都市洪災防制策略之整合型規劃研究（二）子計畫一：淹水潛勢地區建築防洪設計技術探討

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(1)都市洪災防制策略之整合型規劃研究（二）子計畫一：淹水潛勢地區建築防洪設計技術探討. 內政部建築研究所委託研究報告.

(2) 092-301070000G1-027 都市洪災防制策略之整合型規劃研究（二）子計畫一：淹水潛勢地區建築防洪設計技術探討. 受委託者：財團法人中華建築中心研究主持人：林文欽研究助理：周芳如研究助理：謝佳翰研究助理：李逸靚. 內政部建築研究所委託研究報告中華民國九十二年十二月.

(3) 摘要關鍵詞：水災、建築物防洪、洪災保險一、研究緣起水災稱的上是台灣天然災害之首，形成洪水災害之主要原因除天然因素外，尚有人為破壞的包括，但是現階段國內在救災避難規劃以及建築物防洪改善計畫尚未見突破性之改革，為確保民眾生命安全，並將財產損失減輕至最低程度，救災及復舊之工作需結合中央政府及地方相關單位，共同合作研究並提出確切改善洪災損失之計畫。是故，本研究計畫檢視都市型水災之特性提出建築物之耐洪補強設施，藉以改善建築物於都市型水災之災害外，期望能針對現行建築物防洪相關法令規範提出適切性之評估，並研提淹水潛勢區之建築防洪策略及研究推動洪災保險制度之可行性，建議規劃者在進行新都市之開發、建築物建造審核或舊都市之更新時，應正視建築物防洪之重要性。二、研究方法及過程本研究計畫針對建築物防洪及技術探討，經由國內外之相關研究報告、法令規範及防洪經驗，將其歸納比較及分析；並研究目前國內之建築防洪規劃，針對現行建築物防洪相關法令規範提出適切性之評估，以都市型水災實際發生情形，建立建築防洪策略，藉以與既有之建築相關法令規範進行增修；另外，就保險制度之可行性，探討以保險方式涵蓋水患災害，並就承保條件、費率與範圍作初步探討分析。本研究蒐集國內現階段淹水潛勢地區建築防洪設計技術、建築物防洪策略及國內外洪災保險制度之議題；並依據蒐集之文獻資料，統整分析後，確立完整之研究目標。另外，研提淹水潛勢區之建築防洪策略，建議納入建築法規以及相關建築技術規則，並且，分析國內實施建築洪災保險制度策略之可行性。最後，整合研究成果，完成研究計畫報告書。. I.

(4) 三、成果討論（一）建築物防洪設計技術探討本研究分析近年來防洪規劃研究領域之課題，針對高淹水潛勢區域提出其建築物對抗洪災之因應對策，在計畫中詳細說明高淹水潛勢地區之建築物淹水受災之常見成因以及可能經由哪些途徑進入建築物而造成淹水，並詳列為了防止水患而需補強建築物之防洪措施，與探討開發新建建築物所需具備之各項防洪技術，以及建築物為防止水患侵襲，平時應加強之整備與防護工作。（二）建議增訂建築物防洪之法規條文隨著建築材料工法之不同、災害管理策略之發展，乃至於洪災避難設備之翻新，法令規範常有不足之處，雖然陸續修正與增訂法規條文，但對於建築物防洪猶不見有相關約束之規範，因此在法規面之落實，本研究建議增列有關建築物防洪之法規條文納入建築技術規則，進而使得建築技術規則之條文更趨周全。本研究對建築物防洪之法規條文有以下建議架構，分別為： 1.. 用語定義：說明有關建築防洪相關條文之建築技術用語。. 2.. 建築物防洪適用範圍：說明建築物防洪所適用之範圍。. 3.. 防洪區內建築物及其建築限制：說明在防洪區內應採行之建築防洪標準。. 4.. 防洪建築物及其防洪構造：按依建築物類型之不同予以規劃防洪設計技術或補強防洪措施。. 5.. 內部裝修限制：說明位在防洪區域內之建築物應採用防水設計施工技術。. 6.. 地下層之防洪：說明地下層機電維生設備之裝置場所，建議中央主管建築機關修法並鼓勵建商將其移建。. II.

(5) （三）研究國內推動洪災保險之可行性研究本研究以中央與民間保險機構合作之模式模擬建立我國之洪水保險運作模式，假設在此運作模式之架構下，中央主管機關依法設立「洪水保險局」，專則規劃與管理洪水保險運作事宜。四、主要建議事項提出具體改善建議，分述如下： 1. 本研究計畫之研究團隊基於自身之防洪專業領域，並透過分析討論，提供完善詳實之建築物防洪設計技術及擬建築物防洪法規之基本架構，建議中央主管建築機關於修訂建築技術規則時予以參考。 2. 建議中央主管建築機關將建築物防洪納入建築技術規則，配合對防洪專業領域學有專精之專家學者，擬訂更具完備性、嚴謹性且合理性之法令規範。 3. 建議短期目標應持續研究相關洪災保險計畫，開始施行時可擇一適合地區作為洪災保險制度試辦區，收集該地區相關水文資料並加以建立，以進行洪災保險之精算，非試辦地區短期做法可採縣市政府災害救助搭配國內商業性火災保險附加水災保險，並以個人財產為優先推動；中期目標應在試辦地區實際推動洪災保險，並密切觀察洪災保險法制度運作之利弊得失，以作為大規模推行洪災保險法之依據；長期目標則待洪水保險法條件成熟之後，將試辦地區成功之洪災保險經驗推廣至全國性地區，以達洪災保險法終極目標。 4. 洪災保險以本質來說非屬責任保險，建議希望透過洪水保險法立法規範強制民眾投保，雖開始有一定的阻力與困難，但為了每每洪災過後所導致政府與民眾之大量財產損失能獲得適當之補償，洪災保險法的建立實屬必要。. III.

(6) Abstract Flood can be regarded as the natural calamity of the highest danger in Taiwan. Except the natural factor, the major factor that may cause flood calamity also includes man-made damage, but there is still no breakthrough reformation in domestic disaster relieving and refuge plan and building flood protection improvement plan at this present stage. To ensure the life safety of general public and reduce property loss to the very least, disaster relieving and restoration work should combine the efforts of the related unit of central and local authorities, and cooperate jointly to study and suggest the definite plan to improve flood loss. There are three major parts of emphases in this study, they are: 1. Technology discussion of building flood prevention design, 2. Suggest establishing the article framework of building flood prevention law, 3. Study the feasible research of domestic in promoting flood insurance. Except surveying the characteristics of urban flood, we also discuss each kind of flood prevention technology needed by the existing building and in developing newly constructed building. Due to the variety of methods of the building materials, the development of flood management strategy and even the renovation of flood refuge equipment always has defect, so as to improve the building disaster in urban flood, this current study expects to suggest an appropriate evaluation in connection with the current related methods of the building materials standard, and refers to experiences of United States of America in bringing flood insurance policy into practice to suggest the building flood prevention policy of inundation potentials areas and study the feasibility of flood insurance system advancement. We suggest that when the related planner carries out new city development, building construction examination or old city renovation, he should look squarely at the importance of building flood prevention, and understand that the existing building flood prevention reinforcement facilities in land application management and the flood prevention design technology of newly built building should be strengthened. We also hope that this study result can provide as reference for central governing building organization (Ministry of the Interior) in revising and augmenting building technology regulations. keyword: flood calamity, building flood prevention, flood insurance. IV.

