第二章、 都市更新之問題與法理脈絡
第三節、 都市更新的可能手段
都市更新能夠造就許多關聯利益，但同時也將帶來一定程度之權利衝突。故 首先必須思考者為，是否有其他現存手段能夠達到相同的公益目的？也就是說，
必須先思考現有的法制規範中，是否存有能夠達成都市更新之利益，且能夠避免 其缺點的手段。
壹、以公權力達成都市更新之可能性
一、徵收方式
都市更新為達老舊地區全面性的清除與重新規劃，首要之任務即為較大範圍 的取得土地。而土地徵收制度，即為國家因公共利益之需要，對於人民特定財產 權透過法定程序強制取得之法律行為42，透過土地徵收，政府能夠確保土地取得 及後續更新之實施。然而土地徵收制度係對於土地所有人而言，係對於私有財產 以公權力方式之強行剝奪，將對於私有財產權造成偌大之影響43，
都市老舊地區土地產權多半屬於私人，公權力難以全面性並且整體性的以公 益徵收方式為之，若以全面徵收替代都市更新，則幾乎等於完全犧牲私益，漠視 人民，有違法治國之旨。此外國家進行都市更新的目的，並非在於將全面性土地 及權利收歸於國家所有，若完全以公益徵收之方式，更新後之土地應如何重新分
42陳立夫(2011)，我國土地徵收制度相關爭議問題之探討，土地法研究(二)，頁 196。
43陳立夫(2011)，土地徵收、都市計畫與徵收，土地法研究(二)，頁 247。
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配，亦將成為難解之問題。再者土地徵收必須給予權利人合於市價之補償44，而 我國都市不動產之價格向來居高不下，若全面性以徵收之方式處理都市老舊問題，
如此龐大的金錢壓力政府實難以負擔。綜上所述，政府實難以全面徵收方式處理 都市問題45。
二、土地重劃方式
土地重劃於我國土地法規中扮演著實施都市計畫及整理都市土地交換分合
之角色，主要規定於土地法第 135 條至 142 條46。土地重劃係將重劃區內各宗土 地重新規定地界，扣除公共設施用地及重劃費用負擔後將土地分配給原所有人之 制度，此制度費用負擔由土地所有人按其受益比例共同負擔，並以該區內未建築 之土地底價支付之，故對政府而言幾乎沒有財政負擔，較為有利。按土地法第
141 條，土地重劃得由該地區內土地所有人及面積過半數請求，並經主管機關核 准為之，既然如此，土地重劃是否可以成為都市更新替代手段即有討論之必要。
本文認為，土地重劃主要處理者為土地本身之平整規畫、重新分配之問題，
著重於「平面上」的「重新分配」，而都市更新所欲達成者，除了平面的土地分 配外，也同時包括「垂直面」的「重新建設」，此部分是土地重劃所無法達成者。
44土地徵收條例第 11 條第 2 項。本條例於民國 101 年修正後，關於徵收補償費用，規定必須以 市價為之，而所謂市價則指合理市場交易價格。就「市價」之定義而言，我國於 2012 年 10 月實 施不動產交易實價登錄制度後，或可能較為明朗化。無論如何，土地徵收條例修正後，需用人徵 收所支付之補償費用將顯高於修正前。
45以美國為例，都市更新於發展上雖然亦賦予政府公益徵收不良地區的權限，然而基於現實上財 政問題考量，仍必須要透過私人資產的協力挹注及後續的銷售方得補貼重建費用。Robert Fogelson, supra note 30 ,at . 376-377.
