第三章、 我國都市更新法制架構與實踐
第三節、 我國都市更新法制架構
壹、都市更新條例之建制與立法目的
都市之發展為動態之有機體，隨著時間的推移，都市建築物將逐漸老化。而 社會經濟條件的變動，都市將逐步產生軸線翻轉的效應，繁華的商業地區將逐漸 移轉，而使得原區域沒落而不敷使用。我國都市更新條例也因此應運而生，其建 制目的在於使土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公 共利益。
都市更新條例與其規範內容中，對於都市更新區域的劃定特別側重以下幾點：
公共安全防範、公共交通考量、以及歷史文化藝術之維護68。由此可見，都市更 新條例實富含相當重的公益色彩，與憲法第 15 條人民生存權、財產權之保障以 及憲法第 166 條國家歷史藝術文物保障高度相關，政府基於實現社會安全及正義 之使命，對此事項負有一定程度之義務。然而都市更新又經常涉及個別人民財產 上之變動，以及廣大利益之流向，故相當程度上，此制度又與私人利益無可脫鉤，
由此可見都更條例之特殊性。
本條例規定，所謂都市更新為於都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措 施。我國的都市更新於如果以程序觀察，大體可以分成「都市更新計畫之訂定及 地區之劃定」、「都市更新事業計畫擬定」、「都市更新事業計畫之執行與權利變換」。
68參照都市更新條例第 6 條。
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這三個部份各自存有相當複雜之流程，於現行制度中，各階段皆衍生出不少問題，
除了造成人民財產權上損害外，也阻礙了我國都市更新法制的推行。由上述介紹 實可得知，都市更新條例之目的多元，其包含安全考量、都市規劃與重生、排除 老舊危險建物等等。如欲達成此般多元目的，除都市更新條例外，亦須都市計畫 法及建築相關法規加以配合。然本文之目的在於現行都更法制及案例之介紹與評 析，故僅就此為討論。
貳、都市更新計畫訂定及地區劃定
都市更新計畫之訂定及都市更新地區之劃定規定於本條例第 5 至 8 條。依據 都市更新條例第 5 條規定，地方主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有 社會、經濟關係及人文特色，全面調查評估，劃定「都市更新地區」，並視實際 需要訂定都市更新計畫，以作為後續都市更新事業計畫之指導69。由本條例第 8 條亦可得知，都市更新計畫之擬定及變更涉及都市計畫之擬定及變更者，須依都 市計畫法程序辦理，由此可知都市更新計畫向上承接、連結著都市計畫。而由本 條例第 5 條 1 至 5 款可知，都市更新計畫將表明更新地區範圍、基本目標、劃定 之更新單元及劃定基準等事項，對後續都市更新事業計畫之形成甚為重要，由此 可知都市更新計畫承接指導後續都市更新事業計畫之發展、進行。整體而言，都 市更新計畫於本條例中有承上啟下之作用，理應扮演著重要的角色。而更新地區
之劃定為政府推動都市更新的第一步，而劃定更新地區亦為政府獨享之權限，政
69參照都市更新條例第 5 條。
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府透過更新區域之劃定，確定政策的重點執行範圍，藉此方得將更多的國家及私 人資源做出更有效率之運用，以期能夠達到都市更新之目的。
於政府劃定更新地區時，部分具有特殊性質之地區，將會被主管機關優先劃 定為更新地區，此類地區特性為：建築物老舊簡陋，妨礙公共安全及公共交通、
不符合都市機能，與都市重大建設無法配合、環境惡劣有礙公共衛生及治安、具 有重大歷史文化藝術性亟需保存70，此類型之地區政府得優先劃定。此外，本條 例同時定有所謂「迅行劃訂」地區，如該地區發生重大災難或是重大事變，或者 是中央或主管機關對於該地區將為重大建設時，主管機關即「應」視個別情形，
將之迅行劃定為更新地區71。
由上述介紹可知，政府會將具備特定條件之區域，劃定為都市更新地區，由 其劃定事項觀之，實可得知係對於與公益高度相關之事項列為優先考量，為求效 率，故於程序上較為寬鬆。由此似可認為，於本條例中立法者已經就公益性的考 量上做出了第一層的界定：迅行劃定者對公益之影響程度最高，優先劃定者對公 益影響程度次之，而未經劃定者對公益之影響更次之。
70參照都市更新條例第 6 條。
71就此部分而言，有兩項觀念必須要先行說明釐清。首先，都市更新之實施並非一定要在經主管 機關劃定之地區方得行使，於本法第 11 條及規定於未經劃定之地區行使都市更新之程序。都市 更新區域之劃定，為政府就特定需要都更之區域做較大範圍性的界定，並且為公益之考量而使其 於程序上較易通過都更案件。質言之，政府為都市更新區域之劃定並未有排除於劃定地區外進行 都更之效果。第二，所謂都市更新地區，與所謂都市更新單元，此二名詞存有相當大的差異，都 市更新地區為政府所劃定之大範圍區域，其目的如同前述，係為使得特別需要進行都市更新之區 域能夠集中資源及預算，以期加速改善。而所謂都市更新單元，是指都市更新地區內可單獨實施 都市更新事業之分區71，為實施都市更新事業的基本單位，而實施者亦以此開展都市更新。簡言 之，都市更新地區內以更新單元作為確切實施區域。而如果是於未經劃定都市更新實施之地區，
