推動洪災保險之必要性與需求性

關於我國實施洪水保險制度，已醞釀多年，得到了許多專業人士的 關注，並進行了一些學術研究與探討，但至今未能啟動。這固然有其商 業經濟範疇的複雜性，分析預測工作難度大。不過當前影響啟動的關 鍵，還是對洪水保險缺乏全面的認識，只強調洪水保險災後的補償作 用，對於洪水保險與防洪的關係，則不夠清楚，相關研究更少。本研究 整理出下列五項實施洪水保險對防洪有其重大的意義，列舉如下：

一、洪水保險可以彌補防洪工程的有限性

歷年來政府都以修建防洪工程，用以控制洪水，減免洪水災害。但 經過長期防洪實踐，逐步認識到防洪工程的能力是有限的，河川洪水是 一種自然現象，要想完全控制洪水是不可能的。我國是防洪建設為主要 防洪措施的國家，修建了大量的防洪工程，發揮了很大的防洪效益。但 是，當前每年夏秋兩季颱風帶來的大量雨水，使台灣一些高淹水潛勢區 域（如汐止、五堵、岡山潭底洋地區）仍不斷發生洪水災害，洪澇災害 仍很嚴重。而且進入20 世紀 90 年代，洪澇災害非但沒有減少反而年年 增多，根據內政部消防署統計，最近六年侵台颱風更趨頻繁，平均每年 發生4.8 次，平均每次損失 38.42 億元。

利用防洪工程控制洪水的作用是有限的。防洪工程保護的範圍有 限，目前有工程設施防護的防洪保護區只占防洪區的60％，其餘防洪區 尚無工程防護，且防洪工程的防洪標準有限，當前只能防禦一般大洪 水，還不能完全控制近年颱風所引起的大洪災。再者就是人與洪水爭 地，佔據了行水空間，所以洪水災害有增無減。根據我國現實防洪工程 情況，單純依賴工程是不能完全減免洪澇災害的，必須在一定工程條件 下，研究採取洪水保險措施，國家和社會共同承擔洪水風險。美國在上 世紀中葉已認識到工程作用的有限性，並逐步建立了洪水保險制度。

二、實行洪水保險可以合理調整防洪建設的投資

我國是暴雨洪水頻繁而且嚴重的國家，防洪任務十分艱鉅。所以在 這樣艱鉅的防洪國土上，要全部建成完善的防洪工程體系，從財力上說

是相當困難的，且不具防洪經濟效益，如員山子分洪總預算經費約新台 幣六十三億元，在一定時期內，即使只對河川建成較完善的防洪工程減 災體系，提高重點城市和重點地區的防洪標準，就需要相當大的投入。

而且，由於經濟區的繼續擴大和社會財富的不斷增加，對防洪的要求會 愈來愈高，防洪投入也將愈來愈多。有的河川由於上游地區加高堤防，

增加了下游地區的防洪壓力，互相攀高，防洪投入將愈演愈烈，形成龐 大的資金積壓。從現在起應當針對我國防洪任務的艱鉅性，在全面規劃 的指導下，確定不同區域的防洪標準，要有所保，有所不保，轉向全面 實施洪水保險，來分散洪水風險，從而合理調整資金，將有限的資金重 點投入興建控制性防洪工程以發揮更大的防洪減災效益。

三、洪水保險是適應市場經濟體制的需要

從市場經濟和國家整體經濟分析，建立洪水保險機制是非常必要 的。中央政府一直以來，以我國的市場經濟體制逐步完善，建立了以公 有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，非公有制經濟 已成為市場經濟的重要組成部分。特別是加入世貿組織以後，外資企業 不斷進入，原來計劃經濟體制下，所有防洪建設和災後救濟全由國家承 擔的辦法已不再適用，需要建立公平、公正、規範有序的市場競爭機制。

根據凌氤寶等人（2001）認為保險學的基本概念為，「保險是商品經濟 中剩餘價值和剩餘產品的分配和再分配」。也因此，不論國有企業還是 私營企業，都應有防禦自然災害的儲備資金，用於防禦意外災害所採取 的自保措施和投入保險的費用，企業保險是保證安全經營的一項內容，

必不可少。另外，我國是一個以農立國的國家，而且一般農業抗禦洪澇 災害的能力較低，受災後歷來需由政府給予一定救濟。加入世貿組織以 後，農業又會受到較大衝擊，為此，要在符合世貿組織規則的措施中，

加大防禦洪澇災害的投入力度，支持農業實行洪水保險，提高農業和農 村經濟的競爭力，不再單靠政府救濟。特別是對農業的產業化經營和「高 產、高效」現代化農業來說，一定要有保險手段，才能保障生產的安全。

四、洪水保險有利於加強防洪的全面管理

法規制約等方面。當前組織管理和計畫管理比較健全，突出的問題是社 會自我防洪意識淡薄，執法不力。如社會上多數人把防洪看成是政府的 事，身居防洪保護區就高枕無憂。另外，由於未有洪水保險法導致制約 不力，經常發生一些對防洪的人為干擾和破壞，影響防洪安全。如汐止 等都市在防洪這些問題面上，單靠行政命令尚難杜絕，行之有效的辦法 就是完善防洪管理的社會化，實行多層次的管理，建立個人與防洪的經 濟、法律制約機制。以國內外經驗來說明，洪水保險具有這方面的積極 作用，概括有以下幾項要點：

1. 建立保險合同，形成保險人和投保人雙方權利和義務的契約關 係。保險人繳納保險費，必然會樹立一定的防洪意識。

2. 保險人負有防災防損職能，建立保險後會積極參與防洪安全檢 查，督促投保人做好安全工作，加強了風險管理層次。

3. 在防災過程中，對搶救和保護財產的費用，保險人給與補償，從 而促進投保人防災防損的積極性，更加有利於抗洪搶險。

4. 建立洪水保險制度，有利於控制滯洪區、行水區、洪泛區的肆意 開發。

從以上可以看出，實施洪水保險對加強防洪的全面管理，將發揮其 他手段不可替代的作用。

五、洪水保險有利於實現人與自然和諧共處

總之，分析我國實施洪水保險的必要性，是基於對工程防洪能力的 再認識，從而轉變防洪觀念，真正做到工程措施與非工程措施相結合，

以達到保障全民的防洪安全和社會安定。但是開展洪水保險涉及的問題 比較多，我們又不能照搬國外的一套。因此，需要根據我國人口多土地 使用密度高、洪水災害重、防洪標準等基本國情，研究制定適合我國的 洪水保險法草案來制定更適合的洪水保險制度。例如實行限額保險，低 保額、低保費，政府保費補助等措施。採取國家扶持與群眾自籌相結合 等政策，取得經驗，逐步推廣。只要各有關部門共同協作，不斷探討，

開拓新思路，我國的洪水保險制度就一定會建立起來。