第二章 BOT 概論
第二節 採用 BOT 模式之先決條件
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令規範之突破，常是專案成敗關鍵所在。
六、BOT 專案貸款之償還責任，由傳統的政府機關移轉到民間企業集團
，使得融資機構風險大增。因此，融資機構必須尋求其他方法如保 險或共同承貸等，俾有效控制風險承受程度。而經由契約當事人間 風險分攤25之商議談判，影響各當事人利益頗鉅，如何獲致彼此風險 合理衡平分擔共識，亦是專案成功之關鍵。
七、BOT 專案另一可能障礙為相關適用法律規範之不確定性，例如民間 企業集團從公共基礎設施如收費道路之收入規定，可能不夠明確。
再則，相關長期契約的法源依據及效力，亦需明確規範，才得確保 BOT 專案順利進行。因此，要有效推動 BOT 專案，仍有賴政府制定 一套明確且具相當程度誘因的法律架構配套施行。
第二節 採用 BOT 模式之先決條件
鑒於 BOT 專案之複雜性，其涉及財務可行性、政府參與支持、妥適 法律規範、民間技術資本參與可行性、激勵誘因、相當經驗累積及協商 過程，且需配合適當的政經環境等不一而足。因此，並非所有公共基礎 建設均適合以 BOT 模式進行26，以下將針對採用 BOT 專案模式之先決條 件27進一步說明28：
一、具相當程度市場需求
政府機關基於公權力提供公共服務之收費形式，計有對不特定 多數人之「無償」提供與對特定人使用付費之「有償」提供，前者 如公園、圖書館、體育場、一般道路等，後者如高速公路過路費29、
25 Eduardo Engel, Ronald Fischer, Alexander Galetovic, Public-Private Partnerships: when and how, Paper provided by Centro de Economía Aplicada, Universidad de Chile in its series Documentos de Trabajo with number 257, Jan 2009, P18-20.
26 楊肇煌，BOT 案件審計問題之研究，國立臺灣大學政治學系碩士論文，2009 年 4 月，頁 1-19。
27 Sotiris A. Pagdadis, Stephen M. Sorett, Frank M. Rapoport, Courtney J. Edmonds, G. Scott Rafshoon, And Marcia L. Hale, A Road Map to Success for Public-Private Partnerships of Public Infrastructure Initiatives, Journal of Private Equity 11 no2, Spr 2008, P8-18.
28 陳瀅宇，從法律觀點論 BOT 與專案融資，國立政治大學法律研究所碩士論文，2004 年 7 月，頁 13-17。
29 Chen, Anthony, Subprasom, Kitti, Analysis of regulation and policy of private toll roads in a
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場地設施使用費、停車場收費、博物館及美術館之門票收入等。由 於 BOT 專案資金回收端賴營運收入，加上初期投資成本高且回收期 長，因此，以消費者對政府所提供之產品或服務有付費意願且市場 需求性較高者，相對適宜採 BOT 模式進行。尚且，民間企業透過價 格機能運作，能夠合理反映市場供需情況，比較政府經營，更能有 效率提供大眾所需之產品或服務30。
二、近似獨占之公共建設
採行 BOT 之公共建設若接近獨占性質如供水或電力等，較易將 營運風險維持在穩定可接受程度，相對容易吸引民間企業投資，因 此，成功機率亦較高。例如因存在其他替代選擇，交通建設相對供 水或電力等之壟斷力來得低，最有名的個案為英法海峽隧道 BOT 案，儘管英法政府承諾 33 年內不興建其他橫跨英法海峽的隧道，俾 維持該建設之獨占性，惟因為平價渡輪降價競爭，嚴重衝擊該 BOT 營運計畫，甚至使其遭受鉅額虧損31。
三、不具急迫性之公共建設
一般而言，BOT 計畫從執行、招標、評審、簽約到興建與營運，
歷時甚久，尤其涉及多數當事人，過程將更為冗長複雜。例如臺北 國際金融大樓從成立籌建委員會到簽約完成，就歷時 3 年；臺灣高 鐵從民國 79 年成立高鐵籌備處到選定最優申請人成立專案公司，就 花了 7 年多。因此，若具急迫性之公共建設，由政府主導較易掌握 開發時程，採用 BOT 模式可能緩不濟急。
四、合理報酬與鼓勵誘因 (一)合理報酬
民間參與公共建設係著眼於商業利益32，因此，具有合理投
build-operate-transfer scheme under demand uncertainty, Transportation Research Part A-Policy and Practice, Vol. 41, Issue 6, 2007, P 537-558.
