：王德祥 撰

中華民國九十九年六月

國立臺東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

退輔會榮民就養政策演變對榮民 服務照顧的影響：以台東地區榮

民之家為例

研 究 生：王德祥 撰

指導教授：靳菱菱 先生

中華民國 九十九年六月

誌謝辭

在職進修的學生，除了要犧牲個人的時間，又要面對課業、工作、家庭三 種不同角色的衝突。因此，六年在職進修的日子，除了知能的學習，更學會角 色的調整。這六年於榮家各級長官的支持，使得屏東科技大學四年、本校二年 假日課程，才能順利完成修課。

雖然在榮家周邊生活四十餘年，從小就看著榮家的變化、榮民的老化，退 役後又回到從小生長的榮家服務，雖然，看了很多、聽了很多，似乎並未深入 瞭解老榮民的生命歷程。這次論文研究訪談，多次打擾六位受訪榮民伯伯，除 了更深入認識榮家的演變，由其生命故事，瞭解 1949 年的歷史變遷，非常感謝 受訪伯伯的協助，使論文能順利完成。

公事班兩年修課期間，感謝所有授課教授，犧牲假日陪伴家人時間，傳授 個別專精學能，使我們這群在職生能獲得不同學識。更感謝指導教授靳菱菱博 士嚴格、不厭其煩的指導論文修正，於論文寫作期間學習到許多寫作技巧，承 蒙口試委員彭堅汶教授與李玉芬教授提出論文修正的寶貴建議，使得論文內容 更加完善。

六年的進修日子，似乎對家人的照顧、關懷有所疏離，完成階段的課業，

將有更多時間的陪伴與家人共處。最後感謝老婆、兩位愛女的支持與鼓勵。謝 謝！

王德祥

退輔會榮民就養政策演變對榮民服務照顧的影 響：以台東地區榮民之家為例

王德祥

國立台東大學區域政策與發展研究所

中文摘要

本文主要討論退輔會榮民就養政策演變，運用「文獻分析法」、「參與觀察 法」及「深度訪談法」等研究方法，目的是瞭解退撫制度政策的演變對榮民安 養的影響。

研究發現：榮家初期設立是為了安置傷殘官兵，受訪者大多因公(病)傷殘 住進榮家，榮家的管理特色是類似軍隊階級式管訓的延伸，由於管理階層不具 專業性，榮民多以堂隊方式採自治管理。近幾年因榮民老化凋零以致榮家產生 空間閒置，除增加收容對象，目前朝向與現有社福機構整合，以多元化安置不 同需求的民眾。1993 年開放榮民長居大陸，但因隨著大陸經濟的成長，使長居 榮民的生活、經濟地位產生很大的變化，退輔會推派榮家幹部赴大陸訪查，以 協助與服務長居大陸榮民。

退輔會安養政策、設施的改善，也應隨著榮民年齡的老化、人口結構的變 化及社會快速的變遷，適時、適地調整榮民安養政策。但退輔會面對人口的老 化與榮家資源的閒置，榮家爾後如何與其他公民營安養護機構競合等，也將是 退輔會榮家於政府組織改造將面臨轉型的問題。

關鍵字：榮民、榮譽國民之家、退輔制度

The policy Evolution of the Veterans affairs to the impact on Nursing care of the Veterans : A case study of the Taitung

Te-Hsiang Wang

Institute of Regional Policy and Development National Taitung University

Abstract

This study, using of qualitative research methods as the literature analysis, the participatory observation and in-depth interview to investigate the evolution of the Pension System policy on veterans nursing effects in Taiwan.

The initial mission of the Veterans Home is to provide the disabled veterans with rehabilitative, residential, and medical care and services. The specific management feature of Veterans Home is more like the extension of the military management. The managing system is not professional, therefore the veterans’ management is more likely self-governed. Recently, the Veterans Home is planning to integrate with charitable institution to settle down the aged people in the community. The government is allowing veterans to go to China for long-term residence in 1993.

Veterans affairs commission assigned regularly the officers of Veterans Home to mainland China to assist the long-term residence veterans.

Veterans affairs should catch the tendercy of aged population in society. Veterans affairs commission is encountering the aging of veterans and the decreasing utility rate of facility. How to integrate the Veterans Home with non-governmental charitable institution is a critical issue for Veterans Affairs Commission.

Keywords: veterans, National Honor House,

Veterans Affairs

目次

第一章 緒論 ……… 1

第一節 研究背景 ………1

第二節 研究動機與目的 ………2

第三節 研究方法與對象 ………3

第四節 章節安排 ………5

第五節 研究架構 ………7

第六節 研究流程 ………8

第七節 研究限制與貢獻 ………9

第二章 文獻探討………

10

第一節 退伍軍人安置的現況………10

第二節 各國退伍軍人安置立法………13

第三節 我國退伍軍人政策………20

第四節 就養服務政策與安置現況………26

第三章 台東地區榮民之家的變遷………

32

第一節 受訪者的榮民生涯………33

第二節 榮家組織特性………41

第三節 榮家政策的轉型………47

第四節 榮家政策轉型對榮民的影響………51

第四章 從榮民就養政策轉型看我國軍人退輔制度的思維與限制

………56

第一節 榮民之家未來該照顧誰……… 56

第二節 對長期居住大陸榮民的輔導現況……… 60

第三節 我國軍人退輔制度的省思………62

第五章 結論與建議………^.

70

第一節 研究發現………70

第二節 研究建議………72

參考資料……… 74

附錄一「受訪榮民基本資料表」………77

附件一「國軍退除役官兵就養安置辦法」……… 78

附件二「老人福利機構設立標準」……… 84

附件三「訪談紀錄」……… 94

表目次

表 1-1 退輔會就養榮民人數統計表……… 2

表 3-1 退輔會就養機構 78~98 年人數統計表………32

表 5-1 受訪榮民基本資料表………72

圖目次

圖 1-1 研究架構圖 ………7

圖 1-2 研究流程圖 ………8

圖 2-1 安養機構分佈圖……… 26

圖 3-1 1959 年屏東榮家榮民宿舍照片………36

圖 3-2 早年傷殘榮民照片……… 37

圖 3-3 1959 年榮民生活照片………39

第一章 緒論

第一節 研究背景

依據聯合國衛生組織所定的標準：當全國 65 歲人口超過 7%以上，即稱之 為「高齡化國家」。我國自 1993 年起邁入高齡化社會以來，65 歲以上老人所占 比例持續攀升，2008 年底已達 10.4％，老化指數為 61.5％，雖仍較歐美及日本 等已開發國家為低，但根據經建會的推估，2121 年老人將佔總人口的 14％，差 不多每七人中就有一個是老人，二十一世紀可謂由「壯年世紀」進入「老人世 紀」的轉折點(梅陳玉嬋、楊培珊，2007)。老年人高齡化社會，將引發新的需求 與問題，向來為政府及民間關注的焦點，因而也需有相對的規劃及因應對策與 措施，乃至法規的修訂，俾使政策、立法、服務合一，有效落實老人福祉。在 高齡化社會，如何讓老人維持尊嚴和自主的生活是一項挑戰，也是整個社會包 括老人本身、家庭、民間部門和政府共同的責任。

來自中國大陸各省的少年兵，隨國民政府自大陸撤離退來台，為保國衛民 捨其生命而奉獻國家，當榮民從軍旅行列中退下來時，隨著時光的流失，逐漸 成為社會中的「老兵」，如美國名將麥帥的名言：「老兵不死，只是逐漸凋零」，

也應驗在百萬老榮民¹身上。根據退輔會2009年8月底統計資料，這些老榮民65 歲以上高達27萬多人，有少部分人，無論是社群、文化、語言（口音）、鄰里、

家庭間都缺乏脈絡，使得這些榮民在謀生、就業、婚姻、醫療保健、和老年安 養等失去了家庭和鄰里社群的支持，而容易發生生活支持系統失靈的現象。

因此，為使這群參與東征、北伐、抗戰、戡亂諸役，半生戎馬，功在國家 的國軍退除役官兵能夠於離營後受到政府的妥善照顧，行政院於 1954 年 11 月 1 日成立「行政院國軍退除役官兵就業輔導委員會」，統籌規劃辦理退除役官兵就 業輔導及安置事宜。嗣後由於服務層面擴大，不再侷限於就業輔導，於是自 1966 年更名為「行政院國軍退除役官兵輔導委員會」(簡稱退輔會)，以使名實相符，

