我國退輔制度與相關研究

依據我國退輔制度的沿革、組織及功能之進程，配合我國社會福利與榮民 安置就養相關法制，筆者搜集整理相關文獻並從榮家經營管理的思維，歸納榮 家現今所面臨轉型的議題，分述如下：

一、組織定位方面

自1990 年起我國國家整體政策方向，正朝向「新管理主義」、「行政組織瘦 身」、「去任務化」、「地方化」、「法人化」以及「委外化」等發展（黃源協 2009）。 上述發展的政策乃是歐美先進等國家共同致力的趨勢，此外，亦影響我國行政機 關造成全面性組織變革的壓力，退輔會與榮家更無法倖免。因此，榮家必須面對 未來組織變革的挑戰並思考如何來因應與解決。

黃春滿（2006）曾以國家競爭力觀點並以宏觀的角度出發，探討有關退輔會 照顧榮民安養政策之發展與挑戰，藉由世界主要的國家的競爭力模型，以及我國 行政院研究發展考核委員會制定我國國家競爭力的指標概念，以國家競爭力模型 指標分項觀察退輔會各安養機構競爭力優劣勢，探討退輔會各安養機構榮民安養

17 國防譯粹（2018）第 45 卷第 1 期：美國退伍軍人照護與支持制度，網址：

https://chaoyisun.pixnet.net/blog/post/66675990。查詢日期：2020 年 9 月 19 日。

18 參考報導資料網址：https://www.epochtimes.com/b5/19/10/28/n11618389.htm。查詢日期：2020 年9 月 19 日。

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政策的發展與挑戰。文中指出現今台灣社會因老年人口增加，因長期照顧與醫療 方面的人力與資源需求增加。而退輔會所屬設立的榮家均負有安置服務照顧大陸 來台的單身榮民之特殊任務與使命，隨著時空背景轉換亦擴大服務至退除役官兵

（包含傷殘退伍軍人），退輔會各安養機構榮民安養政策面對轉型挑戰。

隨著榮家服務與照顧之單身就養榮民，因年邁與人數急速凋零，榮家刻正轉 型並朝向多元化、多功能與資源共享的公立安養機構目標前進，欲擺脫過去僅照 顧公費就養的單身榮民之任務。因此，榮家在服務照顧榮民之工作外，積極運用 餘裕空床及閒置空間，協助地方政府與非營利團體提供有需求社區長輩與弱勢族 群，使資源與社會共享。透過退輔會執行就養政策與榮家照顧榮民數十年的經驗，

配合榮總體系醫療資源，藉由設立作業基金之模式，擺脫公務預算束縛，引導未 來創新經營與開發新財源，節省公帑並服務廣大民眾（洪玉芬 2008）。

邱瑜瑾、林青等（2012）運用歷史制度論的觀點並採取深度訪談與內容分析 法研究「影響屏東榮家制度變遷的外在與內在動因」，從歷史演進分析屏東榮家 在不同階段中其組織變化的特色，另從社會工作與照顧之專業發展中，發掘組織 變革在不同時階段之影響。研究發現：屏東榮家組織變遷受到內在動因－包括組 織文化、專業制度與住民需求等要素，與外在動因－包括經濟、政治、社會因素，

二者間交互作用產生影響。因此，榮家須從「退輔條例」、「老人福利法」、「護 理人員法」、「身心障礙者權益保障法」及其他公共衛生、醫療、消防、建管等 不同法源和不同規定之下應如何適從？擁有多元照顧屬性（包括安養、養護、長 期照顧、失智症特別照顧、甚至身心障礙者養護等不同層級照顧單元）的榮家要 如何在複雜的老人福利產業環境中來定位自己？並如何將其所擁有的資源極大 化，創造福利效益？是當前榮民之家亟待解決的議題。

二、營運效益方面

退輔會自2002 年起參考衛生福利部對臺閩地區公私立安養機構評鑑項目及 方式，邀請社會福利及長期照顧相關領域之專家學者擔任評鑑委員，對各榮譽國 民之家實施評鑑，惟評鑑的目的是確保以人為本的服務和機構提供優質的長期照 護服務水準，使機構能夠發展改進策略。一般說來，評鑑是外控品質行動的一環，

但在準備評鑑過程中，機構在制定其照護規範、標準時，相對也在進行內部的自 我評估。因此，評鑑也是一個自我評估和外部共同審查的過程，其結果表示機構 服務或照護內容能符合法規並為社會大眾期待合格以上之標準，囿為正式宣告該 機構符合一組特定的基本共識的標準（Boodt 2008），經由評鑑的檢視、專業建 議、激勵與獎懲，以鼓勵機構品質的提升（林麗嬋、吳婉翎、翟文英 2010）。

林麗嬋等人除簡述台灣長期照護機構評鑑制度的沿革，檢視不同體系長期照護機

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構評鑑指標，進而簡介美國醫療院所長期照護機構評鑑決策模式，作為整合國內 長期照護機構評鑑的建議。過去由於長期照護機構分屬不同主管機關，如：社政 體系的老人福利機構與身心障礙福利機構，衛政體系內的一般護理之家（含精神 護理之家）以及退輔會所屬的榮民之家，儘管不同體系機構評鑑指標之面向與項 目有部分差異，或某些指標項目相同，但在指標項目下執行要素（elements of performance）的評分標準（亦即計分內涵）有差異。然而，民眾其實最關心的是：