(7) 目錄頁次摘要. .......................................................................................................... I. 目錄. ....................................................................................................... IV. 表錄. ...................................................................................................... VII. 圖錄. .....................................................................................................VIII. 第一章緒論 ...................................................................................................1 第一節研究動機與目的 ........................................................................1 第二節研究內容與範圍 ........................................................................2 第三節研究方法與步驟 ........................................................................3 第四節預期成果 ....................................................................................6 第二章文獻蒐尋與回顧...............................................................................7 第一節基本概念 ....................................................................................7 第二節法令依據 ..................................................................................10 第三節都市型水災相關研究探討......................................................16 第四節洪災保險相關研究探討..........................................................27 第三章建築物防洪設計技術.....................................................................34 第一節防洪基本策略 ..........................................................................34 第二節建築物防洪設計技術探討......................................................41. V.

(8) 第三節小結 ..........................................................................................66 第四章有關防洪條文之增訂建議.............................................................68 第一節現行建築技術規則架構之分析..............................................68 第二節建築物防洪增訂建議..............................................................72 第三節小結 ..........................................................................................77 第五章洪災保險運作之可行性研究.........................................................78 第一節國內外經營洪災保險現況......................................................78 第二節推動洪災保險之必要性與需求性..........................................86 第三節洪水保險制度運作模式及架構之建立..................................89 第四節小結 ..........................................................................................91 第六章結論與建議後續研究.....................................................................93 第一節結論 ..........................................................................................93 第二節建議後續研究 ..........................................................................95 參考文獻 .......................................................................................................97 附錄一 .....................................................................................................103 附錄二 .....................................................................................................105 附錄三 .....................................................................................................107 附錄四 .....................................................................................................109. VI.

(9) 表錄頁次表 1 防洪相關法規彙整表 .................................................................................10 表 2 洪災保險相關法規彙整表.........................................................................13 表 3 鞍部及台北氣象站一日最大降雨量比較表..........................................18 表 4 防洪相關研究領域分類表.........................................................................26 表 5 洪災保險相關研究領域分類表................................................................33 表 6 防洪基本策略...............................................................................................39 表 7 既有建築物防洪措施分類.........................................................................48 表 8 防水工程常用之工法、使用材料和適用處..........................................53 表 9 建築物防洪排水設施改善簡易自我檢視表..........................................65 表 10 建築技術規則之架構 ...............................................................................69 表 11 依建築物類型之不同裝設防洪構造 .....................................................76 表 12 各國與本國實施洪水災害保險特性之比較........................................85. VII.

(10) 圖錄頁次圖 1 研究計畫流程圖 ............................................................................................5 圖 2 侵台颱風路徑分類統計圖.........................................................................16 圖 3 洪水防災對策圖 ..........................................................................................40 圖 4 建築物大門口案例......................................................................................43 圖 5 停車場車道出入口案例 .............................................................................43 圖 6 地下庭園案例...............................................................................................44 圖 7 挑空廣場案例...............................................................................................44 圖 8 排水溝案例 ...................................................................................................45 圖 9 通風口案例 ...................................................................................................45 圖 10 瀝青防滲用材料種類 ...............................................................................51 圖 11 建築物防水施工方式................................................................................52 圖 12 社區擋水板組裝案例 ...............................................................................55 圖 13 住家擋水板組裝案例 ...............................................................................55 圖 14 電動式防洪閘門啟動狀態.......................................................................56 圖 15 電動式防洪閘門啟動狀態.......................................................................56 圖 16 電動式防洪閘門全景 ...............................................................................56 圖 17 手搖桿式防水閘門關閉狀態 ..................................................................56. VIII.

(11) 圖 18 手搖桿放大圖.............................................................................................56 圖 19 手搖桿式防水閘門啟動狀態 ..................................................................56 圖 20 地掀式防洪閘門全景 ...............................................................................57 圖 21 地掀式防洪閘門啟動狀態.......................................................................57 圖 22 地掀式防洪閘門啟動狀態.......................................................................57 圖 23 地掀式防洪閘門全景 ...............................................................................57 圖 24 門扇式防洪閘門（三面水密型） .........................................................57 圖 25 門扇式防洪閘門（四面水密型） .........................................................57 圖 26 橫拉式防洪閘門 ........................................................................................58 圖 27 水密門..........................................................................................................59 圖 28 沉水式抽水機.............................................................................................60 圖 29 滯洪池案例 .................................................................................................62 圖 30 洪水保險組織機構整體運作模式圖 .....................................................90. IX.

(12) 第一章緒論第一節研究動機與目的民國九十年七月的潭美颱風對高雄地區帶來的災害，以及同年九月的納莉颱風對大台北地區產生的嚴重損失，使政府正視都市型的水災，以避免影響全台的民眾生活及財產損失。為維護人民生命財產之安全及提昇民眾對政府施政的決心，行政院災害防救專家諮詢委員會擬定「災害管理政策與施政策略研究」計劃，規劃可行建議，以期提昇都市防洪能力。經行政院災害防救專家諮詢委員會修正完成都市型水災管理政策與施政策略建議書，建議政府各部門針對都市型水災之改善對策及應採行之措施。其中改善對策中的第三項目標為增強建物耐洪能力，減輕淹水災害損失。其短期策略為檢討改善地下建築物之防水及排水設施、檢討設置地下流通空間之防洪區隔、改善建築物機電維生系統之自保能力。中期策略包括訂定建築物雨水貯留設施設計規範、修法獎勵興建耐洪性建築物。長期策略為修法強制淹水潛勢地區興建耐洪性建築物。而應採行之措施則包含修正建築相關法令及獎勵低漥地區既有建築物耐洪能力、研訂建築物防止浸水及雨水貯留設施技術規範、研究推動洪災保險制度之可行性。相繼歷經潭美、桃芝、納莉颱洪等，致使南北都會區遇雨成患，因此近年來相關單位頗重視防洪規劃之課題，但是相關研究仍以科學技術面與經濟發展面為主，法令制度面則十分欠缺，因此本研究計畫除檢視都市型洪災之特性提出建築物之耐洪設施，藉以改善建築物於都市型水災之災害外，期望能針對現行建築物防洪相關法令規範提出適切性之評估，並研提淹水潛勢區之建築防洪策略，建議納入建築法規以及相關建築技術規則，以供修定法規及市政建設之參考。. 1.

