第四章、 都市更新條例之合憲性省思
第二節、 都市更新條例公益性之檢視
壹、公益概念
「公益性」或「公共利益」概念廣泛而難以定義，長久以來皆屬法學界於難
解而複雜之問題。學者或有認為公共利益係屬於社會中各成員事實上之利益，經 由複雜交互過程形成理想整合狀態，需客觀判定279。或有認為公共利益不僅是經 濟利益，也包括其他「非經濟性利益」，實係屬於一種整體利益280，雖然學者已 盡可能描繪出公共利益之外觀，然仍甚為抽象。
我國法界於 2006 年間，因 ETC 判決281而掀起對於「公益原則」討論之熱潮，
然而觀諸法院判決對「公益原則」之見解甚為簡略，其僅強調利益衡量上之平衡，
於涵攝上亦略嫌空洞282。然此見解引起學界廣大批評，或有認為此見解將流於有
279吳庚(2005)，行政法之理論與實用，自版，增訂第九版，頁 112。陳明燦(2006)，我國都市土地 整體開發與使用管制之法制分析：以都市計畫法第 17 條為中心，臺北大學法學論叢，第 60 期，
頁 31。
280陳新民(1985)，論公益徵收的補償原則，政大法學評論，第 32 期，頁 209。該文指出，除了可 以以「數額」加以計算的經濟利益，非經濟性利益例如政治、經濟、文化也包含在「整體利益」
之中。
281臺北高等行政法院 94 年訴字第 752 號判決、臺北高等行政法院 94 年停字第 122 號裁定。本案 為政府依據促參法對於「高速公路電子收費系統」之招標爭議，由落選之第二順位議約權人臺灣 宇通資訊科技公司提起政府採購法之異議及申訴，並進而產生相關法律爭議。由於並非本文主要 探討者，故不深論之。值得一提者，臺北高等行政法院對於「公益」係援引前述吳庚教授之見解，
然並未詳述其判斷之內涵。
282最高行政法院 95 年判字第 1239 號判決。該判決一如歷審判決，援引吳庚教授之見解，並認為 是以適用公益原則，必須從具體事件中各方利益之比較及其交互影響，加以探討，求其平衡完備 而無所偏廢，並以此為基礎進行判定。
119
權解釋者恣意判定之虞，且公、私益難以量化截然二分，故此見解實有違誤283。 亦有認為公益之界定權限分配係以立法機關為歸屬，本判決對此實有認知錯誤284。 於此事件後，我國對於「公共利益」及「公益原則」之討論較為深化，卻仍然無 法完整界定出「公共利益」之意涵。由此可知，「公共利益」在各種情況下將具 備不同之態樣，實難以抽象或全稱的方式完整定義此詞彙，僅能盡可能由具體個 案中分析並思考「公共利益」之態樣及特徵。
本文嘗試由前述討論初探「公益原則」一詞的幾項特徵，首先，在多元化之 社會中，人類受到不同意念及利益之引導，彼此間利益不可能完全相同，而基於 政府之能力有限，又因許多利益間具有本質上之相斥性，實難以同時滿足所有利 益，甚至利益間經常會產生衝突，故而「公共利益」之形成必須要經過各方利益 衡量，必須經過完整而開放之論辯過程隨時調整及決定，完整之意見交換及大眾 參與，方得整合形成逐漸趨向整體一致的利益285。
學者認為，公益之界定首重「決定權限」及「決定程序」286。更有進一步認為，
就決定權限而言，於民主法治社會中，「公益」概念具利益整合之公開思辯及意 見交流之特性，故基本上此概念之確定係掌握於立法者手中，然同時必須以「依 憲法之公益」、「依程序之公益」為前提作為理解。立法者無法對公益概念加以預
283林明鏘(2006)，ETC 判決與公益原則-評臺北高等行政法院九十四年度訴字第七五二號判決及 九十四年度停字第一二二號裁定，月旦法學雜誌，第 134 期，頁 15-17。氏亦認為此時將有「發 現事實之突襲性裁判」的重大嫌疑。
284陳愛娥(2006)，前揭註 13，頁 14-16。
285相近之見解：李建良(1986)，從公法學之觀點論公益之概念與原則，國立中興大學法律研究所 碩士論文，頁 265-267。
286陳愛娥(2006) ，前揭註 13，頁 15。氏認為由於公益具體化之內涵必須考量諸多面向，並思考 利益間之衡量問題，故而具有強烈的立法功能特色，立法者對此享有具體化之優先特權。
120
288陳新民(2008)，憲法學釋論，修訂六版，頁 172-175。該文指出所謂內容之不確定係指利益判 斷於多元化社會共識難求，故內容具高度不確定。而受益對象不確定係因公益為眾人之集合，無 法以全體人民受益為公益，故而公益之受益人實難以清楚界定。
289蔡宗珍(2010)，法律保留思想及其發展的制度關聯要素探微，國立臺灣大學法學論叢，第 39 卷第 3 期，頁 3-5。氏指出立法機關若勇於任事、積極介入事務之規則制定，將可能形成「法律
121
正當性。而立法者於個別事件界定公益時，難以避免以不確定法律概念進行規範 之，行政機關於適用時應合於該規範所欲達成之目的，並衡量利益間之衝突，不 可偏廢。