30 林倖君，BOT 個案分享－發掘政府及民間企業辦理促參的智慧，台灣經濟研究月刊，30 卷 9 期，
2007 年 9 月，頁 72-75。
31 胡仲英，BOT 理論與實務－兼論我國 BOT 政策之推動，財團法人孫運璿學術基金會出版，1999 年 8 月，頁 139。
32 Joop F. M. Koppenjan; Bert Enserink, Public-Private Partnerships in Urban Infrastructures: Reconciling
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資報酬率的 BOT 計畫，才能吸引民間企業參與投資。政府公共 建設投資報酬率之評估，除了考量民間投資計畫財務報酬之外，
另需慮及公共財之外部經濟效益，或具社會安定價值之社會效益 報酬；而外部經濟或社會效益之受益人為社會大眾，該外部效益 一般無法轉嫁予民間投資人，此即經濟學理上所謂的「外部效果 內部化」之難題33。
例如若政府興建某交通建設支出成本 100 億元，概估來自票 價收入之財務報酬 60 億元，另該建設沿線市鎮開發利益則為 80 億元。就民間財務報酬的角度而言，投入 100 億元，僅能回收 60 億元，當然沒有民間企業願意參與投資；但國家就整體利益考 量，總效益為財務收入 60 億元，加上開發利益 80 億元，合計 140 億元，大於投入成本，仍然值得國家自行投資。
(二)鼓勵誘因34
為解決前述外部經濟性問題，可以透過以下方式提供適當誘 因，俾妥適處理「外部效果內部化」之難題35。
1.針對獲利高且具可分割性質之公共建設，分割獲利較高之部份 予民間投資經營。亦即，較不具外部經濟性部份委由民間辦理，
而較具外部經濟性部份則由政府自行辦理。
2.為減少民間購地成本，可以透過政府以公權力徵收土地，再以 設定地上權方式交由民間投資經營。例如臺北市政府市有土地 開發案，多採取設定地上權之 BOT 模式辦理36。
Private Sector Participation and Sustainability, Public Administration Review(Washington, D.C.) 69 no2 , Mr/Ap 2009, P284-296.
33 劉憶如，現階段推動公共建設之財務金融策略，行政院經濟建設委員會委託研究，1996 年 5 月，
頁 44。
34 Jennifer Grzeskowiak, Love at first site Public-private partnerships are helping disenfranchised neighborhoods restore their beauty and attract a new generation of investors and residents, American City & County 123 no11, N 2008, P40-43.
Cheung, Esther and Chan, Albert and Kajewski, Stephen L., Reasons for implementing public private partnership projects : perspectives from Hong Kong, Australian and British practitioners, Journal of Property Investment and Finance, 27(1), Je 2009, P81-95.