統籌辦理輔導榮民就學、就業、就醫、就養及一般服務照顧等工作。更名後服 務範圍擴大為就業、就醫、就學、就養、福利服務和榮眷照顧等制度，期望經 由完善的輔導制度與專業的工作人員，提供全方位的服務，使退除役官兵獲得

1又稱為「資深榮民」，指民國 23 年 12 月 31 日(含)以前出生之榮民。

妥善的安置與照顧。延續了早期退輔會就業輔導的安置政策，現階段面對老榮 民年邁的需求特性，以全省十四所榮民之家的院內和院外安置，提供老年安養 照顧的服務。

第二節 研究動機與目的

依據退輔會 2009 年 12 月統計資料顯示，退輔會轄屬安養機構共計 18 所（包 含四所自費安養中心），榮民之家公費就養尚有 75,775 人，自費安養有 2,178 人。

服務內容包含就養服務、醫療保健、休閒文康等充實精神生活服務與照顧。由 表 1-1 統計資料顯示，於公費就養內住榮民人數，因榮民的衰老有逐年減少的趨 勢，但外住榮民尚有 65,300 人，而自費安養榮民之體能狀況日漸衰退，其自我 照顧能力退化，其養護需求相對提高有逐年增加的趨勢。退輔會就養政策、設 施的改善，也應隨著榮民年齡的老化、人口結構的變化及社會快速的變遷，適 時、適地調整榮民就養政策。他們從踏上臺灣土地的那一刻起，他們就已經註 定了必須為「外省人」的命運。但他們也逐年老化，而政府的就養政策的演變 是否思考「資深榮民」的需求，為本研究動機之一。

單位：人　

小計 內住榮家 大陸地區

長期居住 外住就養

93年底 101,183 99,150 9,502 4,931 84,717 2,033

94年底 95,664 93,623 8,920 4,593 80,110 2,041

95年底 92,017 89,964 8,239 4,225 77,500 2,053

96年底 87,390 85,287 7,829 3,839 73,619 2,103

97年底 82,552 80,401 7,688 3,455 69,258 2,151

98年 1月 82,115 79,986 7,616 3,449 68,921 2,129

2月 81,681 79,543 7,575 3,414 68,554 2,138

3月 81,253 79,105 7,566 3,381 68,158 2,148

4月 80,800 78,638 7,554 3,344 67,740 2,162

5月 80,508 78,332 7,515 3,306 67,511 2,176

6月 80,101 77,950 7,504 3,278 67,168 2,151

7月 79,768 77,601 7,459 3,266 66,876 2,167

8月 79,446 77,264 7,434 3,246 66,584 2,182

9月 79,078 76,898 7,410 3,208 66,280 2,180

10月. 78,746 76,558 7,373 3,210 65,975 2,188

11月 78,374 76,181 7,352 3,178 65,651 2,193

12月 77,953 75,775 7,312 3,163 65,300 2,178

總計

自費安養 公費就養

表 1-1 退輔會就養榮民人數統計表

資料來源：退輔會 2009 年 12 月統計月報

由表 1-1 統計資料顯示，自費安養、養護榮民人數逐年成長，這些每半年可 領取退休俸的榮民，其經濟、生活條件應優於一般安養榮民，但近年因榮民受 騙，導致其生活經濟困難，而進住榮家。因此，如何妥適安置衰老的退休俸榮 民，為本研究重點之二。

1992 年政府在制定「兩岸人民關係條例」時，即明定核准就養榮民經申請 許可進入大陸地區定居，並繼續發給就養給與，因此退輔會訂定了「就養榮民 進入大陸地區定居就養給付發給辦法」，1993 年開始受理申請，申請並經核定的 高峯期是開放後的五年，1999 年起，人數也逐年銳減。為什麼榮民返鄉長期居 住之意願不高，並有部分已返鄉多年長住的榮民，又選擇返回台灣終其一生，

該項辦法擬定是否符合榮民需求為研究動機之三。

由前述之研究動機，本研究目的具體有下列幾點：

(一)藉由文獻的蒐集，瞭解世界各國對退伍軍人安置的現況、方式，針對各國 退輔制度分析比較，瞭解榮民安養政策的演變與當時社會情境。

(二)藉與被研究者訪談時，除瞭解榮民生命歷程，探討其生活需求，並觀察其 生活現況，來發現榮民所遭遇的問題。

(三)藉與放棄大陸長期居住榮民訪談，瞭解放棄與大陸家人生活之因素，是否 還有返鄉長期居住之意願，並探究就養政策改變對返鄉長期居住老年生活品質 的影響。

(四)依本研究之研究結果，提供退輔會修正榮民就養政策之參考²，滿足榮民 之需求。

第三節 研究方法與對象

一、研究方法

為達到本研究目的，於探討研究過程中，針對資料彙整與分析程式所需，

採用以下研究方法：

(一)文獻資料分析方法

2退輔會就養政策運作之主要依據為民國五十三年五月十日立法院通過並經總統制定公布全文 三十四條之「國軍退除役官兵輔導條例」，明確規定國軍退除役官兵之輔導安置及其應享權益。

本研究以文獻資料分析法，研究分析退輔制度之功能，並藉由統計數據相 關資料，就我國退輔制度與時空及內外環境背景之改變，描繪此一制度之沿革 及其功能，並建立相關資料之整合探討退輔制度對老榮民之影響。本方法包含 下列二種方式：

1.蒐尋文獻：利用文獻的蒐尋，取得與本研究主題相關資料。

2.分析文獻的內容：由文獻回顧、分析相關資料，為本研究之參考。

(二)參與觀察法

參與觀察法藉由筆者從小於榮家週邊成長，現又服務於榮家與就養榮民經 常性的接觸，由研究者自我觀察的方式，更可深入與被研究者探討早年榮家的 發展，獲得較佳的問題解答以為研究分析之參考。

(三)深度訪談法

深度訪談法是指由受訪者與施測者就榮民就養政策相關議題等，進行面對 面溝通討論的一種方法，廣泛的蒐集所需要的資料。利用一個沒有限制的環境 裡，就主題談論自己的意見，增加本研究資料蒐集的多元性外，更能實際瞭解 受訪者對榮家的想法與態度。

二、研究對象的抽樣原則

(一)訪談對象

榮民是一個統稱，實際上差異性很大。榮民具有異質性、保守、封閉等特 性。除個人因素外，尚須考量軍種、役別、兵科、階級、部隊、單位、經歷，

以及參加戰役之性質、種類，甚至天候、地理等因素，每位資深榮民皆有其獨 特的個人經歷、遭遇。基於研究問題與研究目的，研究對象的選取彈性相當大，

不同的對象，研究的結果也會不一樣。基於研究目的旨在瞭解退輔會就養政策 對榮民的影響，因此，本研究以「立意取樣」方式，以記憶清楚，表達無礙且 願公開接受訪問榮民為主，尋找合於本研究目的的樣本。研究對象概分為下列 三類：

1.現居住榮家就養榮民：以居住榮家長達十五年以上及新進住榮家榮民為本 研究主要受訪談者，由榮家協助提供符合上述條件 4~6 位榮民為訪談對 象。

2.長期居住大陸榮民：以放棄長期居住大陸榮民及近期擬辦理長期居住大陸 榮民為訪談對象，由符合上述條件之榮民至少 1 位為訪談對象。

3.服務幹部：邀請榮家負責照顧、服務榮民相關業務主管為本研究訪談對 象。

(二)訪談大綱

1.第一類訪談對象－安養榮民

(1)請問受訪者軍中退役時間？退役原因？

(2)老家還有那些親人？台灣有還有沒有親友？

(3)請問受訪者何時進入榮家？

(4)初期進住榮家時，對於榮家的感覺。

a.居住還境、設施部分。

b.服務照顧部分。

(5)近年榮家於軟、硬體是否有所改變？

(6)是否有考慮過返回老家長期居住。

(7)榮家如要裁併，不知道現在居住榮民的反映？

2.第二類訪談對象－長期居住大陸榮民

(1)請問受訪者何時返回大陸長居？老家有那些人照顧？(預備返回大 陸榮民)

(2)返回大陸後，有可能會面臨那些問題？如何面對？(預備返回大陸榮 民)

(3)受訪者返回大陸居住幾年？(放棄大陸長期居住榮民)

(4)受訪者是否適應大陸生活？為何放棄大陸長居？(放棄大陸長期居 住榮民)

