第三章、 我國都市更新法制架構與實踐
第二節、 都市更新法制之憲法座標
在討論我國都市更新法制現況之前，吾輩必須對都市更新法制於憲法層次上 的位置有一定的了解。必須先行思考都市更新法制於我國憲法上的定位為何？都 市更新法制會對造成怎麼樣的憲法上衝擊？質言之，必須先行探討都市更新法制 於我國憲法上的定位，並思考其所造成的衝突以及經緯座標。在此前提下，我們 必須思考兩個問題：首先，我國都市更新法制中，政府於所扮演的角色為何？再 者，都市更新法制運行下，所將帶來的公共利益以及所將影響的人民權利態樣為 何57？
就政府角色定位而言，都市更新條例中，政府於不同的階段中，扮演著不同
面向而性格迥異的角色。首先於都市更新地區劃定時，政府所扮演者為全盤性規 劃、判斷、對土地利用做出合理之安排，為都市計劃之一環58，一般而言，政府
57都市更新至少會涉及人民財產權上之自我決定，以及政府對於個別權利人處置是否平等這兩個 重要的憲法問題。例如劃定區域即為適例，是否被劃定入區域對於許多權利人而言，經常僅為一 線之隔，然而對於後續的發展上卻是有許多程序上的不同。於法律體系下，這將連結至政府所為 的「差別待遇」。都市更新中有許多類似之情形，使得人民受到管制程度有異，故有違平等原則 之虞。
58參見本條例第 5 條。
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所使用的手段包括管制措施、公共事業及誘導措施59。政府所為者係決定國家空 間如何利用及利用程度，並調整國家公益及個人財產私益，屬介於「立法行為」
及「行政行為」之間的公法行為60。由此觀之，政府於此時扮演的角色屬典型高 權行政，應屬無疑。於都市更新實施階段，政府此時所處位置複雜而多元。於政 府自行實施都市更新時，政府將親力親為進行都更，為追求公共福祉，透過土地 徵收之手段取得土地61，故政府實處於典型的高權行政之態樣。然而政府自行實 施時，亦可以透過權利變換方式與私人協商之方式為之，此時政府所處之地位實 甚為複雜，難以一概而論。
而在私人實施類型中，政府所處的地位即千變萬化，政府於計劃審核時居於 審議者、把關者的角色，必須組成都市更新委員會審議相關計畫62，亦須設置專 責人員及機構辦理相關業務63。政府也得設置都市更新基金適度補助都市更新團 體64。並且於民國 94 年修法時，本條例新增第 25 條之 1，明定私人實施者於協 議合建時，如符合條件得申請徵收不願意參與合建者之土地或建物65。此條文一 出，對受憲法保護的私人財產權產生劇烈影響，也讓政府在這個時候突然「公親 變事主」，直接而無保留的介入私人實施並採取協議合建型態的都市更新。就此
59陳立夫(2003)，都市計劃之法律性質，台灣本土法學雜誌第 50 期，頁 139~146。
60林明鏘(2006)，法治國家原則與國土規劃法制，國土計劃法學研究，元照出版股份有限公司，
頁 97。
61陳明燦(2001)，我國土地徵收若干問題之探討：以財產權保障觀點為基礎，財產權保障、土地 利用限制與損失補償，頁 213。
62參見本條例第 16 條。
63參見本條例第 17 條。
64參見本條例第 18 條。
65陳立夫(2007)，都市更新與土地徵收，土地法研究，頁 292。
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而言政府所位處的角色似又為全面性的介入。
由本法第六章有關監督管理相關規定觀之，主管機關得隨時或定期檢查事業 計畫進行之進度，並且如果實施者有違反或擅自變更章程、事業計畫或權利變換 計畫，或業務廢弛，事業及財務有嚴重缺失時，主管機關得限期改善，命其停運 於必要時，主管機關甚至可採取強制接管措施。由此可知，政府此時身兼監督者、
甚至可能為承接管理者。最後，於本條例第七章內，政府得對於不依規定拆除、
改建、停用、回復者課以罰鍰，並得對拒絕受檢查的實施者課以罰鍰，得連續處 罰之，就此而言，政府又位於監督、管制者的地位。
綜上所述，於我國都市更新法制中，政府扮演著多樣化而性格迥異之角色，
必須由實證觀察，法規與社會規範等不同角度思考其性質。於都市更新條例中，
政府所扮演的角色特性實與學者所稱之就「擔保行政」存有相似之處66，例如於 私人實施時，政府經常居於監督者，審查者的角色。然而我國都市更新條例也可 由政府自行實施，即便是在於私人實施的情形下，依據本條例第 25 條之 1，政 府也可能直接介入以相助私人實施者。由此觀之，都市更新條例實難以直接套用 擔保行政之模式67。
於我國都市更新條例中，國家實處於複雜而多樣化，難以逕而定論的地位。
66擔保行政者，係指國家雖承擔滿足人民生存需求之責任，然不以親力親為的方式自行提供，而 交由私人履行此責任，國家需擔保人民得享有合於法治國及社會國標準之給付。並基於此擔保責 人對具體提供之私人進行監督。蔡宗珍(2009)，從給付國家到擔保國家-以國家對電信基礎需求之 責任為中心，台灣法學雜誌，第 122 期，頁 33-34。
67需特別提及者，雖國家將其給付任務移轉由私人承擔，然若該任務內涵之實現仍屬憲法所設定 之國家目標或課與國家義務時，即便國家合憲的將此任務移轉與私人為之，仍不當然影響國家於 憲法上之義務。
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由行政領域之角度觀察，也難以直接將都市更新恰如其分的歸納於特定行政領域 之脈絡中。本文認為，至少可以確定的是，都市更新於我國憲法座標中，難以被 單純歸類為秩序行政下的管制者，也並非完全之監督者，對現行都更條例之分析，
亦必須在此前提下進行思考。
再者，都市更新法制之運行下，將產生許多不同的利益衝突。都市更新能夠 解決都市內部物理性問題，整體性的提升城市品質及居住水準，將有助於公共利 益之促進。然而在促進公共利益的同時，由於都市物理問題之改善將涉及土地及 土地上建物之清除與重新分配，故必然對於當地居民產生相當程度之影響。對同 意都市更新者而言，其土地或建物所有權將被轉化、重新分配，將影響其財產權 之存續型態。對不同意都市更新者而言，其財產權將被強制轉換，影響甚大。在 權利人未達最低分配標準的情況下，其財產權將被強制轉換為金錢，而其必須被 強制遷離原有的生活範圍，除了財產權之外，也將影響其居住權、工作權甚至是 生存權。由此我們可以描繪出都市更新法制運行下的主要的衝突圖像，也就是「公 共利益」與「私人權利」的衝突。由於都市更新將涉及權利的重新分配以及周遭 環境之改變，因此除了公益與私人權利之衝突外，私人之間的權利也會產生許多 潛在的對立性。因此都市更新制度之檢視，必須注意公共利益與各種類型私人權 利間產生的互動關係之平衡。
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