第三章、 我國都市更新法制架構與實踐
第四節、 我國都市更新法制特性分析
由前節大致可以了解現行規範態樣，而本節所欲討論者，係基於現行規範上 分析該法規範，描繪、建立出都更條例下的各種運行模式，歸納出都市更新條例 的特色及特性，基於對規範充分認知之前提下分析本條例的設計核心。據此，本 節將區分為兩部分討論，首先是都更條例中各種運行模式之探討，再者是制度內 涵之分析。
壹、都市更新條例下所產生的各種模式
一、以都市更新主導者區分之模式
如以實施者為都市更新模式之區分，我國現行法制上可分為政府主導的「公 辦都更」及私人自行實施的「私辦都更」。公辦都更通常是政府為達特定公共目 的，考量到該地區由政府實施的必要性、可能性、適宜性，並進而於該地區進行 更新，由於近年來政府在財政上經費短缺之限制，故而現今都市更新中由政府主 導並自為實施者甚少。同此理由，由政府主管機關主導並委託其他機關實施都市 更新者，亦因此而較少使用。因此，政府為都市更新主導者時，較常使用的模式 是由政府公開評選事業機構並委託實施之。由民間主導的都市更新為都更條例運 行之主力，有鑑於其私人主導性質，此類型更新事件多半以利益最大化為主要考 量，故而無論是更新地點選擇、程序進行等部分，都會環繞在最高利益的原則下 進行。民間主導的都市更新可能由權利人自組更新會實施，也可能透過建商或專
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業開發機構等專業機構代為實施。
政府主導並委託私人實施以及私人主導的都市更新為我國都更法制下主要 的處理模式。在這兩種模式下，可以發現無論由何者主導，都市更新事件中私人 力量的參與皆為不可或缺。對實施者而言，都市更新中利益分配以及風險分擔將 高度左右其參與都市更新的意願99，在這樣的前提下，都市更新事件中的利益分 配態樣即需要被高度重視，不均衡的利益分配，將對整個制度帶來基礎性的影響。
後續將以此兩種模式為主要的討論基礎，分析討論因主導者、實施者身分及考量 不同而形成的風險利益態樣。
二、以都市更新處理方式區分之模式
若以都市更新的處理方式來區分，都更條例所認定的都市更新處理方式有重 建、整建及維護三種100。重建是指對於指定地區建築物拆除，並重新規劃建設、
改善公共設施，整體性的將單元內的建物清除並再次興建，是都市更新條例典型 的模式。而整建是指對於更新單元內建築物的改建、修建或充實設備，是透過促 進機能性的方式，以求改善結構體安全無虞的建築物之使用上功能。而維護是指 對於地區內建築管理及土地使用的加強，也就是對於建築物在功能上的補強以及 修繕，其所適用對象是結構無虞、功能上無重大不足的建築物，透過維護後，能
99即便在公部門主導下的都市更新，對受委託的實施者而言利益的衡量及估算亦將大幅度左右其 參與意願。舉例而言，台中市政府未辦理台中市體二地區都市更新，已公開甄選方式希望能選得 委託實施者，然而辦理了兩次公開徵選，卻皆無廠商願意參加。楊祥銘(2009)，開發商參與都市 更新影響因素之探討(一)，現代地政-人與地，第 306 期，頁 68。
100都市更新條例第 4 條。
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夠改善都市景觀101。
在三種模式中，重建模式將會使得單元內的建築物產生整體改變，也能夠使 得單元內土地利用上更有效益，同時能夠解決單元內既有的相關問題102。在這樣 的模式下，權利人的財產權將重新分配，該地區的運用也將被重新評估，此模式 較合於多數人對於「都市更新」一詞的理解。
而整建是對於單體建築物的機能促進，雖然在整建的情形下，也能夠加強建 築物使用功能，甚至能夠增加一定樓地板面積，然而此類型的機能性增進所能影 響範圍有限，所將帶來的利益也多半集中於個別私人，此類型的模式與典型的都 市更新存有出入。而就維護部分，多半是針對個別建築物在外觀上的改善，這樣 所帶來的公眾利益甚低，至多僅能為公眾帶來街道景觀上的美觀而已，並且這樣 的模式所適用區域也僅在於少數建築物，與都市更新的形象實亦有不同。
本文認為，都市更新條例中雖將都市更新處理方式明訂為重建、整建以及整 修，然而由三種模式的具體內容觀之，整建及整修其實比較偏向於獨立建築物或 少數建築物對其運用機能上的促進，其影響範圍小、影響程度低，對於公眾所能 帶來的益處亦十分有限，是否應納入都市更新條例處理範圍，並非無疑。由行政 院內政部營建署統計可得知，截至民國 99 年 2 月為止，全國仍無以整修維護的
實施方式為都市更新者103。質言之，對建築物之整修維護通常規模不大，金額亦