3.第三類訪談對象－服務幹部 (1)請問受訪者服務資歷。

(2)請問早年退輔會服務照顧榮民的方式。

(3)請問以社工師專業立場，榮家榮民主要需求？需要修正或制定那些 就養政策？

第四節 章節安排

本研究係以「緒論」、「文獻探討」、「榮民就養政策發展與現況」、「從榮民

就養政策轉型看我國軍人退輔制度思維與限制」及「結論與建議」五個章節，

探討研究本議題，各章節架構如下：

第一章「緒論」首先將就研究動機部分做一個闡述，並於本章分為「研究 動機」「研究方法與對象」「章節安排」「研究流程」及「研究貢獻與限制」五個 章節，當中依序研究方法、研究對象、資料蒐集之方式以及研究限制等分段說 明之。

第二章「文獻探討」文獻整理的部分，首先將先就退伍軍人的安置的重要 性的概念及各國安置政策作為。接續論述各國退伍軍人立法，以美國、澳大利 亞及法國三個國家做一探討比較，並蒐整我國退輔制度演變相關文獻，深入瞭 解就養政策演變對被研究者的影響。

第三章以榮家就養政策發展與現況為研究架構，建立受訪者訪談資料、瞭 解榮家組織特性、榮家轉型對榮民的影響等，以為第四章分析與比較之參考。

第四章由不同受訪對象所得到訪談結果，與現有就養政策、福利法令做一 比較分析，由研究結果瞭解安養政策演變對榮民正反面的影響？我國榮民就養 政策需要什麼樣的轉型？以期發現就養政策與執行上面臨之瓶頸。

第五章「結論與研究發現」總結前面各章節所做之論述，思考退輔制度就 養政策的演變，對於逐年老化的榮民，是否符合住民之需求，對於不足之處，

適時給予建議修正。

第五節 研究架構

榮民就養政策演變

文獻探討

深度訪談

就養政策發展史

榮民對就養政策的需求 參與觀察

榮民的由來 退輔會的發展史 榮家的發展與未來 老人福利相關法令

榮家安養榮民 長居大陸榮民 服務幹部

榮家就養政策的改變 榮家設施的改變

長期居住大陸政策的改變 對安養榮民的需求探討

圖 1-1 研究架構圖

第六節 研究流程

本研究藉由文獻蒐整瞭解退輔會就養政策的演變，由深度訪談深入瞭解就 養榮民對政策的認知與影響，探究就養榮民實際生活所需，以為爾後政策修正 之參考，本研究流程如(圖 1-2)：

確定研究方向與主題

文獻蒐整與探討

建立研究架構與方法

擬定訪談大綱

文獻分析與訪談

訪談資料分析

結論與建議

圖 1-2 研究流程圖

第七節 研究限制與貢獻

一、研究限制

(一)退輔制度雖已歷經五十餘年，探討「榮民就養政策」相關文獻卻相當缺乏，

研究時，對於早期文獻蒐尋較不易，無法更深入分析與比較早年政策的影響。

(二)本研究以質性深度訪談為主，受研究時間、區域之限制，不易全面瞭解現 有政策對其它地區榮民之影響，及榮民對政策之所需。

二、研究貢獻

(一)過去研究大多集中整體退伍軍人政策，較少深入瞭解探討老榮民就養政策

，本文可以具體實證提出政策建議。

(二)透過跨國制度比較，探討我國與他國退伍軍人就養政策的異同，思考現行 政策的優勢與盲點。

(三)利用深度訪談、觀察，瞭解榮民的需求，融合國外政策特色，提供立法者 參考，適時修正就養政策，使這群曾為國犧牲奉獻的老榮民，能平安快樂頤養 天年、終其一生。

第二章 文獻探討

第一節 退伍軍人安置的現況

一、退伍軍人安置的重要性

任何國家都不能沒有國防，軍隊因合法擁有武力，自然是維護國家安全的 主體。自 1949 年迄今，我國歷經了「古寧頭戰役」、「八二三炮戰」等重要戰 役，之所以仍能屹立不搖、蓬勃發展，國軍確實扮演了極為重要的角色。而軍 隊戰力的顯現，除了有形的武器裝備之外，尚包括無形的意識，「士氣」就屬 其中重要的一環，長期駐營的軍人若在有「後顧之憂」的情況下，勢必將影響 戰鬥意志與軍心而損及戰力的發揮。因此，世界各國為了吸引社會菁英進入軍 中，且提昇工作效率、團結軍心及鼓舞士氣，都訂有一套優渥的軍人退輔福利 制度(楊孝濚，2000)。近年因大型戰事減少，各國退役的軍人人數不斷上升。據 美國媒體報導，美國目前的退伍軍人總人數(不管是否傷殘)大約有 2,400 萬，根 據退伍軍人事務部的估計，到了 2033 年，人數將減少到 1,500 萬，主要是因為 二戰和朝鮮戰爭的退伍軍人相繼過世(張學輝，2009)，現今退伍軍人約占美國總 人口的 9％，平均年齡為 58.9 歲，其中 45 歲以下佔 21%，45~64 歲佔 41％，65 歲以上佔 38 ％。澳洲每年約有佔總兵力 10％(5,000 名)左右的軍人退役，其中 軍官約佔三分之一。俄羅斯目前有陸軍、海軍、空軍、防空、戰略火箭軍 5 種 軍兵種，約 150 多萬官兵，每年大約有 4 萬名軍官退役。所以，如何有效的安 置退伍軍人、軍人轉業已經成為各國重點解決的問題。行之有效的安置立法能 夠促進兵員的有序更替和漸次流動，促進部隊戰鬥力的提高，在穩定了軍隊的 同時，也維護了社會安定和鞏固了國家政權。(楊臨宏、申勁穎，2008)

二、各國退伍軍人安置政策類型

張玉龍(2007)提到現今世界主要國家退伍軍人之退輔安置政策，大致可分為 四種類型：

(一)以強調市場機能調節為政策導向之類型

即以市場機能運作為主軸，政府部門甚少干預退伍安置政策，而是透過市 場機能經濟來調節。美國就屬此一類型。對退伍軍人的安置不分官兵和退役、

退休，只提供一定的福利待遇和培訓、諮詢服務，除對某些特定對象外(低學歷、

缺乏技術專長者)，其餘都不安排轉業輔導，同一類型的還有英、法、日等國。

此一制度是透過對社會結構、社會關係、社會生活方面加以整合以推動變革，

其退伍安置政策甚少強制性命令，而是透過市場經濟來加以調節。

(二)以行政手段為政策導向之類型

以行政手段為主軸，其作為方式是就業保障。這類型往往以確保社會公平 為首要原則，為國防建設曾經有貢獻的退役軍人給予特別優待，以顯示收入分 配中的公平性、合理性。同屬這類型的國家有北韓、越南、印度、古巴及印尼 等國家。

以北韓為例，每年的退伍軍人分成 3 大類：一部份根據國家需要和本人意 願，統一分配到邊疆和礦山工作；地方大學每年為自願退役者保留 30%的招生 名額，士兵年度性退役時採單獨命題之特考方式合格者進入大學，其餘則回到 原籍，由地方部門負責安置就業。因病殘而喪失工作能力的軍官，由國家全額 供養。

如印尼，軍人退役後，大部分被安排到政府部門工作，擔任各級政府領導 職務。士兵由農村入伍的回到農村；從城市入伍的，退役後則安排至城市各公 司、企業等部門工作。

這類型的國家退伍安置方式往往只以強制性的行政手段來進行，未能善用 民間力量及市場機能調節方式。雖如北韓在大學中保留 30%的名額用於安置退 伍軍人以提高勞動力素質，但是未能結合其他社會資源使該類措施成效極為有 限。

(三)以市場機能為主與行政手段為輔的混合類型

其退伍安置的工作主要目標是增進社會效益，如果透過市場機制難以保證 退役軍人基本生存權、勞動權時，則由政府出面，以行政手段促使社會公平的 實現。以市場手段為主，行政計畫手段為輔的國家如俄羅斯、南韓等，大部分 對一般退伍軍人，先鼓勵自行謀業，如無法就業時，才允許其向國家就業部門 遞交申請書，就業部門在接到申請後依其教育程度、專業知識和健康狀況於一 個月內提供工作。退役軍人的待遇既考慮社會需求和本人的能力與志願，又由