(13) 第二節研究內容與範圍台灣地區經濟成長快速，現階段科技不斷開發且進步，然而對於重大天然災害仍無法有效掌握，尤其近年來每逢颱風或豪雨侵襲，輒易造成洪災，引發淹水與土石流災害，造成民眾恐慌及生命財產之折損。防洪建設為國家經濟發展中極為重要的一環，工程相關單位在致力於提高防洪保護標準的同時，對於淹水潛勢地區應根據其潛勢程度，做土地使用之合理規劃，針對淹水潛勢高之區域內的土地給予限制性開發，並對區域內之建築物提出防洪要求，以舒緩損失。淹水潛勢地區之管理，應根據國土綜合開發計畫、區域計畫以及學者專家意見，研提淹水潛勢區之建築防洪策略。淹水潛勢地區於空間規劃上實屬環境敏感之天然災害區，應先考量當地環境資源特性，對淹水潛勢區之土地使用管制，應兼顧其生活品質需要，加強經營與管理，並依淹水潛勢強度之規定配合開發許可制度。未來土地開發，限制發展之地區，可依其類型，就社會公平原則研訂補償及獎勵機制，以有效掌握土地利用。再者，有鑑於災後之救災費用籌措，對防洪事業之經濟面影響甚巨，故本研究計畫擬對目前之建築防洪策略進行研究，回顧先進國家之防洪經驗歷史沿革並分析比較國內實施洪災保險之可行性。研究工作內容中本研究計畫擬包括下列各項目：一、檢討現行建築物防洪相關法令規範以及業務管理機關之設計。二、研提淹水潛勢區建築物之防洪策略。三、分析建築物洪災保險制度之可行性。. 2.

(14) 第三節研究方法與步驟本研究著重於質化評析研究，針對淹水潛勢地區建築防洪設計技術之探討，著眼於淹水潛勢地區之建築防洪策略及耐洪設計技術之研究。以下說明研究計畫進行中將採取之研究方法與進行步驟。一、研究方法（一）文獻評析法本研究以建築物防洪及技術探討之概念下進行，經由國內外之相關研究報告、法令規範及防洪經驗，將其歸納比較及分析。（二）現行法令制度評估法研究目前國內之建築防洪規劃，針對現行建築物防洪相關法令規範提出適切性之評估，並以都市型水災實際發生情形，建立建築防洪策略，藉以與既有之建築相關法令規範進行增修。（三）洪災保險實施可行性研議就保險制度之可行性，探討以保險方式涵蓋水患災害，並就承保條件、費率與範圍作初步探討分析。二、研究步驟（一）研究目標初擬利用文獻資料蒐集，研擬初步研究課題；再由初步研究課題研擬研究目標，爾後分析討論及彙整結論，並提出研究計畫書。（二）資料蒐集 1. 國內現階段淹水潛勢地區建築防洪設計技術； 2. 淹水潛勢區建築物之防洪策略； 3. 國內外洪災保險制度之議題；（三）研究目標之確立依據蒐集之文獻資料及綜合調查，統整分析後，確立完整之研究目. 3.

(15) 標。（四）建築物防水對策之研擬 1. 針對現行建築物防洪相關法令規範提出適切性之評估，並研提淹水潛勢區之建築防洪策略，建議納入建築法規以及相關建築技術規則。 2. 擬分析國內實施建築洪災保險制度策略之可行性。（五）分析與討論討論整體研究成果，並加以修正，以便分析整合。（六）研究計畫報告書之提出綜合研究成果完成研究計畫報告書。. 4.

(16) 研究方向初擬. 確立初步研究課題期初簡報蒐集文獻及相關資料淹水潛勢區建築物之防水排水設施及設備. 蒐集國內外洪災保險制度之議題. 國內現階段淹水潛勢地區建築防洪設計技術探討. 建構實務調查之資料. 研提建築防洪策略期中簡報. 分析國內外洪災保險制度. 提出建築物防洪規範. 擬加入草案於建築技術規則期末簡報修正. 完成研究計畫報告書圖 1 研究計畫流程圖. 5.

(17) 第四節預期成果國內過去五十多年來，政府相關單位已實施了許多防洪水利工程建設計畫，如何就防洪工程成本與效益予以有效掌握，並以最經濟的投入獲取最佳效益，耑賴防洪工程技術可行性及建築水利相關法規之配合修正，以減輕內水水患。本研究計畫為改善建築物於都市型洪災之災害及建築法規之增訂，檢視都市型洪災之特性提出建築物之耐洪設施，以供修定法規及市政建設之參考。預期成果如下：（一）檢討國內現階段淹水潛勢地區建築防洪設計技術；（二）建議增訂建築物之防洪策略與防洪要求於建築法規與相關建築技術規則，以臻完整；（三）分析國內實施洪災保險制度之可行性。冀望以本研究計畫之成果，俾供市政建設相關單位參考，逐步建構於相關建築技術規則，未來開發新都市在規劃之初即可落實建築防洪規劃概念，妥善運用土地管制策略，並發揮整體管理觀念，對於減輕都市型水災損失及減少人為土地使用對地表水文之衝擊都有相當大之幫助。. 6.

(18) 第二章文獻蒐尋與回顧第一節基本概念一、建築物依據建築法第四條之規定：本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。建築物之存在條件有二：即「定著於土地上或地面下」以及「供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物」，而其基本要素包括二項：即頂蓋、樑柱或牆壁。二、地下建築物民國七十八年六月，內政部公佈增訂建築技術規則建築設計施工編第十一章「地下建築物」，定義地下建築物：主要構造定著於地面下之建築物。包括地下使用單元、地下通道、地下通道之直通樓梯、專用直通樓梯、地下公共設施等，及附設於地面上出入口、通風採光口、機電房等類似必要之構造物。三、洪災洪災泛指暴雨或颱風帶來豐沛之降雨量，其降落至地面後產生沖蝕坍方；或雨水降落至地面，成為地表逕流流入河川後，使得河川流量超過河道及排水設施之容量，而造成淹沒；或因水流沖刷力道強，破壞相關水利設施或水工結構物而引發水患災害。洪患侵襲使得降雨量超過排水系統與抽水站設計負荷容量，造成河堤溢流或漫地流，則易造成淹水。四、颱風豪雨在夏季，由於太陽直射根據中央氣象局之定義，區域由赤道向北移，致使南半球之東南信風越過赤道轉向成西南季風侵入北半球，和原來北半球的東北信風相遇，更迫擠此空氣上升，增加對流作用，因西南季風和東北信風方向不同，相遇時常造成波動和旋渦。這種西南季風和東北信風相遇所造成的輻合作用，和原來的對流作用繼續不斷，使已形. 7.