101維護措施例如近年來於台北市常見的「老屋拉皮」，是透過重新翻修外牆方式，以使得建築物 能夠在外觀上改善，並且讓市區內建築物外觀較為整齊畫一，以求美化都市景觀。
102例如巷道狹小、衛生設備不足、公共設施不足等情形。也同時可以解決台灣於都會區常見的既 成道路等問題。
103參見內政部營建署都市更新網。網址為：http://twur.cpami.gov.tw/chart/ChartD.aspx?MP=2 (最後
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較小，故而通常無須以都市更新的方式申請處理。
綜上所述，如果以都市更新的處理方式來區分，可得出三種模式，然而觀諸 三種模式之本旨，實只有重建模式較符合都市更新所欲追求的態樣。整修及維護 兩種模式對於公眾利益貢獻低，並且對居民而言，考量到成本的計算，以都市更 新的程序進行整建及維護的誘因實也甚低。故而本文後續對都市更新的討論，僅 鎖定於「重建模式」下的都市更新。
三、以都市更新實施方式區分之模式
都市更新條例若以實施方式作為區分，可分為「權利變換模式」與「協議合 建模式」。於本條例的設計之下，這兩個模式共同使用都市更新前階段的所有程 序104，直到都市更新必須要確切執行產權區分時方分道揚鑣。這樣的制度設計是 否允當？本文認為應該先探究這兩個模式的本旨、所欲達成的目的，分別建立起 兩種不同的體系，在探究現行法制的合理性。
權利變換模式的重點在於，權利人原有的權利將透過一定的估價鑑價機制，
被轉換為一個「價值數額」，其本質為權利價值間的量化。而權利變換之效果相 當強烈，權利變換分配結果確定之日起，參與分配者對所分配之權利即視為原有，
該規定直接造成了物權的得、喪、變更。也因為權利變換的特性及其強烈的效果，
權利變換需要透過一定的程序控管，權利人如有爭議，將透過特殊機制審理，故 如由表面觀之，權利變換模式強調分配方式的公正性以及公開性。在這樣嚴格的
瀏覽日 2012/06/18)。
104例如都市更新地區劃定、都市更新事業計畫概要擬定、都市更新事業計畫擬定等。
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程序管控下，權利變換會變得較為複雜而且不易操作，將耗費實施者及權利人許 多成本，也因此在本模式下，法律賦予實施者及權利人許多實質面上的誘因，如 一定的容積獎勵、稅賦減免、而在對權利價值有爭議時，亦都市更新的進行不受 影響。甚至於主管機關在特定情形下須代替實施者執行拆除，由此觀之，即便於 權利變換模式下，公權力亦將介入之。法律賦予這樣權利變換模式許多強而有力 的實際效果，故必須於程序面上必須良善管控，以免實際運用產生嚴重失衡。
就協議合建模式而言，其為我國民間於建築開發中常用的形式。所有權人提 供土地給與建商建築房屋，並依其提供的價值與建商談判約定分配比例，以其土 地抵充建築費用，並得分配建築完畢後的土地及房屋。在協議合建模式中，原則 上需要所有地主同意，並以與實施者間個別的契約為分配依據。也因此協議合建 中實施者將與個別權利人間私下磋商，以談判方式對彼此最大利益進行考量，雙 方對各種情況折衝樽俎進而妥協達成合意。若後續對該協議有爭執，亦應逕而向 民事法院提起訴訟。而於強制執行層面，亦僅能因私權關係而向法院起訴取得執 行名義方得為之。由此可見，協議合建以典型的「私法自治原則」為中心，原則 上政府公權力不應過度介入。
而在我國都市更新條例中，給予協議合建模式兩大優惠，首先是將合意門檻 由全體同意降低為百分之八十同意即可，再者是規定對於不同意參與協議合建者 得轉換為權利變換方式為之，或與實施者協議價購。若協議不成，在特定情況下 政府得介入代徵該土地轉售予實施者。在這些規定下，為追求都市更新之達成，
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協議合建本質上原有之「私法自治」內涵實已逐漸退守。
協議合建之本質實為典型的私法自治手段，然而本條例公權力介入之色彩甚 深，與其原初建制目的有所差異。協議合建模式與權利變換模式二者無論是制度 目的、奉行原則、具體實施方式、爭議處理機制皆完全的大相逕庭，卻共用前階 段程序，將造成許多適用上的問題及窒礙難行。本章於次節中，也會對於這兩個
協議合建之本質實為典型的私法自治手段，然而本條例公權力介入之色彩甚 深，與其原初建制目的有所差異。協議合建模式與權利變換模式二者無論是制度 目的、奉行原則、具體實施方式、爭議處理機制皆完全的大相逕庭，卻共用前階 段程序，將造成許多適用上的問題及窒礙難行。本章於次節中，也會對於這兩個