貳、都市更新條例所蘊含之公益性解構
基於前述對於「公共利益」概念之初步理解，可知都市更新條例所代表之公
益亦非先驗性的存在，而是必須深入該條例之具體態樣，思考分析立法者於該條 例所架構出之運行模式，方得探知都市更新條例所展現出之「公益性基礎」。需 特別提及者，都市更新條例第一條提及若干立法目的並不能直接認定為都市更新 條例之公益性291，而應係屬立法者冀望都市更新條例能達成之國家任務、公共目 的。故而此立法目的應該成為檢視都市更新條例實際運行下是否具備公益性的參 數，同時也必須在憲法架構下衡量國家目的間之衝突性。本文以下將深入思考都 市更新條例之面貌，並探尋該條例之公益性基礎。
一、以程序代替實體之公益性基礎
本文第三章之分析可得知，縱觀都市更新條例，實係以程序規定引導實體內 容。質言之，都市更新條例之規範著重於程序的開啟、主體及進行方式、代表權 決議機制、執行等規定，並希望透過程序性規定以證立本條例之正當性及公益目 的。因都市更新條例係以程序規範為主，而其所蘊含的實體價值隱藏於程序中，
故都市更新條例公益性之展現實非顯而易見，而必須深入各該程序思考其所引動
291該條規定都市更新條例之目的在於促進都市土地計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住 環境，增進公共利益。
122
之不同憲法關聯性292。
以程序代替實體價值之立法模式並非毫不足採，然這樣的立法模式可能造成 該法所蘊含公益目的欠缺明顯的檢視基準，甚至使規範適用者產生「只要合於規 範，就等同於具備公共利益」的錯誤認知。這樣的錯誤認知，將可能使該規範在 運行上長期出現盲點，行政機關或支持規範適用者認為法定程序必然代表公益，
只要遵循程序，自然應暢行無阻。而反對該規範者在「符合規範即推定具備公益」
的前提下則將長期居於下風，難以於法律上取得良好的施力點，亦無法拒絕規範 之運行。
現行都市更新條例即產生這樣的問題，本法之公共利益色彩在程序規範掛帥 下逐漸淡薄，並且希望藉由地區內部進行民主機制，以表決方式代替作為支持本 條例公益性的一環。在無法釐清都市更新條例「真正的」公益性基礎的情形下，
表決機制被誤認為本條例的公益性基礎293，卻無法實質展現出都市更新條例的整 體性利益，而導致紛爭不斷產生。若拒絕都市更新者到此階段方對更新正當性進 行爭執，多半在難以透過法律途徑解決，而將訴諸抗爭，將造成更嚴重之對立及 衝突294，非吾輩所樂見。
292需特別說明者，本文並非全然否定以程序規範形塑實體價值之立法模式，亦非認為此類型立法 模式則等同於公益性質不足。本文所欲強調者，在於凸顯都市更新條例在此類型立法模式下，實 難以逕認定立法者已經明確表示本條例之公益性所在，而應認為立法者於不同階段上有不同之目 的，而必須細心檢視。
293多數決之機制目的在於盡可能整合該團體間成員之利益，使其達成理想上之狀態。然而都市更 新所著重者非僅為更新地區內部構成員之利益，亦同時著重於都市更新對於團體外部成員之利益。
多數決並無法解釋都市更新對於更新地區外部構成員之利益，故難以整體化證成都市更新法制之 公益性。相關論述本文將於後續討論之。
294對此而言，或有社會學者提出在都市更新此類具「空間衝突性」的事件中，市民抵抗實為常見 之手段。然該文亦提及市民抵抗應逐步提升，由反抗提升至替代性發展願景。孫瑞穗(2009)，都
123
由於都市更新條例透過程序性規範間接表現實體公益價值，故必須特別注意 兩點：首先，由於都市更新條例具備此特性，故而必須確切探尋出都市更新條例 對於整體利益作用之關鍵程序，方得清楚得知隱藏於本條例之「公共利益」概念。
再者，由於都市更新條例以程序性規範為重心，在此架構下若欲加強其正當性，
則必須要求程序面上的正當及完整。質言之，若立法者欲以程序性規範形塑實體 公益概念，那麼「正當而開放之公益形成程序」即顯得特別重要295。
二、以行政機關判斷為主之公益基礎
都市更新條例中，無論是在更新地區劃定階段、更新事業實施階段或是獎勵 及監督階段，各程序中皆大量使用「不確定法律概念」296。本條例為求適用上之 彈性及迅速，賦予主管機關及審議會廣大的決定權限，若雙方對相關事項發生爭 議時，司法實務上亦多肯認此類型事項應經都市更新審議委員會之判斷，具備一
都市更新條例中，無論是在更新地區劃定階段、更新事業實施階段或是獎勵 及監督階段，各程序中皆大量使用「不確定法律概念」296。本條例為求適用上之 彈性及迅速，賦予主管機關及審議會廣大的決定權限，若雙方對相關事項發生爭 議時，司法實務上亦多肯認此類型事項應經都市更新審議委員會之判斷，具備一