(19) 成為低氣壓的旋渦繼續加深，也就使四周空氣加快向旋渦中心流動，流入愈快，其風速就愈大；當近地面最大風速到達或超過每秒 17.2 公尺時，即稱之為颱風（夏漢民等人，2003）。每小時雨量超過 15mm 的連續性大雨，且日雨量超過 130mm 以上者，稱之為豪雨。五、淹水潛勢災害防災國家型科技計畫辦公室陸續完成之淹水潛勢資料，係利用農委會農林航空測量所於 1981∼1989 年間產製之 DTM 資料進行模擬，且分析所採用之網格多為 200 公尺× 200 公尺，其中台北市網格為 120 公尺× 120 公尺、汐止地區網格為 40 公尺× 40 公尺（許銘熙等，2000)。防災辦公室所研製之淹水潛勢資料，可供大範圍土地規劃與使用管理參考應用，但用於洪災預警則精度略嫌不足，應針對高淹水潛勢且人口集中之地區，利用較新之地形資料與較細之網格，研製高精度淹水潛勢資料，供洪災預警作業之應用（黃南輝等人，2003）。淹水潛勢圖的製作流程，主要係利用美國陸軍工兵團（USACE）所研發之山區逕流模式 HEC-1，計算上游地區逕流量，在以此作為上游側入流邊界條件帶入平地淹水模式（包括都市雨水下水道排水模式（Storm Water Management Model，SWMM）與二維漫地流淹水模式）。完成驗證之淹水模式，進行不同區域在不同降雨條件下之淹水潛勢模擬，以降雨期間地表所發生之最大淹水深繪製該區域之淹水潛勢圖。淹水潛勢圖可應用於已興建重大工程之防範，並可作為未來土地開發前期之選址參考依據。台北市內進行多項重大工程與土地開發案，如高速鐵路之興建（高鐵台北站之站址定於現台北車站處）、台北市南港區的南港經貿園區、信義計劃區的副都心、關渡平原及社子島整體都市規劃作業均有淹水問題之考量。為避免上述重大工程與土地開發案為水患所威脅，宜將開發地址與淹水潛勢資料進行比對及分析（謝龍生等人，2002）。六、洪災保險. 8.

(20) 一般而言，洪災保險是指由高淹水潛勢區內之住戶、企業機關或個人透過保險機制繳納並累積起來的保險費用，用於補償被保險者因淹水災害造成之損失，是投保者通過固定的少量保險支出來應付水災造成的難以估計的損失。其雖無法完全阻擋水患的發生，但可以把集中的水災損失變成一個均勻分攤的年度支付。洪災保險費之擬定在於對水災風險之評估，在經由水文數據對洪泛區之年平均災害損失進行評析。如此不僅可達到防洪計畫之經濟有效性，也可整合洪水頻率與水災損失之間的關係。簡而言之，洪災保險是補償各項財產被水浸而造成損失的一種保險（對包括降雨、海潮、地下水位上升所帶來的積水而造成的意外財產損失進行賠償）。. 9.

(21) 第二節法令依據利用法務部「全國法規資料庫」以「防洪」、「洪災」、「水災」及「洪災保險」為關鍵字做檢索，整理目前我國洪災及洪災保險相關法令如表 1 及表 2 所示：表 1 防洪相關法規彙整表法規名稱. 水利法. 與洪災、水災相關之規定第六十五條有關主管機關為減輕洪水災害，得就水道洪水泛濫所及之土地，分區限制其使用之相關規定。第八十三條有關尋常洪水位行水區域之土地使用規定。. 水利法施行細則. 第三條有關防洪，係指用人為方法控馭或防禦霪雨洪潦，以消滅泛濫湮沒災害之發生。第一五０、一五一、一五二條有關辦理防汛機關，於防汛期內、洪水盛漲時及防汛期終了，需隨時向上級主管機關報備之相關規定。第二條有關洪水平原管制之目的，在於排除泛區內之積水，劃定發展限制範圍，以減輕災害。其管制程度分為一級管制區及二級管制區二等相關規定。. 第三條淡水河洪水平原管有關一級管制區包括堤防預定地、疏洪道用地及天然洩洪制辦法區；二級管制區為經常淹水地區及低窪地區之相關規定。第四、五條有關一級管制區內應嚴格限制建築；二級管制區內地上建築物之改建、修繕、拆除、變更原有地形、建造工廠、房屋或其他設施者，應核定後辦理之相關規定。. 10.

(22) 表 1 防洪相關法規彙整表（續）法規名稱. 與洪災、水災相關之規定本計畫係針對颱風、豪雨等天然災害所造成水災災害之防救需要而擬定，目的為健全水災之災害防救體系，強化災害之預防、災害發生時之緊急應變及災後之復原重建措施，有效執行防汛檢查、災害搶救、事故處理、災情勘察以及善後處. 水災災害防救業務置、復建等相關事宜，提升經濟部及所屬各單位對於災害及計畫. 重大事故之應變能力，減輕災害及事故損失，由經濟部水利處擬訂本計畫，提供各直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所擬訂地區災害防救計畫及相關行政機關(單位)執行水災災害防救事務之依據，以提升全民災害防救意識、減輕災害損失、保障全民生命財產安全。第三條有關水災災害之防救，以經濟部為中央災害防救業務主管機關，負責指揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作. 災害防救法. 第二十二條有關為減少洪水災害發生或防止洪水災害擴大，各級政府應依權責實施：治山、防洪及其他國土保全與觀測、蒐集、分析及建置災害防救上必要之氣象、地質、水文及其他相關資料之並以科學方法進行災害潛勢、危險度及境況模擬之調查分析，並適時公布其結果。第七條. 行政院公共工程委有關工程管理處第二科掌理事項，其中行政院列管水利防員會辦事細則. 洪、治山防災、能源開發、環境保護及工業等公共工程計畫年度作業計畫之審核、調整、執行之督導及考核之相關規定。. 下水道工程設施標準. 第十條有關因土地開發利用而增加之逕流量，足以影響下游防洪及排水系統者，應設置雨水調節池及沉砂池之相關規定。. 11.