35 林能白，從高速鐵路及國際金融大樓兩岸之經驗探討我國 BOT 制度之設計，行政院研究發展考 核委員會出版，2000 年 6 月，頁 36。
36 沈榮銘，「臺北市市有財產開發基金營運績效檢討」簡報，2008 年 2 月 29 日。
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表 2-2、臺北市政府主要開發案暨開發方式
開發方式 案 名
委外營運 中正、南港、萬華、信義、士林、文山區市民運動中心、
臺北資訊產業大樓。
BOT
臺北市議會舊址、光復東村舊址、南港區經貿段 42 地號土 地、廣慈博愛院、臺北資訊園區、臺北城市文化觀光交流 中心。
設定地上權 A9、A12、A13、B5 市有土地。
都市更新 萬大路警政署眷舍、基隆路、羅斯福路眷舍土地。
短期使用或標租 A20、洲子美食街、大安區通化段土地等。
自行營運 臺北小巨蛋。
證券化 市有非公用土地租金債權證券化。
3.賦予專案公司經營相關附屬事業之權利37。公共設施所在，通 常意味人潮與生活機能，遑論聚集既有零散人群或新創娛樂、
休閒、運動、通勤、通學、市集等目的，均為產業發展重要基 礎之一。故透過政府公權力賦予 BOT 計畫之民間機構多樣化經 營相關附屬事業，亦能部份回收該民間機構所產生的外部效 益，不致將外部效益全轉嫁予民間參與者負擔。執是，賦予民 間機構附屬事業經營權，亦為獎勵其參與公共建設之不錯誘因。
鑒於地方政府普遍財政拮据，甚至瀕臨捉襟見肘的窘境，
BOT 促參案的目的就是要結合民間資源，擴張延展既有的預算 彈性，如果要另外編列公務預算補貼運作 BOT 計畫，實務上 多不可行，大多則以協助其取得優惠貸款為大宗。附屬事業可 謂引進民間經營效率的不錯著力點，尚且可達到外部效果內部 化之部分功能，因此，附屬事業經營已是 BOT 計畫很重要的 一部份。不過，附屬事業雖有結合民間經營效率與外部效果內 部化等優點，但亦不宜本末倒置因過度傾斜附屬事業之財務評 估而忽略 BOT 計畫原有的目的性。
4.賦予參與者租稅或融資等優惠條件。
37 潘欣榮，獎勵民間興辦公共設施法制之研究，國立臺灣大學法律研究所碩士論文，1998 年 6 月，
頁 17。
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五、財務可行與經濟規模
由於 BOT 計畫初期投資成本高且回收期長，涉及風險種類繁多 且金額頗鉅，大多需仰賴專案融資之契約取得資金。而「自償率」
(Self-Liquidating Ratio)為專案融資機構融資貸放之重要參考依據，因 此，「自償率」可謂 BOT 計畫之財務可行性關鍵指標，其意義為計 畫營運期間淨收益與興建資本化成本之比值38。促參法施行細則第 32 條「本法第 29 條第 1 項所稱自償能力，指營運評估年期內各年現金 淨流入現值總額，除以公共建設計畫工程興建年期內所有工程建設 經費各年現金流出現值總額之比例。前項所稱營運評估年期，指公 共建設計畫之財務計畫中，可產生營運收入及附屬事業收入之設算 年期。第 1 項所稱現金淨流入，指公共建設計畫營運收入、附屬事 業收入、資產設備處分收入之總和，減除不含折舊與利息之公共建 設營運成本及費用、不含折舊與利息之附屬事業成本及費用、資產 設備增置及更新之支出後之餘額。」對「自償能力」有明確定義。
換言之，自償率為營運期間淨收入用於償還建設成本之本息能力。
自償率等於一，表示計畫損益兩平；自償率大於一，表示計畫有盈 餘、具自償性，無須政府補貼；反之，自償率小於一，表示計畫無 利可圖、成本無法回收、不具自償性，端賴政府視外部效果情況加 以補貼或協助其取得專案融資。促參法第 29 條第 1 項即規定：「公 共建設經甄審委員會評定其投資依本法其他獎勵仍未具完全自償能 力者，得就其非自償部分，由主辦機關補貼其所需貸款利息或投資 其建設之一部。」俾針對自償性不足之公共建設提高投資誘因。而
自償率等於一，表示計畫損益兩平；自償率大於一，表示計畫有盈 餘、具自償性，無須政府補貼；反之，自償率小於一，表示計畫無 利可圖、成本無法回收、不具自償性，端賴政府視外部效果情況加 以補貼或協助其取得專案融資。促參法第 29 條第 1 項即規定：「公 共建設經甄審委員會評定其投資依本法其他獎勵仍未具完全自償能 力者，得就其非自償部分，由主辦機關補貼其所需貸款利息或投資 其建設之一部。」俾針對自償性不足之公共建設提高投資誘因。而