國家以政策規定特殊優待。如入伍前已有工作者，退役後 5 年內有權要求恢復 工作；退役軍官和自願留營服役的軍人可以免試進入高中就讀，曾在艱苦地區 服役或退役後願去艱苦地區工作者，給予額外優待 對易地安置的退役軍人的建 房問題，規定其用地和建房標準，發給分年償還的無息貸款。以上這些規定是 計畫手段的一種，但考慮了社會的承受能力和社會發展的需要。這類型的安置 既發揮當事人自身的各種謀職能力，又使那些能力不及者得到基本的補償。以 南韓為例，就業保護制度僅對服役滿 10 年以上、具有專長的退伍軍人有效，而 且所有退伍軍人都必須參加就業考試，即使推薦就業也必須受到相當的制約，

並非無條件保證就業。再如購屋、創業也採取貸款方式，並沒有無償投資的情 形，確實是其優點，但這種混合型優撫安置制度較難掌握，管理起來也比較繁 瑣，工作執行難度相對更高。

(四)役期中，待遇優厚；退役後，自謀職業類型

德國透過《義務兵及其家屬生活保障法》和《軍人供養法》，為服役期間 的士兵提供了相當優厚的生活待遇。如每名義務兵每月除食宿免費外還享受 300 馬克的生活費【約合台幣 6,000 元】，每週值勤時間超過 38.5 小時者另外給予加 班費，士兵服役前的工作崗位法律予以保護，而且他們的妻子還可按月領取丈 夫原工資的 60%、子女領取 12%作為生活補助，其他家庭成員也可享受到不同 額度的補助，但所有家屬領取的贍養補貼總合不超過該士兵原工資的 90%。另 外士兵休假、退伍等都有優惠及退伍金。但是退休軍官除領取比較優厚的退休 金外，大多數都可以找到職業，而且晚年醫療國家負責照料。主要原因是實施 義務兵役制度，且兵員總額規模較小，國家勞動力也不足，軍人轉業較易，新 加坡也屬於這種情況。

各國退伍軍人福利制度強調的是永續發展和精進，確保退伍軍人及其眷屬 能夠得到尊嚴和社會的慈善照顧，尤其像美國，歷經世界各地戰爭，退伍軍人 福利制度照顧昔日的戰爭英雄，更照顧今日退役的新生代退伍軍人，在美國軍 人優渥的薪資和福利下，亦透過年金、醫療、殘疾照顧、住房福利制度來補償 現役軍人勞動條件的劣勢、犧牲或貢獻。

第二節 各國退伍軍人安置立法

本節藉由對其它國家退伍軍人安置立法的認識，瞭解各國立法的特點，選 擇符合我國國情之安置方法做為修法的參考。以下蒐集推行退伍軍人安置立法 已趨有完善制度美國、澳洲及法國等三個國家現行退伍軍人政策做一簡單敘 述：

一、美國退伍軍人安置制度

由於各國社會制度、經濟發展水準以及國防發展戰略的不同，大多數國家 都制定了一系列的法律、規章來保障退役軍人的安置問題，如:1944 年美國就頒 佈了《退伍軍人權利法》，為確保美國的退伍軍人安置工作在法令的指導下順 利進行。1952 年針對朝鮮戰爭時期老兵的《退伍軍人重新適應援助法》，1986 年針對越戰時期老兵的《退伍軍人重新適應利益法》，以及目前仍然有效的 1986 年《蒙哥馬利法》，這些法案之所以針對特定戰役士兵進行安置是考慮社會安 定和鞏固了國家政權。至今，美國國會仍在每年的《國防授權法》等重要法律 持續加入與退伍軍人事務相關的內容。美國還是世界上建有負責退伍軍人事務 機構最完備的國家，其行政、立法、司法系統中都設有專門機構。

(一)制度發展

1944年 6月 22日 ， 美國總統羅斯福簽署了 《 軍人調適法 》 (Servicemen's Readjustment Act of 1944)，這也就是著名的《退伍軍人權利法案》(The GI Bill of Rights)。在過去50多年來，該法案投資了上億的美元在教育訓練這些數以萬計 的退伍軍人身上，且令人意外的改變了美國社會。早在1942年美國國家資源計 畫委員會(The National Resources Planning Commission)即開始研究戰後軍事動 員的人力需求，並在1943年促成一系列的教育和訓練計畫。然而，當時推動這 項法案還必須克服社會上其他組織的反對，在1944年的1月GI Bill此項法案首次 在國會提出，經過全國性的選舉後，終於在6月13日通過，羅斯福總統則於6月 22日完成簽署。從此之後，成為專屬為退伍軍人所立之法通常稱為《退伍軍人 權利法案》(GI Bill)，其功能在於退伍軍人各項相關福利的調整，以適應美國社 會的需求。(楊立中、賴焜燦，2008)此外，也可讓這些為國服務的軍人獲得適切 的協助，幫助他們更快適應社會生活。其中，「美國退伍軍人事務部」具有舉足 輕重的作用。「美國退伍軍人事務部」的總部位於華盛頓特區，退役軍人衛生管

理局（Veterans Health Administration）管理全國退役軍人的醫療衛生服務，從人 員數量上來看，它是美國第二大的內閣級別機構。

(二)美國退伍軍人身份之認定

美國有關退伍軍人的身份認定，主要是依聯邦法規彙編第三十八編第一章 總則所揭櫫的「退伍軍人意指曾全職服役於陸、海、空三軍，非因不名譽之原 因而退除役者」之規定。另外，「美國聯邦退伍軍人及其眷屬權益手冊」中，

復將聯邦法規彙編中的「退伍軍人」，依其受領之權益資格再予分類。(洪龍華，

2005)

(三)退伍軍人事務部業務職掌

退伍軍人事務部為美國聯邦政府十四內閣部會之一，依據法律及退伍軍人 需求之變動執行 21 項業務，但以退伍軍人醫療健康事項、退伍軍人權益事項以 及退伍軍人紀念事項等三大項為主要業務。此三大項業務分別由退伍軍人醫療 署(the Veterans Health Administration)、退伍軍人權益署(the Veterans Benefit Administration)及國家墓園紀念署(the National Cemetery Administration)所分別 掌管。其各項業務分述如下：

1.退伍軍人醫療署(the Veterans Health Administration，簡稱 VHA)：下轄全 國 163 個退伍軍人醫療中心(Veterans Administration medical centers，簡稱 VAMCs)，此機構主要之執掌為提供退伍軍人醫療照護服務、發展醫事教 育與研究工作、提供緊急醫療服務。

2.退伍軍人權益署(the Veterans Benefits Administration，簡稱 VBA)：退伍軍 人權益署透過全國 58 個地區性機構提供退伍軍人權益服務，其服務象包 含退伍軍人及其眷屬；權益項目包含撫恤(補償)、退休、教育、貸款擔保 以及保險等項目。

3.國家墓園紀念署(National Cemetery Administration，簡稱 NCA)：國家墓園 紀念署執掌退伍軍人及其眷屬(合於請領資格者)之喪葬權益事項。其掌管 全國 120 個國家墓園，及國家公墓入葬之核准權及退伍軍人喪葬之重要紀 念事項。

4.合約訴願委員會(Board of Contract Appeals)：合約訴願委員會依據 1978 年 合約爭議法案(the Contract Disputes Act of 1978)之內容處理與政府間合約 爭議。

5.退伍軍人訴願委員會(Board of Veterans' Appeals)：此設於退伍軍人事務部 之退伍軍人訴願委員會，裁決地方退伍軍人機構權益申訴之審查，訴願委 員會的成員或嫻熟於退伍軍人法之法律人員方可決定審查結果。

6.少數民族退伍軍人中心(Center for Minority Veterans)：確保少數民族退伍 軍人之權益可受到專業化之保障與服務。

7.女性退伍軍人中心(Center for Women Veterans)：確保女性退伍軍人之權益 不受到忽略，且可以因其女性之身分受差異化權益實際內容之保障。

8.採購與物料管理處(Office of Acquisition & Materiel Management)：管理國 家退伍軍人機關與設施服務、設施、供給之取得、分配及使用、維護事項，

並透過自身之採購機制對其藥品、醫療設施及固定資產進行管理。

9.預算處(Office of Budget)：執掌退伍軍人事務部預算之編列與執行，並提 供績效或資本投資報告。

10.公關與府際關係局(Office of Public & Intergovernmental Affairs)：下轄公 關事務辦公室，進行退伍軍人權益事項之傳播；府際關係辦公室專責聯邦 至地方政府機關與官員良好關係之維持、發展與促進。