(23) 表 1 防洪相關法規彙整表（續完）法規名稱. 與洪災、水災相關之規定第三條有關水利建造物，係指與公眾防洪有關之下列建造物：. 水利建造物安全檢查辦法. 1.防水建造物：指堤防、防洪牆、丁壩、護岸、防潮閘門及河、海堤等水利設施。 2.引水建造物：指取水系統、輸水渠道等水利設施。 3.洩水建造物：指排水、洩洪、水閘門等水利設施。 4.其他建造物：抽水站、防洪閘門等水利設施。第四條. 建築技術規則建築有關建築基地之地面高度，應在當地洪水位以上，但具有適設計施工編. 當防洪及排水設備，或其建築物有一層以上高於洪水位，經當地主管建築機關認為無礙安全者，不在此限。第二九０條. 事務管理規則. 有關雨季來臨之前，應加強水災防護措施，位於低窪地區或河渠水道附近之機關，尤應妥為規劃。重要物品及文書，應移置高處，並設置水災救難設備之相關規定。第五十條. 工程受益費徵收條有關洪水災害，係指受益區域之土地及其改良物所受浸水深例施行細則. 度、頻率及時間，無洪水災害紀錄可查者，得依工程計畫洪水量及所在地位地形推算或不分等級平均收費之相關規定。. 12.

(24) 表 2 洪災保險相關法規彙整表法規名稱. 保險法. 與洪災保險相關之規定第一百三十八條保險業應承保住宅地震危險，以共保方式及主管機關建立之危險承擔機制為之。前項危險承擔機制，其超過共保承擔限額部分，得成立住宅地震保險基金或由政府承受或向國內、外之再保險業為再保險。第一百四十四之一條有下列情形之一者，保險業得以共保方式承保 :有關巨災損失之保險者。. 火災保險附第五條加洪水險承有關火險附加水險之費率相關規定保辦法水利法. 法規內容說明. 為減輕巨災帶來的財產損失所做的保險風險分散方式針對住宅區部分. 建物需有火災保險所附加的洪災保險. 第六十五條為減輕洪水災有關主管機關為減輕洪水災害，得就水道洪水泛濫害限制行水區所及之土地，分區限制其使用之相關規定。土地使用. 洪災為災害防救法所預防治之對象 (水災、風災 )，整合於國家防災部門管理體第二條有關洪水平原管制之目的，在於排除泛區內之積系，可有效統災害防救法水，劃定發展限制範圍，以減輕災害。其管制程度籌各方防災資源，以達事半分為一級管制區及二級管制區二等相關規定。功倍之效。第三條各種災害之防救，以下列機關爲中央災害防救業務主管機關，負責指揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作第一條為健全災害防就體制，強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，特制定本法。災害之防救，本法未規定者，適用其他法律之規定。. 13.

(25) 表 2 洪災保險相關法規彙整表（續）法規名稱. 災害防救法. 基隆河流域整治特別條例. 與洪災保險相關之規定第二十條直轄市、縣 (市 )災害防救會報執行單位應依災害防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性，擬定地區災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報中央災害防救會報備查。前項直轄市、縣 (市 )地區災害防救計畫不得牴觸災害防救基本計畫及相關災害防救業務計畫。鄉 (鎮、市 )公所應依上級災害防救計畫及地區災害潛勢特性，擬定地區災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報所屬上級災害防救會報備查。前項鄉 (鎮、市 )地區災害防救計畫，不得牴觸上級災害防救計畫。. 法規內容說明. 有關水災災害及地區災害潛勢特性，擬定地區災害防救計畫，經各災害防救會報核定後實施. 第二十二條有關為減少洪水災害發生或防止洪水災害擴大，各級政府應依權責實施：治山、防洪及其他國土保全與觀測、蒐集、分析及建置災害防救上必要之氣象、地質、水文及其他相關資料之並以科學方法進行災害潛勢、危險度及境況模擬之調查分析，並適時公布其結果，以便災害保險之推動。. 減少洪水災害發生或防止洪水災害擴大為洪水預警效用並能夠適時推動災害保險. 立法院於九十年十月十一日三讀通過，未來基隆河整治計畫，得比照九二一震災重建暫時條例之規定，排除相關法令限制，並以特別預算辦理，得發行公債以因應所需龐大經費，不受政府預算規定之限制。. 有關人民洪災損失補償措施辦法. 14.

(26) 表 2 洪災保險相關法規彙整表（續完）法規名稱台灣省防救天然災害及善後處理辦法. 與洪災保險相關之規定. 法規內容說明. 第二十一條為防止豪雨災害發生，各有關單位應加強辦理治山防洪、整治河川、山坡地開發管理及都市下水道建設維護管理等工作。前項具體防範方案由本府另訂之。. 有關洪災防範措施相關規定. 第一百六十條徵收防洪受益費之區域，係指防洪計畫核定保護之區域，即計畫洪水泛濫可及之區域。. 水利法施行細則. 洪泛區劃分與第一百六十九條工程防洪措施防洪受益費之分等，依受益區域之地所受浸水深經濟效益來規度、頻率及時間，規定收費比率。前項浸水深度、劃受益費率頻率及時間，以足致損害者為限。如無洪水災害紀錄可查，得依防洪計畫洪水量及所在地位地形推算，或不分等平均收費。. 15.

(27) 第三節都市型水災相關研究探討台灣位居西太平洋颱風常行經之路徑要衝，侵台颱風路徑分類統計如圖 2 所示，顯示水災在國內發生次數相當頻繁。依據中央氣象局統計，台灣地區受颱風及豪雨侵襲次數，每年平均達 3 到 4 次之多，颱風帶來豪雨，使大量雨水在短時期內傾盆下降，台灣地質鬆軟、平原較少、山脈高峻，河流短小且坡陡險峻，不能容納大量雨水，故一遇颱風常引發山洪暴發、河川水位暴漲及溢淹河岸等，致使平原地帶、低窪地區氾濫成災，對國家公共建設、交通設施、水利工程、經濟活動及民眾生命財產均造成嚴重的損失，而災害損失有隨經濟發展而日益增加之趨勢。氣象條件（颱風、豪大雨）與地理環境（地質、山脈、河流）實為國內水災產生之主因。颱風為自然現象，目前人力尚無法消彌，地理環境之缺點則可利用人力補強，以減少水災造成之嚴重性。例如高山植林以涵蓄雨水，使雨水流下速度減緩，並使土石泥沙不致大量沖刷阻塞下游河道，淹沒農田。. 圖 2 侵台颱風路徑分類統計圖資料來源：颱風部屋網站. 16.