相關人亦得建立都市更新單元。
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＊ 圖表為作者自製
參、都市更新事業計畫之擬定
都市事業更新計畫之擬定，為都市更新由抽象概念走向具體付諸實行的第一 步，大致可分為「事業計畫概要」、「事業計畫」、及「政府審議程序」等階段。
都市更新之實施部分，首重者即為由「何人」來實施，必須探討實施主體為何。
於實施主體確定後，則必須確定都市更新單元應由誰來劃定，如何劃定，是否會 因該地區曾否經政府劃定為都市更新地區而有不同。此二部份對都市更新條例有 基礎上之重要性，其規定內容將影響我國都市更新法制之走向。
一、都市更新實施主體
我國於民國 87 年 11 月制定公佈都市更新條例時，導入了以私人為實施主體 的權利變換及協議合建更新方式，自此而後，我國都市更新之實施者，可由政府 自行實施，或是由私人實施。由立法沿革亦可知，我國早期都市更新係以「更新 實施辦法」為之，該辦法僅以政府為實施主體。而都市更新條例立法修正為由政
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府和民間可以同時發動為原則72，以期讓都市更新之推動更加活絡73。
政府自力進行都市更新之依據為本條例第 9 條74，主管機關可選擇自行為之、
同意其他機關實施，亦可選擇經公開評選委託都市更新機構實施。由政府實施與 私人實施在作用面上最大的差異點在於，由政府實施者得採取徵收、區段徵收、
市地重劃等方式為之，亦可由一般的權利變換方式為之；而私人實施者除特別情 形外，原則上係以權利變換作為主要實施方式。即便是以私人為實施主體時，政 府仍非全面退出此類都市更新事件，此時政府對於私人實施者係以各種獎勵、監 督、管理甚至是承接的手段管理之，例如本法第五章的相關獎助規定75，以及本 法第 6 章的監督機制及承接代管機制76。
72立法院公報處(1998)，〈立法院第三屆第五會期內政及邊政、財政、司法三委員會併案審查「都 市更新條例草案第二次聯席會議紀錄」〉，《立法院公報》，第 87 卷第 7 期，頁 22。
73由此可見，本法立法時設定之目的即為將都市更新此一與公益目的息息相關之事項，同時由公 權力及私人共同承擔，蓋此舉有兩大意義，首先，由於都市更新所需之經費龐大，需要之人力物 力更是驚人，如果全然由政府實施，恐將造成政府財政上重大之負擔。再者，就現實面來說，政 府有時推動都市更新之動機有限，如其無心推動時，將造成我國土地利用效率之降低，更影響都 市住民財產權。基於以上理由，故我國在將都市更新法制化時，因而將此權限分享與私人，以期 待透過經濟利益等動機加強，而使得我國的都市更新更加活絡。
74經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外、直轄市、縣 (市) 主管機關得自行實施或經 公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關(構) 為實施者，實施都市更新事業；其依 第 7 條第 1 項劃定之都市更新地區，並得由直轄市、縣 (市) 主管機關合併數相鄰或不相鄰之更 新單元實施之(第一項)。依第 7 條第 2 項規定由上級主管機關逕為劃定應實施更新之地區，其都 市更新事業之實施，上級主管機關得準用前項規定辦理(第二項)。
75其中包括建築容積獎勵、容積移轉獎勵、稅捐優惠、成立股份有限公司稅賦抵免。
76參見都市更新條例第 54 條至第 56 條。
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二、更新單元之劃定
更新單元之劃定向來皆為本條例中相當重要但經常被忽略的問題。多數論及 都市更新者皆側重探討如何保護都市更新條例中的「少數權利人」，惟本文認為，
都更關係中少數權利人確實必須被詳盡討論，然而在討論少數權利人之前，必須 正視這些人成為少數權利人的前提－被劃進更新單元的合理性。質言之，都市更 新條例給予私人實施者在符合一定規範下，即得自行劃定更新單元，實施者在劃 定更新單元後，這些被劃定進入該單元者，就必須承受都更程序一連串的開展，
都更關係中少數權利人確實必須被詳盡討論，然而在討論少數權利人之前，必須 正視這些人成為少數權利人的前提－被劃進更新單元的合理性。質言之，都市更 新條例給予私人實施者在符合一定規範下，即得自行劃定更新單元，實施者在劃 定更新單元後，這些被劃定進入該單元者，就必須承受都更程序一連串的開展，