11.國會事務局(Office of Congressional Affairs)：維持國會與退伍軍人事務部 之關鍵單位，提供部長、副部長關於受到國會或議員所關注之政策、計畫 或法案之相關建議資訊。

12.就業歧視申訴裁決辦公室(Office of Employment Discrimination Complaint Adjudication)：依據平等就業機會申訴處理程序，解決就業歧視申訴問題，

確保退伍軍人公正、平等的受雇機會待遇。

13.財務管理處(Office of Financial Management)：提供退伍軍人事務部財務 管理資訊與政策或方案計畫。

14.諮詢辦公室(Office of the General Counsel)：確認並解決退伍軍人事務部 之法律資訊需求。

15.人力資源與管理辦公室(Office of Human Resources & Administration)：該 辦公室職能範圍包括人力資源管理、政策管理與機會平等政策之法令執 行。

16.資訊科技辦公室(Office of Information & Technology)：負責退伍軍人事務 部各項資訊技術、資訊訊息之安全維護，與防杜資訊意外事故發生，並定 期檢視及評估資訊執行方案、處理臨時性資訊系統建置要求與各部門間之 資訊流通等方案與相關建議與經驗分享。

17.督察辦公室(Office of the Inspector General)：提供民眾、退伍軍人、職員 等關於防止政府腐化、建立良好政府的服務機制。

18.職業安全與健康辦公室(Office of Occupational Safety and Health)：要求各 單位能符合據聯邦政府職業安全與健康規定與標準，落實職業安全與衛生 保健工作。

19.政策與計畫辦公室(Office of Policy,Planning and Preparedness)：負責簡化、

協調並管制聯邦政府退伍軍人之政策與計畫發展，並進行單一計畫評估與 連結退伍軍人精算和定量分析評鑑，以促進退伍軍人事務部管理技術和方 法，為提供政策資訊內容之重要部門。

20.法令政策與管理辦公室(Office of Regulation Policy and Management)：法 令政策與管理辦公室具有兩項重要的任務，(1)負責退伍軍人事務部規章 的集中管理和協調控制。(2)提供退伍軍人事務部現有規章的綜合考察與 重新制定，尤其是對退伍軍人有關補償和養老金規章等特別文案的修訂與 繕寫任務。

21. 中 小型事業運用辦公室 (Office of Small and Disadvantaged Business Utilization)：宣導並增加由退伍軍人擁有之事業承包退伍軍人事務部工程 的機會與管理。

所以綜觀美國退伍軍人的法律及服務體系雖然比較完備，但這個體系過於 龐大，機構比較臃腫，特別是早期醫療機構存在效率不彰的問題，它備受官僚 主義、效率低、治療水準一般等指責，1995 年退伍軍人醫療系統推出重構計畫，

開始全面改革。美國退伍軍人醫療系統已經成為美國最大的整合性的醫療系統，

以患者為中心、高品質、高價值的醫療服務等特點使它成為全世界最有效的公 立醫院體系。1944 年通過《美國軍人法》，該法成為保障美國退伍軍人權益的 基本依據。雖經朝鮮戰爭、越南戰爭、海灣戰爭、科索沃戰爭，美國國會又對 該法不斷做出修正和完善，但美國為了落實退伍軍人安置工作，龐大的預算已 經成為美國政府的沉重負擔。(張學輝，2009)

二、澳洲退伍軍人安置組織

澳洲 1788 年從英國殖民地變為英聯邦內的一個獨立國家，現役總兵力 6 萬 人，每年約 10％的軍官（約 5000 至 7000 人）退出現役。澳《1903 國防法》2002 年人事修正案規定，軍人退役後的工作及生活安置主要依靠社會就業和保障體 系。退伍軍人安置服務主要執行《退伍軍人補償法案》和《現代軍人福利法案》。

其中《退伍軍人補償法案》主要針對參加第乙次世界大戰、第二次世界大戰等 戰事的老退伍軍人，比較偏重康復、補償及其他福利³。

(一)制度發展

1917 年澳洲參議員 Edward Millen 提出「澳洲軍人復員法案」(The Australian Soldiers Repatriation ACT 1917)，此乃澳洲最早有關退伍軍人事務之立法。澳洲 政府關於退伍軍人事務的「二元式」組織架構，在當時已具雛形。1918 年 4 月 8 日，「復員部」(Department of Repatriation)成立，負責辦理「澳洲軍人復員法 案」所提及之業務。此外，更設立一個只有七人編制的彈性組織－「復員委員 會」(Repatriation Commission)，對政府有關於退伍軍人之事務有建議權。由於 之前並未有任何的立法，在短時間內頻繁地作新增補充之先例，是以復員委員 會提出的十四項工作重點，有的並未含蓋在「澳洲軍人復員法案」當中，澳洲 政府在 1940 年代再次提出新的立法：「澳洲軍人復員法案」（The Australian Soldiers’Repatriation Bill 1940）及「海軍戰爭補償金與津貼法案」（The Seamen’s War Pensions and Allowances Act 1940），將退伍軍人可領受之各類補償金，以 法律明文規範。(張玉龍，2007)

(二)退伍軍人事務部業務職掌

「澳洲退伍軍人事務部」服務對象包括歷年曾經參戰退伍、傷亡、被俘人 員之家屬及遺族，原住澳洲但被徵召參加大英國協及盟軍作戰退伍者，以及協 助作戰之平民。至於該部門負責之業務，可概分為七大項，茲分述如下：

1.收入資助賠償金：賠償金給予符合年齡資格及身體有殘疾的退伍軍人、家 屬、遺族，且必須通過收入及財產之審核標準。

2.殘疾賠償金：殘疾賠償金將給予因公致病及受傷的退伍軍人，殘疾賠償金 的金額將依照生病及受傷的程度給予。殘疾補償金將可對於相關的事物加 以補助，包括醫藥費、運輸費。

3.遺族賠償金：遺族賠償金將給予符合規定之已故退伍軍人之遺族。

4.健康照顧：廣泛的健康照顧提供給符合規定之退伍軍人及其家屬。健康照 顧之提供包括一般及特別的服務，包括病理學、放射學、足部醫療、物理 療法以及其他相關之醫療服務、牙齒照顧、共同照護、視力與聽力之幫助 以及在公、私立醫院之照顧。

3江蘇省 2007 年關於澳大利亞軍人退役制度的考察報告 2009 年 10 月 25 日摘自 http://www.jsmz.gov.cn/news.aspx?item_id=5068。

5.住宅提供：住宅提供計劃將提供房屋貸款給符合規定者，最高貸款金額為 25,000 澳幣【約合台幣 750,600 元】，且可分 25 年來償還。

6.諮詢服務：提供生活、財經、就業、教育諮詢。

7.紀念事項：退伍軍人事務部每年在澳洲及其他地方舉行盛大的紀念活動，

2002 年的新計畫裡，將幫助社區修復或興建當地戰爭紀念碑，以表揚為 國奉獻之軍人。

所以綜觀澳大利亞的制度特色，對於退役軍官安置特點比較鮮明：1.是法律 法規完備細緻。澳退役軍官安置嚴格按照法律執行，涉及退役軍人安置，不斷 增加《修正案》，細緻完備。2.是生活待遇保障優厚。除對退役軍人除發給退休 金外，還發給社會養老金，醫療保障覆蓋面大，對少數買房或有特殊困難的還 提供低息貸款。沒有安置的限制，全部國家承擔。3.是幫助融入社會。政府和軍 隊務實有效的培訓機制，使退役軍官掌握一定就業技能，退役後政府不負責安 排工作，退役軍官基本都有「國家保障，自己發展」的觀念，並靠自己的實力 再就業。澳洲退伍軍人事務部雖然編列了充裕的預算，但是由於將所有醫療服 務委外，產生部分醫療機構拒收退伍軍人病患情事發生，為其美中不足之處。

