第一章、 緒論
第一節、 研究動機及問題意識
第一章、緒論
第一節、研究動機及問題意識
臺灣現代化都市發展源自日治時期，且於 1950 年代因國民政府遷臺，數百
萬人口遷入臺灣，其中多數湧入都市，使得都市型態有所改變。而於 1950 至 1990 年代因我國經濟型態由農業逐漸轉型為勞動密集工業，並積極發展出口貿易，故 而都市及都市近郊人口逐漸密集1。於 1990 年代後工商業發展更加興盛，都市地 區人口超過 1500 萬。時至今日，我國已有 7 個縣市人口超過百萬2，都市內部人 口密度甚高3。
我國都市人口於近 30 年內急速上升，而都市計劃無法即時應付，公共建設 亦無法有效配合都市之成長，都市日益擁擠並隨著時間而老化，各類型都市問題 叢生，對我國整體發展造成重大之阻礙。為解決此類問題，我國於 1990 年代起 出現都市更新之倡議，並於民國 87 年制定都市更新條例，都市更新儼然成為解 決都市問題之萬靈丹。
1劉克智、董安琪(2003)，臺灣都市發展的演進-歷史的回顧與展望，人口學刊，第 26 期，頁 14-18。
該文指出 1956 年間，台灣都市地區人口接近三百萬，於 1970 年都市地區人口成長至 800 萬，至 1990 年都市人口已經超過 1500 萬。該文所稱之都市地區，為 50 萬以上人口都市的合計，在 1956 年僅有台北市，到 1966 年增加高雄市，到 1980 年又增加台中市及台南市；
2資料來源：內政部戶政司全球資訊網。網址：http://www.ris.gov.tw/zh_TW/home 最後瀏覽日：
(2012/11/01)。該統計系截至民國 101 年 10 月底止，人口超過百萬之城市依序為：新北市、臺北 市、臺中市、臺南市、高雄市、桃園縣、彰化縣。其中新北市人口超過 390 萬，臺北市及臺中市 人口超過 260 萬，桃園縣人口超過兩百萬。
3資料顯示，至民國 100 年 11 月為止，臺北市人口密度為每平方公里 9753 人，居全國之冠。資 料來源：內政部統計處內政統計月報。網址：http://www.moi.gov.tw/stat/month.aspx 最後瀏覽日 (2012/11/01)。
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「都市更新」原本被視為都市問題的解藥，並將整體性的帶動城市發展，解 決社會、經濟、住宅、公共安全等問題，因而帶起了一股都市更新風潮。然而近 年來我國發生數起因都市更新而生的抗爭，並造成社會嚴重對立，都市更新一詞 也由萬靈丹變成了包著糖衣的毒藥4，這樣的轉變使得吾輩必須重新思考都市更 新法制之妥適性，並尋求解決之道。有鑑於此，本文希望能透過整體性的思考探 討都市更新之內涵，並探討都市更新制度之態樣，進而分析我國都市更新條例架 構及其所蘊含之制度模式，以憲法角度對我國都市更新條例進行全面性之思考。
並嘗試為我國都市更新之發展探尋妥適之出路。
作為前提性、基礎性之章節，本節所欲探討者為都市更新整體之背景及概念。
由於都市更新係作為都市問題解決手段之一，故必須先行思考都市問題之形成及 其範疇，而後思考都市更新一詞所具備之內涵概念，並以界定本文於相關概念性 名詞使用上之意涵。
壹、都市問題之形成
都市更新之目的在於解決現存的「都市問題」，故探討都市更新前必須先理 解都市問題之內涵。然而都市問題的成因多元，隨著時空背景及社會發展而有所 改變，早期都市問題起因各地區內部發展失當，而致使該地區產生各種類型之問 題，而晚近之都市問題除各地區內部發展外，「全球化」效應也為都市帶來新的
4相關新聞報導：蘋果日報(2012/07/22) 文林苑效應，自力都更也停擺，載於
http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/property/20120722/34385354 (最後瀏覽日：2012 /09/11)。
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問題5。全球化效應加強人員於國際間的流動，部分工商業發展程度較高之地區 帶來大量人口的「遷入」以合於當地產業之需求，同時也將大幅度提升都市地區 之負擔；而部分非經濟發展主力地區將產生大量的人口「外流」之現象，為使得 該地區人口銳減，土地及建物使用狀況不良，都市地區機能將整體性逐漸頹喪。
由此可知，全球化效應為都市帶來了新的問題，都市問題型態逐漸多元化，複雜 而難解。
都市問題的樣貌廣泛而多元，本文大致區分為空間配置性問題、物理性問題、
環境問題、經濟性及社會性問題、人文精神等問題。空間配置問題主要係都市計 畫難以應付人口成長及都市擴張而導致分區混用、人口過於集中、交通壅塞、公 共建設分配失當導使致區域性的發展不均6。物理性問題包括都市環境、建築用 地、建築物之陳舊退化，都市內部因發展致生之廢棄場地、或因建築物及公共建 設設計不良而導致之通風、水質上之汙染或公共衛生設備不足而使居民健康受損。
就環境問題而言，都市內部人口過多、工業用地之廢棄將可能導致當地土壤、水 質及空氣汙染7。
而就經濟及社會性問題而言，主要源自於都市發展中工商業之衰退，工商業 之衰退會導致嚴重的失業問題，一個充斥著失業問題的地區，將耗損政府大量資 源以進行福利及救助措施。失業問題也會為帶來經濟的邊緣化(marginlization)以
5John McCarthy, Partnership, Collaborative Planning and Urban Regeneration 7 (2006).
