第三章、 我國都市更新法制架構與實踐
第五節、 我國都市更新法制運行下之風險與利益分配
本節將以前節之模式討論為基礎，由法制面出發，以制度運作情形探討都市
更新條例中的角色圖譜，釐清現行法下都市更新事件中究竟有「哪些主體」參與 其中，並思考公辦都更及私辦都更中各角色之差異。再以私辦都更為主，分析行 政實務、相關訴訟上問題，以探討都市更新條例運行下各個階段中將由何者承擔 風險，何者主要獲得利益。最後再透過上開討論，進而歸納出於我國都市更新法 制下是否隱含特定價值預設，是否有風險利益分配不均勻之情形。
壹、都市更新法制下之參與者圖譜
承前節所述，我國都市更新條例如以主導者為界分可分為公辦都更及私辦都
更。由於政府辦理都市更新條例之特殊公益性質，故兩種方式下所得採行之手段 亦存有差異，也因此兩種模式下將產生出截然不同的角色分配圖譜，本節將區分 二者分別討論之，並且檢視此二種不同的程序中，何主體會成為該程序內的運行 要角。
一、政府辦理之都市更新
根據內政部資料顯示，截至民國 99 年 2 月止，全國已核定都市更新事業計 畫案共 212 件，就其實施方式而言，其中僅 3 件係以政府為實施者105，由此觀之，
政府主導的都市更新類型在總體都市事件中所佔比例相對較低。這是因為都市更
105參見內政部營建署都市更新網。網址為：http://twur.cpami.gov.tw/chart/ChartD.aspx?MP=1 (最後 瀏覽日 2012/05/24)。需附帶說明者，政府為主之都市更新事件中，實施者並非必然為政府機關，
亦得以委託建商為實施，故而本數據無法直接反映政府主導之都更案數量，僅能藉此數據推斷。
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新所需財力物力甚廣，公部門在財政情況吃緊下，實不易全面性的自行完成都市 更新。再者，由政府所主導的都更泰半是因為該都更單元內公有土地占大部分面 積106，故產權結構較為單純，政府無需耗費過多精力於土地之整合。以「昇陽府 中棧」案為例，該案係國內首宗主管機關依循公開評選委託機構實施之案件，本 案之土地原為板橋台鐵宿舍，土地面積 1,391 平方公尺，其中有 92.38%為交通部 台灣鐵路管理局所有土地，1.64%為國有財產局所有土地107，共 94.02%為國有土 地108。
此類型都更事件中，係以政府為發起者、初期費用支付者，並主導解決土地 取得相關問題，因土地產權多半較為單純，且國家辦理有一定之公信力，故推動 上較為容易。也因此，即便委託都市更新機構為實施者，此時該機構所扮演角色 也比較近似於「代工者」的角色，利益分配也較為合理109。然而此時，受主管機 關委託實施都市更新事業者之法律地位究竟為何，即非無疑。法務部曾於民國
95 年 5 月 3 日法律決字第 0950017184 號函示論及此問題，然法務部於該函並未 明確對此問題表示意見110。本文認為，於此類型事件中實施者主要係執行權利變
106何彥陞、曾義權(2008)，都市更新條例中關於不參與權利變換者之現金補償相關判決探析，全 國律師，第 12 卷第 9 期，頁 117。
107王明傑、魏岱霖(2011)，全國首宗公辦都市更新案「昇陽建設，昇陽府中棧」推動歷程與實務，
中華技術，第 90 期，頁 66。
108又如最近招標的「中正區南海段 5 小段 72 地號等 17 筆土地」建中眷舍都市更新案，其土地所 有人主要係台北市政府，部分為教育局之土地，僅小部分為私人土地。自由電子報(2012/02/01)，
2 公有地都更建中眷舍、嘉興街招標，載於
http://www.libertytimes.com.tw/2012/new/feb/1/today-taipei10.htm (最後瀏覽日 2012/05/24)
109以建中眷舍案為例，建商投資金額預估 20 億元，分回總價值約 3 成建坪及相對應土地，另 7 成房地產為市府等地主所有。
110本件有關都市更新程序是否適用本法第 16 條規定乙節，查都市更新條例第 9 條第 1 項規定：「經 劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外、直轄市、縣（市）主管機關得自行實施或經公開 評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關（構）為實施者，實施都市更新事業；……。」
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換及相關建設事務，並無委託行使公權力之情形，應非屬行政委託。必須特別說 明者，我國現行法制下，由於主管機關是否實施都市更新，是屬於其行政自我形 成之範疇，人民對於政府之公辦都市更新並無請求權，最高行政法院 93 年判字 第 1628 號判決亦採此見解111。
二、私人辦理都市更新
私人辦理都市更新時，主管機關、實施者、權利人將形成三角關係。主管機 關將原初應承擔的更新任務交付給私人，轉而成為計畫審議、獎勵、監督者；實 施者主導都市更新之進行，為實質推動者；而權利人則居於類似「出資者」的角 度。於私辦都更中，實施者扮演著甚為重要的樞紐，應詳細探討實施者於私辦都 更中可能呈現的態樣，扮演的角色。就現行法制運行下，可能由權利人自行發起 整合並擔任實施者，亦可能由委託建商或專業建設公司為實施者開展都更，以下 分別討論之。