(28) 一、典型都市型水災 2001 年 7 月 11 日，台灣南部都會地區因潭美颱風外圍環流帶來豪大雨，自 7 月 11 日 0 時至 7 月 12 日 6 時累計雨量在高雄縣鳳山 594.5 公釐、高雄市左營 566.0 公釐、高雄縣大寮 444.5 公釐，整場颱洪共造成高雄縣逾 800 棟地下室嚴重淹水、10 多萬戶停電、電話斷訊及陸海空交通一度中斷等災情。同年 9 月 16 日，納莉颱風自台北縣三貂角至宜蘭縣頭城一帶登陸，颱風路徑迂迴經過台灣北、中、南部，49 小時之後才由台南市安平附近進入台灣海峽離去，惟因滯留時間過久，台灣北部、東北部地區以及中部山區雨量驚人，例如台北地區山區雨量雖與 2000 年 10 月底象神颱風相近，但平地雨量站測得之一日最大降雨量高達 425 公釐，約象神颱風時之 2 倍強（如表 3）；台北縣汐止市、五堵火車站、瑞芳及基隆地區、八堵、七堵等處，因山區豪雨基隆河沿岸防洪排水設施不足、貨櫃堵塞橋樑影響通水而造成淹水；台北市因部分防洪設施尚未施築完成，抽水站無法抽除大量洪水，造成南港、松山、信義、內湖及大安等區嚴重積水，而台北市市民所倚賴之大眾運輸交通工具—捷運系統，亦在此次水災遭受淹水而停擺，損失更是難以估計（吳憲雄，2002）。納莉颱風為台北市地區所帶來的降雨量，不僅量大而且集中，降在平地之雨量與山區幾無差異，以台北市區之及時監測雨量站資料分析，納莉颱風使得台北市地區累積降雨量之發生頻率遠超過 200 年重現期。納莉颱風所帶來的豪大雨造成基隆河及景美溪水位高漲，導致大量洪水溢堤，而東南亞最大的玉成抽水站於 9 月 17 日 9 時因淹水深度遠超過抽水機組所能正常運轉之水深而停機，當玉成抽水站受困停止運轉時，洪水循著雨水下水道系統逆流而上，因此造成松山區與信義區嚴重淹水災情產生，不僅使受災地區更為擴大且連成一片，形成災害搶救不易之狀況。強烈的颱風帶來豐沛的降雨量，從四周山坡地聚集雨水，相繼流入盆地中之丘稜與河流，再流入大海；921 大地震後造成土質鬆軟，逢豪大雨沖刷挾帶大量土砂，引發土石流及土砂淤積河道；都市化原因，土. 17.

(29) 地過度開發，且未做好水土保持工作，所以一遇洪水，漫地流竄之奔騰水流，彷彿脫韁野馬，無法控制，更造成台北工程品質瑕疵湧現。表 3 鞍部及台北氣象站一日最大降雨量比較表颱風一日最大降雨量站名. 納莉颱風. 象神颱風. 瑞伯颱風. 芭比絲颱風. 90/9/16-9/18. 89/10/29-11/01. 87/10/14-10/16. 87/10/25-10/27. 鞍部. 518. 672. 412. 314. 台北. 425. 226. 277. 215. 資料來源：中央氣象局. 二、水患原因分析檢視潭美及納莉颱風所造成之都市型水災，因發生於人口集中且土地開發程度較高之都會區，其災害特性以地下空間淹水為主，而部分地勢低漥或抽排水系統功能無法發揮之地區亦有積水現象，吳憲雄（2002）認為原因如下：（一）計畫洪水量未適時檢討，防洪排水投資不足，整體防洪排水功能未臻完善。（二）未能配合土地利用管制興辦整體性防洪排水設施，不但增加防洪投資，且難以有效防治水患。（三）防洪與都市排水設施未能有效整合，抽排水系統維護不佳，影響既有防洪排水功能。（四）公私建物及公共設施缺乏耐洪設備及救災應變措施，減災不易。（五）颱洪資訊不易掌握準確，民眾防災意識不高，影響救災成效。另依據郭振泰（1998）、羅永光（2001）所提出之洪水造成重大災患的原因，依照致災原因的特性加以整理分門別類，區分為：天然因素與人為因素。. 18.

(30) （一）天然因素全球暖化日趨嚴重，形成溫度上升、颱風強度及頻率的增加、降雨強度增強、水旱災事件增加、災害區域的移動、生態平衡改變以及氣象逐漸不規律的現象，以往所謂二百年重現期的暴雨，可能所短為一百年甚至五十年，假如相關的水利工程設計仍然引用舊有的氣象資料及水文模式，極可能會成為偏於保守的誤差方案。 1. 流域及河道特性台灣的集水區及河道坡度大，河道無法大量積蓄水量，上游的溪流在短時間之內便會流至下游，造成洪水。 2. 表土沖蝕量大台灣的集水區土壤脆弱，平均每年土壤沖蝕率為 2 至 20 公厘，是中國黃河流域之 5 至 70 倍、美國密西西比河流域之 30 至 300 倍。大量的泥沙隨洪流傾瀉而下，沈積於河道內，自然影響河道排洪能力。（二）人為因素 1. 坡地保護不力、破壞水土保持台北都會區由於地狹人稠、人口密度高，加上台北盆地之四周坡地過度開發、超限利用使得水土流失嚴重，相關主管機關進行「植栽綠化」工程，成效也不佳，對於危險區域的違建戶也無法強制其拆遷。 2. 河川行水區被佔用台北盆地中各河川溪流行水區多的是被佔用且違章者，而一般營造業之棄土、廢土及大型工程機具或長期家庭之廢棄物，更是常見堆積於河床或棄置河心中，一遇豪大雨即決提氾濫；而垃圾雜物堵塞河中結構物並阻礙流水造成河道淤積堵塞，且橋樑涵洞等下部基礎，被急流淘空，崩坍傾斜立現。 3. 規劃設計不周延排水、防洪工程缺失瑕疵，在納莉、桃芝颱洪的考驗下，原形畢露。而基隆河截彎取直後，上游地區仍不斷在集水及河岸兩旁快速建築，嚴 19.

(31) 重破壞了集水區的水土生態環境及汎洪行水區，且違反了基隆河天然的「滯洪」功能，使之無法發揮。而 Smith（1998）將洪災的自然成因歸納包括：降雨、積雪的融化、冰雪的堵塞、山崩、潰堤、暴風雨及海嘯等，而其中由大氣的變化所引起的過大降雨強度乃是導致洪水災害最重要的因素。Ward（1978）亦認為洪水的主要成因乃由於外部的氣候作用，且地區排水系統的特性可能將使得洪水災害更趨嚴重。此外，陳華昇（2001）在「九一七台北水患之平議」中提到，921 大地震之後，台灣地質結構深受影響，山坡地土質鬆動經豪雨惡水沖刷山區土石下滑形成土石流衝擊山坡地帶，或滾入溪流，沈積河道造成河水氾濫潰堤，淹沒城市農田。在大地震的造山運動與暖化效應的雙重衝擊之下，大台北山區大量土石沖落基隆河流域，故其泥沙淤積擴大至東湖、南港甚至是松山、大直一帶，這也是造成台北納莉水患的主要成因之一。另外，薩支平等人（2002）也將都市洪水災害損失產生的原因歸納為六個主要的類別：洪水的自然災害的成因、都市開發與土地利用的效果、都市不當的開發與利用、排洪工程所造成的影響、都市管理不當的後果，以及緊急應變的協調困難。三、近年相關研究相繼歷經潭美、桃芝、納莉等颱洪，致使南北都會區遇雨成患，故近年來相關單位頗重視防洪規劃之課題。若將近年來國內外學者之防洪研究領域予以區分，大致可分為科學技術面、經濟發展面與法令制度面，但是相關防洪研究計畫仍以科學技術面與經濟發展面為主，法令制度面則十分欠缺，以下就研究領域予以說明，並整理如表 4。（一）科學技術面 1. 關於淹水潛勢之研究在都市排水系統模式方面之研究，利用美國環境保護署之暴雨經理模式（SWMM），以模擬排水系統中水流之流況以及發生溢流點的流量歷線。二維漫地流模式主要利用二維零慣性理論，以有限差分法求解地表. 20.