6Reinout Kleinhans, Social Implications of Housing Diversification in Urban Renewal: A Review of Recent Literature, Journal of Housing and the Built Environment, 19 (4): 367-368 (2004).
7John McCarthy, supra note 5 , at .7 -8.
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及極端化(polarization)，而使得產生資產階級與「都市底層階級」(urban underclass) 的嚴重對立8。這樣的情況將會造成嚴重的「社會隔離」(social exclusion)，致使 社會弱勢族群受到嚴重的衝擊9。這些問題將具體的展現在都市犯罪率、藥物濫 用、少年及家庭問題、疾病及自殺率上升。都市中經濟與社會問題關聯度高，具 有一定之連動性，兩者間將互相影響，並將隨都市的發展而漸趨嚴重。
就都市人文精神問題而言，都市長久發展之歷程、歷史性因素、地區環境狀 況、產業發展特色、居民集體意識以及事件型發展，將逐漸發展出各地特殊之都 市精神及人文象徵。都市的人文精神將支撐、形塑該地區之前景，並凝聚該地區 居民之向心力，對都市之發展甚為重要。而都市人文精神可能因為各種因素10而 逐漸衰敗，並使得內部構成員對都市認同感低落，也使得外部人對於該地區觀感 不良，進而使該地區於投資及發展上停滯，故而人文精神、象徵之墜落實將成為 都市發展重大問題11。
由前述討論可得知都市問題之範圍廣闊，包含面向甚廣，牽連之領域亦為多 元，且彼此間並非獨立而存在，而是相互連動互為因果。空間配置及物理層面之
問題將導致經濟上之衰退，而後衍生相關社會問題，並影響都市精神。綜上所述，
8Id. at . 10-12
9Huw Thomas, Urban Renewal, Ethnicity and Social Exclusion in Europe 148-149 (Abdul Khakee, Paola Somma, Huw Thomas ed. 1999 ) (1999).
10造成人文精神問題之成因甚多，本文認為實包含前述各項都市問題，都市硬體面的破落將使居 民生活不便，都市經濟及社會面的衰敗將使得居民生活提心吊膽，難以安適。這種種的因素都將 使得居民對於都市認同感逐漸降低，有能力者或而逐漸遷居，而能力不足者則只得死守家園。遷 居後所遺留之空屋或將吸引其他經濟水平較低者入住，而閒置者亦將衍生更多問題。在這樣的惡 性循環下，都市之象徵及精神將逐步頹喪。
11同此見解：Melanie K. Smith, Towards a Cultural Planning Approach to Regeneration 1-3 (Melanie K.
Smith ed. 2007 ) (2007).
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都市問題實為多元、複雜。
貳、都市更新概念之提出
都市更新為處理都市問題的手段之一，其所進行者為都市內部建築物、建築
用地、公共設施之重整及規劃，主要目的在於處理都市內部空間配置及建築物等 物理層面問題，「都市更新」一詞之概念實環繞於都市內部硬體層面12，而由前 述討論可知，都市問題層面廣泛多元，都市更新實無法完整地解決所有的都市問 題。本文認為，都市更新對都市問題有一定助益，然都市問題面向實遠超過都市 更新所能處理者，故而都市更新係屬於解決都市問題切入面向之一，並非都市問 題之唯一解，而以都市更新切入思考，亦實已限縮都市問題之範圍。
於名詞定義上，本文所稱之「都市更新」意涵為：為解決都市問題而採取之 物理性之重新規劃及翻新手段，並透過各種手段，解決都市內部硬體層面之問題。
質言之，本文所使用之「都市更新」一詞，係屬於集合性概念，任何對於都市硬 體及物理性有助益之公、私人處置措施，皆可被認定為都市更新的一環。本文於 論及「都市更新」時，實係對整體集合性概念之探討，尚未進入具體確切之制度 思考。
本文認為，在都市更新之概念下，各國因其各自之環境特徵及考量，將會形 塑出各種不同手段已達成都市更新之目的。也就是說，為達成都市更新，各地區
12都市更新主要處理者雖然在於都市物理層面問題，然而都市問題間相互牽連，故而都市物理層 面之改善也將連帶地帶動其他部分之進展，故而都市更新中，其主要達成之利益為物理面之更新，
而同時亦將伴隨著許多其他反射利益。
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將制定出相異的「都市更新制度」或「都市更新法制」。「都市更新制度」將以都 市更新之達成為宗旨開展，並以各種模式為之。其進行區域大小、進行方式、設 定目標則因各地區不同而產生類型上的差異。而我國所採取的都市更新制度，係 為民國 87 年立法通過之「都市更新條例」，其制度內涵本文將於後續分析。
本文於名詞使用上，「都市更新」一詞為概念性、集合性之詞彙，係對於都 市問題物理方式之解決手段。而「都市更新制度」係指各國為達成都市更新，而 針對其需求所採取之各類型模式。而「都市更新條例」係專指我國所採取之都市 更新制度。上述名詞間實有部分交集，亦有所不同，必須清楚區分，方得完整開
本文於名詞使用上，「都市更新」一詞為概念性、集合性之詞彙，係對於都 市問題物理方式之解決手段。而「都市更新制度」係指各國為達成都市更新，而 針對其需求所採取之各類型模式。而「都市更新條例」係專指我國所採取之都市 更新制度。上述名詞間實有部分交集，亦有所不同，必須清楚區分，方得完整開