三、法國退伍軍人安置組織

法國自大革命以後，基於共和國之精神與平等原則，以徵兵制為國家軍力 的主要來源，同時為維持法國在歐陸與全球的地位，國防力量一直十分可觀。

在此背景下，退役軍人之管理與其權益保障是一不可忽略的問題。但真正建立 較完整的組織架構，則與二十世紀上半葉，法國參與兩次世界大戰之史實有密 不可分的關係。

(一)制度發展

為了因應戰事，1916 年 3 月 2 日的行政命令首先設立國家傷殘戰士及復員 軍人署(Office national des mutilés et réformés de guerre)。然而戰爭所造成的傷害 實在太嚴重，前述組織顯然不足以負荷。國會於 1917 年 7 月 29 日的法律中設 立國家孤兒總署(Office national des pupil les de la Nation)，1918 年 1 月 2 日的法 律正式給予前述國家傷殘戰士及復員軍人署合法的地位，1919 年 3 月 31 日法律 對於傷亡戰士之補償有完整的規定，並於 1920 年 1 月 23 日正式於內閣中設立 退伍軍人部，負責執行該法律之相關事項。1926 年 12 月 19 日還設置國家戰士 署(Office national du combatant)。(張玉龍，2007)

二次大戰結束後，前述各項組織重新整併重構，確立了所謂的「二元組織 架構」，亦即有關退役軍人之事務由兩個組織來負責：第一個組織是內閣中的 退伍軍人部。第二個組織則是於 1946 年 6 月 17 日設立的國家退役軍人署(State Veterans Agency)，該機構是將前述國家傷殘戰士及復員軍人署、國家戰士署等 各個組織整合起來而成立新的組織。

有關法國退伍軍人事務事項之相關規定，是有一部專門的法律：「戰爭受 害者及傷殘戰士退休法典」(Code des pensions militaries d＇invalides et desvictims de la guerre)；主要是針對因執行職務而受傷或死亡之軍人的安養照顧事項而制 定的；至於志願役職業軍人及義務役軍人之退休事項，則規範在「軍人基準法 (Loi portent statut general des militaries)與「文武職公務員退休法典」(Code des pensions civiles et militaries de retraite)等兩部法律中。而法國的行政權，向來就 享有制定抽象規範的「法規制定權」，此點在第五共合憲法架構下更為明顯；

所以有不少規範，是單純以命令的方式及決定，而不用透過法律。(林茂祥 2004)

(二)退伍軍人事務部業務職掌

法國法規主要以「戰爭」或「因軍事活動而傷亡」等兩項指標為主要分界 點，將退役軍人分為兩種：第一種是未曾參與戰爭，故不曾因戰而傷亡；或也 不曾因日常的軍事訓練或活動而傷亡者。此類軍人，即便是志願役，除了少數 福利外，原則上是適用「文武職公務員退休法典」中的相關規定。換言之，與 一般公務員並無重大的差別。第二類則是曾參戰，因戰而傷亡；或雖未參戰，

卻在訓練中或因執行職務而傷亡者，此類軍人因為為國家而犧牲，故享有較完 整的保障。其主要業務職掌如下：(張玉龍，2007)

1.有關退伍軍人業務的法規制定、證件核發及各項退休、撫卹業務執行之監 督、退役軍人融入社會之協助等事項，由「退伍暨復員局」依據前述職掌 據以執行。

2.所有與退役軍人相關的物質資產及非物質之精神資產的維護、保存、管理 與創造，由「文獻、財產暨紀念局」依據前述職掌據以執行。

3.免費醫療、免費使用各種設施之資格認定，以及國軍公墓之管理等事項，

由退伍軍人委員會依據前述職掌據以執行。除了中央內閣機關外，它在各 地方自治團體尚有其外派機關。這些外派機關設於各地之總督府內，宛如 我國現在各部會派駐於行政院中部辦公室與南部辦公室內的單位組織。

4.國家傷殘戰士院的主要業務是醫療性質，原以治療戰爭傷患為主，現在除 此業務外，尚有醫學研究的任務，此與我國的榮民總醫院相似。不過國家 傷殘戰院並未於地方設置分院，僅設於巴黎一處，全院共有四百名員額，

其中有四分之一是行政管理人員，其餘的四分之三皆是醫護及研究人員。

5.就組織面向來看，除國家退役軍人署在巴黎有一個總部，在各地方自治團 體共有一百個分部，亦即每一個縣(department)都設有一個分部。此外在 全國各地尚有十二所退休安養中心，以及十所「再進修職業學校」(Pursue further studies and vocational schools)。其主要業務職掌如下：

(1)退休安養中心是接待需要照顧或不願獨立自居的退休戰士，類似我國 的榮民之家。

(2)「再進修職業學校」原本是針對因戰爭而殘廢的戰士，對其提供特別 的職業訓練與就業輔導，使其畢業後仍能殘而不廢，自立更生，重新 融入社會。這些學校皆享有教育部之授權，受訓畢業後即發給教育部 認可的專業技師證照或文憑，使其能與一般人相同。在二次大戰結束 後，由於因戰爭而傷殘的青、壯年人數十分可觀，所以這些學校對傷 殘戰士提供很大的幫助。晚近這些年因戰爭而傷殘者，人數甚少，所 以這些學校對一般社會大眾開放，轉型成一般殘障者的職業學校。

所以綜觀法國退伍軍人安置特點在於職業訓練，對於年齡不足 52 歲的軍官，

凡服役滿 15 年，退役前可參加 6-12 個月免費培訓。經過這些再就業技能培訓後，

退役軍人與社會同類人才的競爭力相比毫不遜色。政府參與的謀職服務處對退 役軍人優先提供服務，眾多慈善機構也積極為退役軍人提供就業幫助。

第三節 我國退伍軍人安置政策

我國於 1954 年 11 月 1 日成立「行政院國軍退除役官兵就業輔導委員會」，

其功能的主體即在安置退除役官兵退役後就業的問題，且設置了安置基金管理 委員會，協助退除役官兵順利就業為目的例如針對退役無謀生技能之官兵，創 立榮工處，開闢中部橫貫公路，以增加其工作機會即是一例。目前的榮民就業 輔導包括：就業安置、職業介紹、退除役特考、職技訓練等。

一、組織變革

(一)退輔會任務的變革

1954 年係為統籌規劃辦理退除役官兵就業輔導及安置事宜成立「行政院國 軍退除役官兵就業輔導委員會」。由於服務層面日益擴大，1966 年退輔會名稱 改為「行政院國軍退除役官兵輔導委員會」，服務範圍包括就業、就醫、就學、

就養、福利服務和榮眷照顧等制度，延續了早期退輔會的安置政策，現階段面 對老榮民年邁的需求特性，提供全省十四所榮民之家的院內和院外安置老年安 養照顧的服務。(韓敬富，2003)

(二)就養體制的建立

依據「國軍退除役官兵輔導條例」第16、17條規定，退輔會成立「榮譽國 民之家」(以下簡稱榮家)，安置因作戰或執行公務致傷、病、身心障礙官兵及年 老生活無著者就養。另榮家得視設備容量，將榮民眷屬以自費方式，併同就養 安置。此外，必須特別強調的是，榮家之功能除平時安置身心障礙或年老榮民 就養外，戰時兼負收容傷殘官兵療養照護任務。退輔會在各縣市計有十四所榮 譽國民之家，用以安置六十一歲以上老年和無依的榮民。由於二代榮民大體上 仍未達就養安置的年齡，而老榮民亦均已超過六十五歲以上之高齡，因而對於 老榮民而言，就業安置已無意義，就養和長期照護安置正是讓現有的老榮民安 享晚年、老有所終的安置制度。(韓敬富，2003)

根據林萬億(2005)「台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析」一書中指出，

政府最早於1953年4月設立新竹榮譽國民之家、臺南榮譽國民之家、屏東榮譽國 民之家、花蓮榮譽國民之家等4所榮家。之後，又於1954年設虎頭山韓戰中投奔 自由的歸國反共義士生產輔導所，該所於1972年7月l日隸屬行政院國軍退除役官 兵輔導委員會，即成立反共義士輔導中心，復於1975年擴大安置軍中退役年邁 反共義士，遷建於台北縣三峽鎮白雞山麓，即目前台北榮家所在地，毗鄰關帝 廟，為旌其節，命名為「忠義山莊」。政府有鑑於順應時代潮流於1994年9月l日 將反共義士輔導中心與土城大陸榮胞中心合併，改名為「台北榮譽國民之家」。