(32) 之淹水深及流速。滯洪池模式是求解水文連續方程式，採用雙出流口型式，建立滯洪演算程序，以獲得滯洪池之出流歷線（許銘熙等人，2002）。同樣藉由二維零慣性波漫地流淹水模式及 SWMM 都市雨水下水道模式之結合演算，將都市雨水下水道系統出口之抽水站操作納入考慮，是以文山木柵地區為研究對象，進行不同重現期降雨事件下之洪災境況模擬。並依據其洪災避難措施與逃生路徑，提供淹水區域行政機關及居民研擬防災措施之參考（陳增壽等人，2001）。此外，由於台南科學園區地勢低窪，自民國 64 年間至 86 年，共發生浸水記錄有 8 次，平均約 3 年即發生一次浸水，故許銘熙等人（2002）以台南科學工業園區為研究對象，根據園區內特殊之水文、地文狀況以及排水系統及滯洪池的水流特性，建立排水及淹水模式，進行不同重現期降雨之淹水模擬。模式中包括排水系統演算、地表漫地流演算及滯洪池演算等三部分。再者，利用淹水潛勢資料探討都市計畫與洪水平原管理，並考量因土地開發而增加洪水量之相關研究，則有鄧慰先等人（2001）認為未來都市規劃工作一定要將淹水空間分佈的觀念納入土地使用管理與規劃工作中，其認為淹水潛勢圖是將這個構思付諸實現的最佳工具，且在國外被證明是可行的方法；因此在國內，無論是水利工程師和都市規劃師都極力贊成使用淹水潛勢圖於規劃工作中。其研究結果更建議未來都市土地規劃工作，在決定都市發展方向前，宜先參考淹水潛勢地圖，再決定適當的都市發展強度與開發之型態。對於公共工程規劃設計之初，可應用各類型災害潛勢資料，導入公共工程規劃設計流程中，黃南輝等人（2003）以地震、土石流及淹水等三項重大災害之潛勢資料為主，通盤考量災害潛勢而慎以選址、選線，避開地質敏感區，以減少公共工程因各類型災害而造成之損失，達到減災、消災之目的。 2. 關於洪水預警之研究國內除了現已營運並規劃更新之「淡水河洪水預報系統」外，其他. 21.

(33) 以洪水預警為主題之相關研究，甚是多見；為迅速獲得洪水資訊達到掌握時效及提高水位預報精確度，傅金城（1996）以河系變量流演算模式與河川水文演算模式為基礎，發展河川洪水預報即時修正模式。並且就洪水預報模式中之初始值設定、觀測水位即時輸入與系統參數即時修正等問題進行研究，以研擬出一套適合於淡水河流域之洪水預報模式。經由模擬結果得知參數即時修正若能配合精準之上游入流量預報，可提高下游水位預報精確度。對於洪水預警，必須先進行降雨量之預測，其中，以台北都會區淹水區域預測為主題，模擬及預測各種降雨條件下之市區淹水情況，使低窪地區之居民及行政機關預先瞭解淹水訊息，提早防範及做出應變措施，建立台北都會區洪水與淹水模式預報模式，若遇颱洪來襲，其降雨預報模式可適時預報受災集水區未來 3 小時與過去 12 小時之累積總降雨量，則防災單位可依此 24 小時之總降雨量，迅速查詢台北都會區低窪處可能淹水範圍及程度，提供防災單位擬定有效之應變措施，以減少水災損失（王如意等人，2001）。另外，建立由降雨至逕流歷程間上下連貫之預測模式，由降雨預報至抽水站前池水位預報作業建立一套迅速合理之研析方法，並以台北市玉成抽水站排水系統作為檢定與驗證之研究區域。其目的是利用逕流模式探討一具有都會區特性之概念性降雨，研究其架構及逕流之特徵並應用於都會區排水系統之集水區（江俊生，2000）。 3. 關於洪泛區管理之研究對於河川流域可能淹水致災之區域，土地之適當使用、管理，實為減輕洪水災害之良方，為此，以科學技術就各種不同洪水頻率，規劃洪泛區之工作，為土地使用管制不可或缺之作業。鑑於國外（美、法及日等國）對非工程防洪措施之作法與經驗，已相當完備且成功，故梁文盛等人（2003）藉由國外為參例，以謀求研擬台灣現行防洪政策下，洪泛區劃設基準方法之探討、洪災保險制度及洪泛區管理制度之關係、並對於洪泛區土地利用等相關法規進行評估及研. 22.

(34) 擬，以建立適合國內洪泛區管理之制度。然而，洪泛區之劃設，由技術層面之落實，至法制化作業層面，進而達到管理之實現，如依據現行法制觀察，仍有許多工作尚待努力。故其研究目標，擬就洪泛區劃設之技術面與法制面進行探討，作為未來洪泛區劃設管理之參考。（二）經濟發展面 1. 關於都市防災規劃之研究基於國內自然環境之不利因素，及特有密集紛雜之高複合性都市型態，以致於災害危險性較其他國家為高，因此，安全防災是我國近年主要施政重點之一。蕭江碧等人（2003）利用內政部建築研究所已完成之專題研究計畫「都市計畫防災規劃標準及管理體系之建構」，其中可供嘉義市府運用的成果，包括嘉義市災害發生全市性對策構想、嘉義市避難生活圈與地區避難生活圈域、嘉義市避難據點影響範圍、嘉義市主要救災道路、避難道路與替代路線系統及防救災據點資料庫的問卷資料等，建構嘉義市地區防救災據點資料庫系統與應用資料庫系統進行都市防災規劃及改善管理計畫之研擬；並藉由防救災據點系統的建構，進行嘉義市基礎避難圈域建物震害危險度評估與服務規模之推估，並考量危險據點及淹水潛勢對避難據點之影響，儘可能提出防救災避難據點空間規劃標準及對策。另外，應用淹水潛勢資料規劃都市型水災避難系統，其潛勢資料係各種不同的都市洪災致災因子組合下之境況模擬結果，針對地文特性與水災特性進行分析，並依據分析結果建立淹水災害境況進行模擬。詹士樑等人（2002）就都市型水災避難系統規劃之需求，以台北市南港區為研發範例，進行研究區域水災條件之設定，並以水災防救觀點，引用圖像式使用者界面及網路技術，完成研究區域水災境況模擬，並提供都市型水災避難系統相關資訊。利用淹水潛勢圖應用到已完成的實際地理資訊防災系統上，藉以檢測現階段已經指定規劃的防災避難據點在遭遇洪水時的堪用度，以及探討如何以法令或工程手法來改善據點實用性，則有解鴻年、林文欽. 23.