無論失能者被安置到養護機構或護理之家，長者都有權利要求機構提供同樣的基 本照護品質標準，多重的機構評鑑指標徒增民眾的困惑，因此，榮家既然已經納 入長照的一環，勢必應配合長照評鑑制度的考驗。

榮家是由政府出資的安養機構，國、內外研究也指出：不管營利或非營利組 織，注重成本管理與住民滿意度都是組織優先的經營目標。簡鴻儒、姚培壅等

（2013）利用層級分析法（Analytic Hierarchy Process）探討我國退輔會所屬之榮 家在經營管理成功的關鍵因素，另外亦探究榮數不斷快速凋零減少之下，如何增 加台灣榮譽國民之家設施的使用率。研究結果顯示：榮家經營管理關鍵成功因素 為「團隊專業素質」、「整體安全」、「無障礙設備」、「失能連續性照護規劃」、「意 外事件品質鑑測」、「特約醫療團隊支援」等六項。簡、姚等人又以「團隊專業素 質」研究分析榮家管理最重要的關鍵成功因素，透過訪談問卷也聽到多數受訪者 的意見，例如「榮家相關幹部雖經講習授課，然非照顧的第一線，所以專業不足」；

「宜加強主管們之專業素質，並由具專業之主管以專業理念的方式經營管理，較 具有競爭力」；「在榮家服務多年的經驗中，深感專業人員不足，以致住民於失能、

失智後未能獲得心理及認知的改善」；「基層照顧服務人員因缺乏長期照護的教育 訓練，致使服務觀念仍停留在生活照顧層面」；「安養機構服務幹部宜逐年引進專 業人員，以提昇人力素質」。由上述的意見可知，榮家的專業素質似乎仍待強化 精進。

三、政策設計方面

榮家之經營現今為何面臨配合政府政策調整，主要因國內已邁向高齡化社會 且由於長期照顧的需求不斷增加。過去有關探討榮家預算體制之文獻非常欠缺，

主要原因乃榮家自成立以來均以照顧榮民為目標。近年來，由於政府財政困難，

榮家在行政維持經費每年不斷限縮，因此，如何有效運用現有設施，並避免財務 資源產生競合，是否要開拓經費元多的來源，滿足業務當下的需求乃為當務之急。

此外，現今榮家朝向多功能創新經營，必須導入私部門的經營方式，以專業化輸 出服務照顧住民之質量，期在人力與經費運用上建構一套更具彈性的預算行政模 式。關於榮家在老人福利與長照系統的型態下，以自負盈虧之作業基金經營發展

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其可行性，並能參卓國立大學或社教機構財務性質相似的作業基金設置來辦理¹⁹， 其議題應具有相關研究的價值（洪玉芬 2008）。

洪玉芬（2008）在「榮家長期照護系統自負盈虧之可行性」的研究，運用財 務分析技術，瞭解榮家在作業基金制度下自負盈虧之可行性。透過情境分析方法，

以「是否增床」、「榮家床位是否維持」等兩變數進行四種模擬情境之財務分析，

分別試算在各種情形下之床位使用情形、可否達成全面（含折舊）或部分（不含 折舊）損益平衡、現金流入及流出情形、以及資本支出投資效益等財務資訊，進 一步推估榮家未來發展之可能情境與最佳情境。研究指出：榮家安置之榮民皆為 公費就養對象時，由政府編列公務預算支應榮家開銷並無疑義，惟自榮家收置自 費榮眷或民眾後，其經營型態已變成市場化經營，表示榮家應轉型成為非營業的 基金型態，而原有的財務管理型態恐將無法因應。依現有榮家財務管理預算執行 的規模計算機關之成本，有關配合其他政府部門轉介申請安置的中低收弱勢民眾 或自費榮眷的收費標準，為求榮家損益平衡則必須在自負盈虧下降低成本並調高 收費，如此才能達到床位釋出的經濟效益。爰此，榮家若要轉型成作業基金之型 態，其財務管理應朝自負盈虧的方向規劃轉型，期能在經營財務管理擺脫過去公 務預算之支應，將預算與人力行政調整更具有彈性，促使榮家營經營成功轉型。

政府於 2007 年 4 月核定「長期照顧十年計畫」，2013 年核定「長期照顧服 務網計畫」，2015 年核定「長期照顧服務量能提升計畫」，以推動「長期照顧（護）

服務法」、「長期照顧保險法」之制定與立法，建構完善長照體系為重點（馮燕、

陳玉澤 2016）。其中長期照顧機構的服務供給是長期照顧系統建構中最為重要 的項目（Laine 2005；Wiener 2001；王潔媛 2013；徐慧娟 2011；陳正芬 2006；蔡啟源 2003），由政府透過國家政策、立法與施政計畫，以滿足民眾長

陳玉澤 2016）。其中長期照顧機構的服務供給是長期照顧系統建構中最為重要 的項目（Laine 2005；Wiener 2001；王潔媛 2013；徐慧娟 2011；陳正芬 2006；蔡啟源 2003），由政府透過國家政策、立法與施政計畫，以滿足民眾長