之後，又於l957年增設雲林榮譽國民之家、太平榮譽國民之家。1959年再設岡山 榮譽國民之家、馬蘭榮譽國民之家；1963年再設白河榮譽國民之家；1968年設板 橋榮譽國民之家；1973年彰化榮譽國民之家；1974年設桃園榮譽國民之家，最近 一所榮譽國民之家則設於台南佳里，初期以公費安置照顧就養榮民，隸屬於行 政院國軍退除役官兵就養輔導委員會。1959年7月１日，改隸台灣省政府社會處 更名為「台灣省太平榮譽國民之家」受行政院國軍退除役官兵就養輔導委員會 業務指導，1981年7月1日起又改隸行政院國軍退除役官兵輔導委員會。後因考 量部分支領退俸的榮民，年老時仍孑然一身，生活乏人照顧，又無力進住地方

公、私立安養機構，處境堪憫，故自1990年起採自費方式，試辦榮民自費安養。

1994年7月1日正式成立八德(桃園縣)、彰化、楠梓、花蓮等4所榮民自費安養中 心。後因需求殷切，老榮民又不願離開居住地太遠，而陸續於佳里、白河榮家 辦理榮民自費安養。爾後有家之榮民因子女成年外出工作，依需要又於八德、

花蓮安養中心及白河、臺南、佳里、太平榮家辦理夫婦自費安養。然而自費安 養榮民之體能狀況日漸衰退，養護需求相對提高，故又陸續在榮家開辦公、自 費養護業務，自此榮民就養安置工作日趨多元化。(林楹棟、賴資雯，2005)

二、榮民福利政策演變

1949年由大陸來台這群曾參與東征、北伐、抗戰、戡亂等諸役的官兵，除 了政府精簡軍力之政策給予退役協助就業之官兵，但戰爭也帶來許多傷殘官兵。

政府為了照顧傷殘官兵，初期以「國軍臨時教養院」收容安養及「長期醫療」

療護工作如精神疾病、麻瘋病患、肺疾病等，初期以傷殘官兵為照顧之重點。

(一)草創期

1945年10月光復，隨著縣政府的成立，各機構及學校的接收，開始有外省 人移入。1949年底，大陸淪陷，約有120餘萬外省軍民撤退來台，國防部在台東 設立國軍臨時教養院，收容傷殘官兵，大批外省人移入花東，為安養傷殘官兵，

借用廟暫時設置「國軍臨時教養院」來協助政府照顧榮民，部份廟宇借予榮民 暫住，如台東市天后宮因善男信女前往廟宇燒香膜拜時，讓信眾頗感不便，而 裁撤遷移至現今馬蘭榮家，1952年成立聯勤總部所屬陸軍榮譽軍人第1臨時教養 院負責退除役官兵就養工作，後因人數日增，1953年由台灣省政府以克難方式，

在新竹、台南、屏東及花蓮成立「榮譽國民之家」，優先安置體能傷殘及單身無 依退除役官兵就養，是為安養機構設置之開始，退輔會成立後，則劃歸為該會 專責業務。

政府遷台初期，配合國軍新陳代謝汰換整編，為保持國軍部隊精壯並強化 戰力，經檢討有7萬人由軍中退役，於1952年10月2日公佈「陸海空軍在台期間假 退役實施辦法」，分別訂定對現役官兵退伍或除役的程序、給與標準、處理原 則、以及輔導安置的辦法及手續等。先總統蔣中正先生為眷顧退役官兵，於1954 年11月1日國軍退除役官兵就業輔導委員會成立，負責輔導安置退除役官兵，其 中包括須接管一批疾病患者19,837人。這些退除役官兵病患病情特殊，治療棘手，

須長期療養，容易成為弱勢中的弱勢，安置任務至為繁難，尤需灌注耐心與愛

心妥適對待，於是退輔會建立了一套醫療系統，擔負起長年累月療護退除役官 兵病患的重任，而在其有效運作執行的層面上，則由榮民總醫院受命扮演關鍵 角色。

為了做好全盤長期的醫療準備，1955年1月18日退輔會訂定錫口精神病療養 院、樂生痲瘋病院、肺病院、總醫院等計畫，以應退除役官兵病患收療所需，

該會醫療機構未成立前的過渡時期則暫借用軍方10所醫療機構，收療退除役官 兵病患。1955年7月1日退輔會接管國防部所屬10所醫療機構及住院退除役官兵病 患19,837人，其中計有精神病1,200人、痲瘋病200人、肺結核11,489人、慢性病6,948 人；後來又接充員案11,000人。直到1957年3月，除了健癒就業、自謀生活、死 亡及其他原因離院者外，退除役官兵病患仍存醫療人數19,406人。其後，退輔會 常年接收軍方檢退病患。(余祖吉，2009)

(二)奠基期

為安置國軍新陳代謝汰換官兵，政府於 1954 年 11 月 1 日在行政院下設立 了「國軍退除役官兵就業輔導委員會」，專門辦理退除役官兵輔導工作。其內 容主要包括有「轉任文官」及「安置一般勞務職業」兩種，前者以退役軍官為 主，透過考試轉任公教人員；後者除了安插至勞務、工友職務外，更積極規畫

「創業就業」，以退輔會各事業機構，安置龐大的青壯年離退軍人。

為了安置這些年輕力壯的退伍軍人，政府成立許多附屬在政府組織之外的 民間單位，榮工處便是一例。它成立於民國1956年，迨至1957年奉行政院核定全 銜「台灣榮民工程管理處」，其最為人稱道的事蹟便是憑著人力和簡陋的機具，

開闢中部東西橫貫公路。民國1971年正式更名為「榮民工程事業管理處」，該 處後來完成十大建設及國外特殊或重大工程，為配合政府公營事業民營化政策，

於1998年轉型為「榮民工程股份有限公司」。

此外，自1955年至1958年計四年間，我國獲得美援撥款四仟六百六十多萬美 元援助，政府挪用28.5%作為安置退伍除役官兵的生活維持費及所屬機關初期的 管理費用。1959年美援結束，政府利用當時退輔會的事業單位與美援相對基金，

成立「安置基金管理委員會」，由退輔會、主計處、國防部、財政部派員組成。

(蘇進強，1993)而成立此項基金的用途目的在於：

一、投資安置退除役官兵就業有關之事業所需資金。

二、貸款與輔導會所屬生產事業及就業農場榮民因農墾必需之資金。

三、各項安置就業計畫有關經費。

四、管理及總務支出。

五、其他有關支出（國軍退除役官兵安置基金收支保管及運用辦法，1988）。

因美援安置計畫終止，在我國政府當時財政收支緊迫情況並未顯著舒緩之 情況下，退輔會之安置工作遂面臨中斷之危機。為解決此一困境，避免成為國 家財政負擔，退輔會於是建議當局設置可供長期籌措經費的「退除役官兵安置 基金」，由美援賸餘款內一次贈撥新台幣3,000萬元，為安置基金之原始基金，

設立各類自給自足的事業單位，使退除役官兵就業計畫能持續辦理。

(三)擴大服務期

為確立榮民就養工作的法制化，政府於1964年制定公佈「國軍退除役官兵 輔導條例」，全文三十四條，規範了國軍退除役官兵之輔導安置及其應享之權 益，其主管機關則為退輔會。其退除役官兵的界定，則為依法退伍之軍官和志 願在營服役之士官、士兵依法退除役者。

1966年9月8日，將名稱定為「行政院國軍退除役官兵輔導委員會」，將「就 業」二字去除，因為此後退輔會所提供的服務，已不限於「就業」。退輔會所 推行的退除役官兵福利在服務對象的界定上以「榮譽國民證」的持有作為其輔 導的範圍，提供就業、就學、就醫、就養的照顧。所以退輔政策由就業，擴大 到就醫、就養、就學及一般服務照顧工作。

除了退輔會的福利照顧外，軍人保險和退伍金、退休俸、和優惠存款等制 度亦是實質保障榮民生計需求的制度。現今各榮家自費安養、養護，就是針對 退休俸榮民，採部分供給制⁴提供服務照顧環境。

綜觀整個退伍軍人福利制度的發展歷程結合了國家整軍動員的規畫、反映 軍隊新陳代謝以及人力疏處汰換的需求。因此，解決退伍軍人的轉業問題除了 可以讓在營的軍人感到生涯有保障，更能全心在營服役之外，亦有利於輔導軍 中冗員的疏退。