(一)權利人自行發起並實施
由權利人自行發起並組織更新會籌辦都市更新時，由於權利人經驗與能力經 常不足勝任此職務，因此單純由權利人自行組織團體並實施更新者並不常見，而 經常是由都市更新基金會或其他相關團體輔導當地住民辦理相關程序，並代為申
上開規定所稱「委託」者，其性質是否屬於本法第 16 條第 1 項規定之行政委託，因涉事實判斷，
宜由該法主管機關視具體委託內容並參照前開說明，本於職權審認之，本部未便表示意見。
111按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第 26 條第 1 項定期通盤檢討予以變 更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分（參照司法院釋字 第 156 號解釋理由書），人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利。又都市計畫法第 63 條、第 64 條規定主管機關得辦理都市更新，係賦予權限。主管機關是否辦理，為其行政形成 之自由，人民並無請求辦理都市更新之權。
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請補助及資金籌措，協助住民自力實施更新。例如豐原東勢王朝一期、新莊博士 的家皆屬之112。此類型的都市更新主要集中於台中市及南投縣，截至民國 99 年
2 月為止，全國已核定實施之都市更新計畫案中，共有 98 筆是由更新會自行實 施，其中台中市占 56 筆，南投縣占 28 筆，台北市僅有 9 筆113。這樣的地緣分布，
與九二一地震後政府之政策有關114。
輔導辦理的情形下，權利人自行發起都市更新並組織更新會，由自組的更新 會申請、支付費用，權利人能夠於團體中完整享有都市更新下的利益，然而同時 也必須負擔市場及相關費用、債務之風險。權利人間又經常難以互相信任且實力 亦有落差，故而此類型的都市更新實施方式，除非在政府政策的強力加持下，否 則實不易推行。
(二)權利人委託專業機構實施都市更新
根據統計資料顯示，截至民國 99 年 2 月為止，我國核定實施之都更計畫共
212 筆，其中由專業機構擔任實施者的案件數共 109 筆，由此可知專業機構擔任 都更實施者的情形在我國相當普遍。
由建商或專業整合公司等專業機構擔任實施者之都市更新事件中，可能由專
112陳景淳、蔡仁惠(2012)，民間委託整合開發都更案之議題探討，2012 臺北市都市更新學會都市 更新研究成果發表會論文集，頁 2。
113參見內政部營建署都市更新網。網址為：http://twur.cpami.gov.tw/chart/ChartD.aspx?MP=1 (最後 瀏覽日 2012/05/24)。
11491 年 1 月 7 日 營建署再擬訂「九二一震災都市更新重建－輔導及追蹤管理計畫」，並由行政 院九二一震災災後重建推動委員會、財政部、中央銀行、財團法人九二一重建基金會、 都市更 新研究發展基金會、社區聯貸銀行之主辦銀行總行、內政部地政司及營建署等單位組成技術服務 輔導小組，分赴受災縣市辦理二個階段的更新重建技術服務作業。參見內政部營建署都市更新網。
網址為：http://twur.cpami.gov.tw/urquery/urquery_about.aspx?MP=1&ABOUTID=3 (最後瀏覽日 2012/05/24)。
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業機構自行選定相關土地並深入該地為開發整合，進而擔任實施者，也有可能係 由權利人發起後選定並委託專業機構實施之。在這兩種情形下，權利人退居幕後，
扮演著類似出資者的角色，而此時專業機構多半會以類似「合建者」的身分參與 權利變換並進行更新。專業機構必須以階段性的方式投入許多成本，其必須先整 合土地權利人意見，並為更新藍圖規畫設計，緊接著必須擬定事業計畫並爭取權 利人之支持、核報相關費用及申請容積獎勵，以及權利變換之協商過程，而後必 須支出補償、安置、工程施工等費用115。專業機構承擔著如此龐大的負擔，也因 此必然追求相對應的利益。
三、私辦更新事件角色圖譜之核心 (一)圖譜之核心-專業機構為實施者
承上所述，私辦都更中實施者必須執行事項包括：辦理融資籌措所需費用、
整合參與更新權利人、協調整合相關團體、擬具都市更新計畫、規劃並協調建築 方案、執行公開展覽及公聽會等行政要求、協調權利變換相關事宜、實際執行都 市更新計畫116、都市更新結算與查核並報請主管機關等程序。其中所耗費人力物 力甚廣，實施者必須具備統合土地代書、金融機構、建築師、都市更新顧問、地 政士、估價公司、營造廠商、代銷公司等高度專業機構之能力，難度甚高。
因此若由權利人自行實施都市更新，在這樣的重重關卡下，實難期待權利人
因此若由權利人自行實施都市更新，在這樣的重重關卡下，實難期待權利人