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第二節 我國高等教育評鑑制度之檢視 一、高等教育評鑑制度之沿革
1970 年代美國學術界講求績效責任(accountability)之際，其教育評鑑的 概念開始影響我國高等教育評鑑的實施，教育部進而著手規劃相關的教育評鑑工 作以瞭解各校辦學績效之情形(秦夢群，1998)。1975 年首次進行的大學評鑑以 物理、化學、數學、醫學及牙醫等五個學門之系所為對象，爾後陸續擴大以學院 為單位進行評鑑，並以試辦方式委託專業學術團體負責辦理評鑑工作，評鑑結果 做為各校之參考。大學評鑑雖始於 1975 年，但直至 1994 年大學法修正公布施行，
大學評鑑才有明確的法源依據。據此，教育部於 86 學年度首度試辦全面性的大 學校務綜合評鑑，包含教學、研究、服務、行政及總結等五個評鑑項目，以質化 方向進行，而未設有量化指標，重點為整體性之校務制度及運作，其評鑑結果僅 作為各校自我改進之參考(黃政傑、李隆盛，1998)。本文從學門評鑑、校務發展 計畫審查、校務綜合評鑑、自我評鑑及教師評鑑制度等五方面說明大學評鑑政策 的演變(何卓飛，1997：63-69；蘇錦麗，1997：49-56；吳清山、王令宜，2007；
楊瑩，2008：5-9)：
（一）學門評鑑
學門評鑑之實施，可概分為三個階段：1.1975-1990 年：由教育部負責評鑑 工作的規劃、推展及組織評鑑小組。評鑑的對象是全國大學校院之各系所，其目 的主要為了解公私立大學各學系、研究所之教育品質及問題，作為輔導學校改 進、獎助及核准學校各類申請案件的依據。2.1991-1994 年：以試辦方式委託學 術專業團體「中華民國管理科學學會」、「中國電機工程學會」、「中國機械工程學 會」分別試辦管理、資訊與電機、機械三個學門之學門評鑑，並公佈評鑑結果。
3.1994-2004 年：民國 83 年頒布新修訂的大學法及其施行細則，賦予教育部對 於大學院校進行評鑑的法源依據。此後陸續辦理「大學通識教育」、「醫學學門」
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及「管理學門」等學門評鑑。由於評鑑目的主要為輔導學門改進，提供各校觀摩 機會，故評鑑結果皆對外公布。
（二）校務發展計畫審查
由於以試辦方式委託學術專業團體進行的學門評鑑對於改進大學教育品質 的效果有限，同時為鼓勵各校建立發展特色，教育部於 79 學年度起，開始針對 12 所國立大學及 24 所私立大學進行中程校務發展計畫之訪視與評核，評鑑目的 為協助各大學做中長程規劃，以利教育部根據評估結果做重點之支援，使教育資 源做有效運用，並能配合國家社會整體發展。即評鑑結果將作為分配國立大學校 院之概算額度與增設系所的參考，並為獎助私校發展經費分配的主要依據。
（三）校務綜合評鑑
1997 年首次試辦全面性的大學綜合評鑑工作，除了新設校院及改制未滿 三年之學校得自行決定是否參與外，其他各校，包括軍警校院均納入此次評鑑，
受評之學校總計達 62 校。2005 年教育部與各大專校院共同出資成立「財團法人 高等教育評鑑中心基金會」，於 95 學年度開始以五年為一週期，委託高等教育評 鑑中心針對全國 78 所一般大學校院全部系所進行評鑑，並根據評鑑結果做為教 育部核定系所招生名額調整之依據。
（四）自我評鑑
教育部在進行第一次全面性大學綜合評鑑後，為鼓勵各公私立大學校院辦理 自我評鑑，便在 2001 年訂定「大學校院實施自我評鑑計畫補助要點」，提供經費 補助學校辦理自我評鑑。各大學為了因應緊接而來的第二次全面性大學評鑑，便 紛紛開始投入自我評鑑的工作。
（五）教師評鑑制度
教育部在 2004 年提出「獎勵大學教學卓越計畫」，並於 94 年度編列 10 億元經費，由各校提出計畫爭取，透過競爭性的獎勵機制，鼓勵大學提昇教學品 質。教育部藉由計畫的實施，開始要求提出申請之各公私立大專校院訂定各校的 教師評鑑制度。《大學法》在 2005 年 12 月 28 日亦修正通過，根據第二十一條規
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定：「大學應建立教師評鑑制度，對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行 評鑑，作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。」根 據張鈿富(2008)的研究指出，國內除台灣大學在 1998 年率先實施「教師評估準 則」作為評鑑校內教師之依據外，包括陽明大學、清華大學等也都有類似的規定，
遲至 2007 年已完成教師評鑑相關辦法法定程序的學校已有 22 所。
綜觀我國大學評鑑的實施，可歸納為以下幾個層級：1.由教育部主導，以全 國各大學為對象的綜合評鑑。2.由學校內部，以學院、系所為對象的自我評鑑。