46廖義男(2009)，夏蟲語冰錄(15)-土地法規之體系、法規適用與立法技術，法令月刊，第 60 卷第 3 期，頁 472-473。
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其實土地重劃的分配概念與都市更新常用的「權利變換」概念有相似之處，然而 土地重劃則無法達成重建之旨，難以完全取代都市更新制度之功用，權利變換則 兼和土地重劃之長處，且能夠配合都市更新，較為妥適。由此觀之，土地重劃制 度亦無法完全替代都市更新。
三、行政管制手段
國家存在是為實現合憲秩序下的行政目的，以國家的行政目的作為界分，有
以維持秩序排除危險受干預性行政處分與法律保留原則所支配之秩序行政47、已 實施社會福利為宗旨並以實現生存照護為目的之給付行政，計畫未來行政任務之 計畫行政三類 48。都市物理性問題是否得由政府僅透過典型的行政手段加以解 決，實非無疑。
就對於土地及建築物秩序行政手段而言，就都市之發展歷程而言，隨著時間 的流逝，都市難免顯露頹敗、人口流逝，而致建物老舊，也因此而造成住民及群 眾之危險，此時實有一定程度危險防禦之色彩。然而觀諸都市物理性問題解決之 道，重點並不在於透過秩序行政手段來督促、迫使人民將既有之危險排除。而是 透過重新規劃，重新建設的方式，讓危險逐漸消失於逐步更新的區域中49。秩序 行政手段實只能單點、個別式的對於個別問題進行處理，難以完整解決50。
47就秩序行政來說，其目的在防止現有的社會狀態不受到干擾、破壞，也就是對於將造成秩序紊 亂、不安全的因素做出排除。質言之，秩序行政之目的在於排除危險或是危險防禦。此概念於表 徵了國家權力作用，當然也同時代表了對人民基本權利的限制。
48蔡宗珍(2010)，水土保持法上責任與義務及其繼受問題之分析，行政院農委會水土保持局委託 專業服務計畫，頁 9。
49舉例而言我國都市更新條例中，採取處罰手段之規定僅有兩條，並且都是在於實施者或權利人 於程序中不履行後端義務者，方為處罰之。
50警察權的行使無疑為政府實質介入都市問題的重要方式之一，透過警察權的行使亦能夠解決部
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都市更新無法僅以給付行政51達成，都市更新當然含有對人民生存照護的意 旨，但也同時重視整個都市機能性的重建。就現實層面而言，都市更新所需耗費 之人力物力甚大，實非單由國家之力即能履行。而就計畫行政52而言，都市問題 之解決主要繫諸於「空間計畫」，空間計畫係政府對於土地最合於公、私益之使 用計畫，設地域整體發展者為通盤計畫，個別專案設施者稱專案計畫。都市問題 之解決無疑必須與都市計畫行政相配合，然而計畫行政著重於規畫部分，仍需實 際手段與其配合。
貳、以市場機制達成都市更新之可能性
如前所述，公權力以強行方式進行都市更新將造成私有財產制嚴重的影響，
若都市更新交由私人以契約方式進行協調磋商，完全以市場機制進行都市更新，
表面上觀之或許可以緩和私有財產權之影響。然而都市更新之本質實在於都市內 部大範圍之整理及規劃，單純由私人協商是否得達成此旨實非無疑。
本文認為，由於都市之更新係對完整且規模較大之區域進行整體式的翻新，
故而難以期待個別私人以逐棟、個體式小規模的重建取代都市更新，若期待私人 以個別翻新建築物解決都市問題，所將花費的時間將難以想像。再者此類重建多
分公共安全威脅。Fogelson M.Fogelson, Downtown: Its Rise And Fall, 1880-1950, 331-333(2003). 然 而警察權所能處理者十分有限，僅能在個別建築物產生危險或有產生危險之虞時方得發動，故無 法整體性解決都市問題。
51給付行政者係因 20 世紀後工商業發展、戰爭頻傳，而置個人對國家行政服務日深，故國家除 須維護個人安全外，尚需進行各種給付。國家除了危險防治外，更要進行對社會、經濟、文化之 供應、給付及促進。例如供應生活必須資源、清除廢棄物及廢水以維護生存環境、提供各類型交 通、運輸、文化、照護醫療等服務。陳敏(2007)，行政法總論，第五版，頁 22。
52行政領域中，於立法所指定範圍中設定目標者為計劃活動，而依據法律或施政方針所規畫而進 行者為執行活動。如依內容分類，可分為財政計畫、空間計畫及發展及需求計畫。
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半難以整體規劃，且進行之效率低落，即便個別房屋重建完成，該地區整體機能 仍為不佳。由此可知，若期待單純由市場機制、私人力量，透過協議及磋商方式 達成都市更新，無異緣木求魚。
參、公私部門合作之必要性
綜上所述，若期待政府獨立完成都市更新，則政府部門將面對財政資源上的
困難，此外，政府若完全透過高權手段進行都市更新，亦將漠視當地區民的財產 權、居住權、工作權甚至是生存權，在這樣雙重的困難下，都市更新難以僅由公 部門推動。此外都市更新具全面性、複雜性以及高成本之特性，必須對於都市整 體地區配置進行完整規劃，方得收得成效，也因此難以完全排除公部門參與之必 要性。也因為都市更新需要與原權利人進行完整溝通及協調，必要時則難免採取 強制手段，故亦難以期待私部門獨力完成之。
如果希望可以解決都市中物理層面的問題，則必須建立起可以完整地回應相 關需求的制度。在前述討論後，吾輩可以得知，唯有透過公私部門合力推動都市 更新，方得使此制度在各個階段中恰如其分的有效開展，也只有透過這樣的的制 度模式，才能夠完整並全面性的面對都市中物理層面的問題，進而達成政府對人 民及環境完整照護之任務。故而本文認為，由公權力與私人共同推動都市更新，
為「都市更新制度」所必需具備的的特點。
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