然而退輔會成立同時，也有為數眾多的大陸籍軍人退役選擇成為「自謀生 活」，也就是一次領完退伍金、志願脫離國家輔導與協助的榮民。在1961年7月

4依據「國軍退除役官兵就養安置辦法」第二條區分「全部供給制安置就養」、「部分供給制安置 就養」。見附件一

1日《陸海空軍士官服役條例》實施以前，士官兵無論在軍中服役多久，「退伍 金」一律是三個月的薪資。一些大陸籍士官兵服役多年，已經厭倦上級管教的 軍旅生涯，對於他們而言，由退輔會安排退伍後的工作可能會是另一種國家管 教他們的方式，他們期待退伍之後的自由，於是選擇「自謀生活」。當時由國 防部與退輔會負責「分類」即將退伍的士官兵，願意接受退輔會輔導者，根據 他們的意願體能安排工作；決定脫離輔導者則讓他們「自謀生活」。由於榮民 要在臺灣社會安身立命並不容易，為了確保榮民未來生活安定，國防部規定：

即將退伍的軍人，必須有上級作為保證人，保證其退伍後生活有保障才能自謀 生活。但是1950年代的台灣是農業社會，勞動力多來自家戶，人力少有外雇，

雇傭機會有限。再者，台灣社會注重「關係」，榮民和台灣民眾沒有血緣關係，

語言有隔閡，社會關係亦不易建立，榮民找工作是難上加難。自謀生活榮民雖 然已經志願脫離國家輔導，有些榮民還是尋求退輔會的幫助。但仍有部分榮民 失業流落街頭，有些甚至連續發生許多事端，如在臺中縣東勢鎮有幾個榮民與 流氓為伍，開設私娼館賭館或包娼聚賭，白吃白嫖，另在馬路上放大石頭阻止 汽車行動，向過路司機索錢，員警人員取締時，有被毆打者，有向取締員警說 我是一個人一條命，誰管我與誰拼命，故週邊居民皆恐懼，不敢聞問。於是1969 年行政院核定五年計畫，撥款8,387萬，核准安置人數為一萬五千人，安置自謀 生活榮民就業、就醫、就學、安置收容、輔導經營生產事業等，使其能獲得生 活基本需求，並維持社會秩序。(范郁文，2008)

另外值得一提的是，韓戰返國反共義士，除參加國軍行列者，餘由台灣省 政府設立「反共義士生產輔導所」安置，並於1971年7月16日併歸退輔會「反共 義士輔導中心」；而大陸剿共作戰傷殘及大陸淪陷後，逃亡至港澳地區，並經 政府接運來台者，則由內政部成立「大陸榮家」安置，並於1970年7月1日改稱

「大陸榮胞輔導中心」，由退輔會接管。「反共義士輔導中心」與「大陸榮胞 輔導中心」於1994年9月1日簡併為「台北榮譽國民之家」。1958年元月，退輔會 先後設立新竹山崎就業講習所及台南、彰化、花蓮三處就業訓練中心，後因榮 民年歳漸長，且無法再參予訓練或生產，於1994年9月改制為自費安養中心。

第四節 就養服務政策與安置現況

一、就養現況

政府於1953年以克難方式成立新竹等四所榮民之家，至1981年退輔會創立台 南縣佳里榮譽國民之家，全台總計設立14所榮譽國民之家。退輔會為照顧退休 俸退役官兵，從1990年開辦自費榮民安養，計有八德、彰化、楠梓、花蓮等4所 自費安養中心，服務照顧自費榮民安養、養護就養工作，採部分供給制自費安 養(護)方式安置。(分佈如圖2-1)

圖 2-1 安養機構分佈圖

依據資料顯示：退輔會公費就養榮民平均年齡在2008年底已達81.6歲，自費 就養榮民平均年齡達79.8歲。此外，目前住在榮家就養榮民中，百歲以上（含99 歲）人瑞計有19人。(林楹棟等，2005)目前榮民就養狀況，至2009年12月底止，

就養榮民7萬7,953人，其中外住就養榮民6萬5,300人（單身6,092人，有眷5萬9,208 人），內住就養榮民有1萬475人（包括實際內住榮民7,312人，長期居住大陸榮民 3,163人）。而7萬餘公費就養榮民中，女性榮民有2,699人，其中不乏單身無依、

乏人照顧者，為照顧單身女性就養榮民，退輔會於1999年2月1日起於桃園、雲 林、白河、佳里、臺南、屏東、太平、馬蘭榮家及八德、楠梓自費安養中心開 辦女性就養榮民內住。現在14所榮家總床數為8,292床，已安置7,252人，占床率 為87.46%。在自費就養方面：現有4所榮民自費安養中心及臺北等14所榮家自費 失能（智）養護床位共計2,716床，已安置2,340人，占床率為86.16%。以上安養 人數占就養榮民12.3％⁵。

二、服務照顧情形

廣義而言，榮民輔導工作就是服務榮民的工作，依現今各榮家現況，針對 下列各項服務照顧情形加以說明。

(一)榮民權益維護方面

1.防騙宣導：為防止年老榮民受騙，除蒐集相關防騙案例彙整函發各安養機 構宣導，提供榮民參考外，更要求機構主動協調地區金融機構，遇有榮民 異常或陌生人士陪同提款情形，立即通知榮家或警政單位，以防杜詐領。

2.生活訪視：同時，為防止榮民被人利用，充當人頭，娶大陸配偶，而發生 假結婚真賣淫之不法行為，退輔會於 2003 年 4 月 15 日訂頒「安養機構就 養榮民娶大陸配偶輔導作法指導要點」，對機構內娶配偶的榮民納入個案 輔導對象，加強關懷訪視。

(二)強化輔導、護理及照服人員專業知能

1.榮家早期服務照顧榮民幹部，大多由軍方中轉任，對於社工專業知能實為 不足，退輔會為提昇幹部社工專長能力，特訂頒「強化社工專業人力實施 計畫」區分短、中長期兩階段實施，輔導現有輔導（社工）人員取得社會

5退輔會業務統計榮民狀況分析，2009 年 10 月 20 日摘自 http://www.vac.gov.tw/content/index.asp?pno=509。

工作人員資格，另訂定「增進所屬機構社工人員專業知能實施計畫」，已 有 95 位機構職員工參與社工進修學分班，期能參與社工師考試。

2.各榮民安養機構已管制輔導（社工）員，以外補方式為主，進用「社工」

專業人員，分別對 18 所安養機構輔導（社工）員實施兩階段之榮民個案 輔導工作，大幅提昇榮民個案輔導專業化。

3.護理人員依據「老人福利機構設立標準」⁶配置護理人員，於榮民安養榮 舍設置護理站，直接照顧服務榮民。護理人員經常參與各種專長訓練，除 強化本職學能，隨時學習新的醫療資訊。

4.為了有效管理運用工級照服人力，退輔會訂頒「安養機構工級人員管理要 點」，並依據「老人福利機構設立標準」配置照服人員，養護堂照顧服務 員以 1：5 比例配置，安養堂照顧服務員以 1：15 比例配置，並要求安養 及養護照顧服務員須完成照護工訓練課程，每日依基準表執行工作，同時 要求各榮民安養機構訂定管理運用、考核評比、職期輪調等具體作法，以 落實榮家（安養中心）照顧工作，提昇服務品質。

(三)日常生活環境改善

1.榮民給與調整：退輔會自 1982 年起即逐年調整榮民就養生活給付，2003 年已達 13,550 元，對改善安養榮民生活甚有助益。

2.日常生活照顧：各榮民安養機構均能貫徹每日供應三餐熱食、熱水沐浴，

協助辦理各種證件（公車免費乘車證、身心障礙手冊）之申請及大陸探親 或長期居住等服務工作。

3.醫療照護與防範：協助辦理門診預約掛號，並持續為榮民鑲補牙齒、換補 手杖、配發老花眼鏡等。除對榮民實施醫療保健宣導，並加強環境清潔與 美化、防治感染登革熱等方面，均不遺餘力。

(四)安養環境設施方面

依「榮家安養、養護設施（備）改善中程計畫」（1999 至 2002 年），完成新 建榮舍 2,336 床，整（修）建老舊榮舍，裝設隔熱防漏設備，改善電力系統、飲 用水品質與消防設施、餐廚設施，並設置無障礙設施、污水處理廠及衛生下水 道、廚房油水分離設備及失能榮舍空調設備，購置醫療、保健及復健、運動器 材與文康休閒設施等。為因應榮民、眷屬安養護需要，把握設施人性化、家庭

6 依據中華民國九十六年七月三十日內授中社字第０九六０七一四０四０號、衛署照字第０九 六二八０一二七七號令修正條文辦理。見附件二