3.由教育部委託專業團體針對特定學門進行的學門評鑑。4.由學校內部，針對教 師個人為對象的定期性評鑑。上述評鑑，除了醫學學門評鑑特別強調不採量化而 注重「質」的評鑑外，其餘層級的評鑑都呈現以下特徵(顏崑陽，2005)：1.承辦 單位由教育部逐漸轉變為專責評鑑機構，然教育部在評鑑工作中仍扮演相當強勢 的主導角色。2.評鑑目的從協助學校改進發展、促進校際觀摩交流，到逐漸與系 所招生名額、經費分配或獎補助直接掛勾。3.研究成果的評鑑上，都採取表列論 文篇數或研究計畫獲得補助件數及經費額數的方式，雖偶有點綴質性的描述，卻 明顯偏重在「量化」的評估或等第的評定。
二、高等教育政策轉變之脈絡
承前所述，評鑑制度發展至今除了凸顯教育部在整個評鑑過程仍佔有相當重 要的主導性角色外，將評鑑結果與資源分配進行連結的政策，更顯示評鑑制度已 不再單純為了瞭解學校經營情形、輔導學校改善或提供校際交流觀摩而辦理，高 等教育評鑑被賦予擇優汰劣、確保成果與績效責任，乃至提昇國際競爭力的功能 (顧忠華，2004：30；陳伯璋，2005：214)。國內評鑑制度政策轉變有其背景因 素，一方面受到新自由主義與新公共管理主義的鼓吹及高等教育市場化趨勢的影 響（參見第一節），另一方面則是與國內高等教育環境轉變有關。在探討評鑑政 策爭議的焦點之前，以下將先從四個方面針對高等教育的情境脈絡進行說明：
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（一）高等教育發展質量失衡
1950 年我國大學校院僅有四所，包括一所大學、三所學院，學生總數約五 千餘人，1980 年代後，由於開放私校設立及獎助私校政策、專科學校大量改制 為技術學院、科技大學以及為舒緩升學壓力、平衡城鄉差距與特殊領域的發展，
使得高等教育機構數量快速成長（鄭立輝，2001：91-92），根據統計，2008 年 國內大專院校的數目已達 164 所，其中大學 102 所、獨立學院 45 所、專科學校 15 所，學生數已逾百萬人（教育部統計處，2008）。此外，以適逢就讀大學的 18 歲年紀觀察，1998 年的 18 歲人口為四十萬左右，到 2008 年則降為三十三萬人，
從這些數據來看，未來高等教育將產生供過於求的現象，大學必然會面臨到生存 危機。
（二）高等教育資源的排擠與緊縮
由於大學數量的持續擴增，政府所提供給高教經費之總額雖仍有微幅增加，
但平均每校能分配數卻因相互排擠而產生緊縮。私立學校雖以學生的學雜費為運 作的主要經費來源，惟近年來亦強力爭取與公立學校分享政府教育經費，教育經 費相互排擠問題日益嚴重。因此，在民間捐助高等教育的風氣未開，政府資源又 有限的情形下，高等教育補助經費不足及資源排擠的效應將持續存在。
（三）高等教育品質下降
調查數據顯示高等教育機構快速擴增，但報名人數卻未大幅增加，以致大學 錄取率逐年攀升，錄取標準逐漸降低。另一方面有數據指出大學院校學生數與專 任教師比逐漸提高，足見高等教育的「質」並未與「量」有同步的發展（教育部，
2001）。
（四）就業市場供需之失衡
高等教育機構與其他教育機構、工商企業機構與政府單位的合作或聯繫仍顯 不足。許多高等教育機構所開設及實施的課程，未能因現今社會及產業變遷的需 求作調整，因而產生與產業需求脫節的現象（鄭立輝，2001：102）。此外，大學 校院畢業生的失業率逐漸升高，但社會對於學業與就業關聯之期望並未改變，因
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而產生社會對於高等教育成效的質疑。
從高等教育發展的脈絡下我們發現，少子化的趨勢將造成大學招不到學生的 情況日益嚴重，根據經建會在 2008 年所做的人口推估，未來 10 年、20 年內大 學入學人數將較目前減少 9%、38%(中央社，2008)。為了調整高等教育質量失衡 的現象，教育部開始逐步建立高等教育機構的退場機制，打算讓辦學績效不佳的 大學退出高等教育市場，而具體措施便是評鑑機制，希望在供需失衡嚴重化前強 迫部分系所甚至學校關閉，達到減少供給的目的。然而，如果少子化的趨勢並未 減緩，即便所有的學校都努力辦學、系所都通過評鑑，將來注定還是會有學校招 不到學生而面臨關閉的命運，如此說來，做為退場機制的評鑑制度似乎沒有解決 高等教育質量失衡的問題。
另一方面，政府近年來大力宣揚「卓越發展」、「躋身國際」等口號與目標，
反映在高等教育領域就是希望強化大學學術與外在世界的聯繫，促使國內高等教 育發展邁向國際標竿地位。教育部近年來推動包括「發展國際一流大學及頂尖研 究中心計畫」、「大學學術追求卓越發展計畫」、「獎勵大學教學卓越計畫」等政策，
為的就是建立「合乎國際標準」、「擁有國際競爭力」的大專院校，而為了遴選並 確保品質優良的學校，各類學術評鑑就成了政府及學術界領導階層的最佳利器。
為的就是建立「合乎國際標準」、「擁有國際競爭力」的大專院校，而為了遴選並 確保品質優良的學校，各類學術評鑑就成了政府及學術界領導階層的最佳利器。