(35) （2002）利用台北市政府已經完成的都市防災規劃系統為藍圖，並依據建築研究所已完成的都市防災系統規劃，在實質防災避難空間檢測方面加入洪水的因子與以考量，藉以檢測依地震災害規劃的防災避難據點，在遭遇洪水災害時之適用性以及改善方法。李威儀等人（1997）完成「台北市都市計畫防災系統之規劃」相關研究，依據台北市的現況實質環境與限制因素，以台北市都市防災規劃之災後的六個時序：發震期、混亂期、避難行動期、避難救援期及殘留、重建期所產生的現象和對應行動，分析各時期所衍生之防災機能需求及其對應的都市空間，以適當的避難行動劃設防災避難圈，並從震災時序列的對應，建構台北市防災空間系統，分別為避難、道路、消防、醫療、物資及警察六大防災空間系統。對於現今的洪水災害管理，薩支平等人（2002）認為應該透過整合的方法來進行管制，仔細考量內涵的課題與可行的管理對策，才可有效規範洪水災害的損失。其研究由城鄉發展層面，結合水利、都市計畫及建築管理手段進行洪災防制工作，並以災害管理觀念之工程方法與非工程方法，全面性的檢討都市洪災防制之課題。另外，應用中央災害防救會報公開之都會區淹水潛勢資料研發都市防災規劃技術，整合探討都市洪災防制策略之規劃建議。 2. 關於水災損失之研究水災方面對災害損失定義及分類之研究則有蔡長泰、游保杉等人（1995）應用地理資訊系統於嘉義地區建立淹水預警系統與淹水災害評估模式，其將淹水損失分為農業、漁業、鹽業與住宅損失等四類，分別依據淹水深度及損失率關係曲線進行估算。針對都市發生洪水災害時所造成的損失，由張齡方等（2000）整合國外學者（Breaden，1973；Nell S.Gring’Otto J.Heiweg，1975；Neil S. Grigg、 Leslie H. Botham、Leondard Rice、W.J.Shoemaker、Scott Tucker，1976）之研究，將洪水災害損失，分成五類：（1）直接損失（Direct Damages）：意指由淹水災害直接所造成的損失。直接損失主要可分為建築物以及公共. 24.

(36) 設施兩方面；建築物方面的損失，與建築物之類型有很大的關係。（2）間接損失（Indirect Damages）：所謂的間接損失，並非由災害直接造成的損失，也就是直接損失之外，卻因為直接損失而造成的間接災害。例如：人民的失業、營業之中斷、交通路線改變、延遲等損失稱之。（3）次要損失（Secondary Damages）：次要損失指的是政府為了重整解決災後的情形，許多社會服務品質低落，甚至社會經濟轉變所造成的損失。（4）無法量化之損失（Intangible Damages）：環境品質低落、社會價值觀改變、美學上的損害、生命的傷亡等，這些都是無法以金錢量化的，故統稱之為無法量化之損失。（5）不確定損失（Uncertainty Damages）：因為恐懼災害而引起之不確定感（如參與保險等）所產生之損失。 3. 關於洪災保險之研究探討洪災保險可由兩個角度切入，分別為供給與需求面的分析。災害保險供給者本身財務特性與政府態度，會影響供給決策行為，若藉由預期效用與非預期效用理論建立之供給決策模型與效用量測方法，針對我國執行洪災保險政策，對保單供給者的提供態度與影響供給態度之因素進行探討，會發現洪災保險供給決策受到機率不確定因素影響降低供給意願，符合非預期效用風險趨避特性（洪家宜，2002）；另外，民眾之洪災保險需求特性，若以預期效用理論與揣測參考理論的觀點，進行洪災保險需求模型的建立，會發現洪災保險意願受到下列因素之影響：（1）「購買其他保險經驗」、「社區參與防災計畫或工程的重要」對洪災保險意願有顯著的正面影響；（2）「洪災保險價格」對洪災保險意願呈現顯著的負面影響；（3）「政府宣導」對洪災保險意願有負面影響，「電視或電台報導」對洪災保險意願有正面影響；（4）個人社經屬性對洪災保險意願有影響（黃欣怡，2002）。有鑑於洪水損失長年持續增加及賑災費用與修復成本急速提高之事實，鍾鴻霖等人（2001）針對減少水災損失研擬提出，希望減除一般大眾的成本，提供可靠的協助予受災災民，並鼓勵洪泛區社區採用非工程洪水平原管理手段，以做到災民救助與避免不當土地使用之雙贏政策；故其綜合研究洪災保險之實施、經營、費率與理賠，及土地使用、. 25.

(37) 管理與價值等方面，以使政府之所能為與民眾之所需求能契合，探討適用於台灣之洪災保險政策，減少淹水災害造成之民眾損失。（三）法令制度面國內目前就防洪相關法治面之研究，僅止於洪災保險制度之相關研究，尚無洪災保險立法可循，僅能就國外已實施洪災保險之立法案例加以參考，而國內外針對洪災保險所使用的研究方法，不外乎是資料文獻的整理分析與科學技術面之闡釋，因此，引用法令制度面之研究方法，其必要性不言可喻。表 4 防洪相關研究領域分類表防洪研究領域科學技術面. 經濟發展面法令制度面. 相關研究淹水潛勢、洪水預警、淹水預報、洪水平原管理、土地使用管制。都市防災規劃研究、避難圈規劃研究、水災損失、洪災保險。洪災保險。. 26.

(38) 第四節洪災保險相關研究探討關於洪災保險相關領域之研究，本研究擬分成三項領域探討，分別為科學技術面、經濟發展面與法令制度面，茲分述如下所示：一、科學技術面關於洪災保險施行相關措施，國內相關之科學研究領域成果豐碩，詳細說明如下所示。（一）關於洪水預報之研究謝慧民（2001）提到洪水預報模式是結合降雨預報、逕流預報及河道洪水預報等三個模式，洪水預報系統可規劃加入支援決策性功能搭配類似洪水預警系統之部分功能，這包括在防洪預警系統參考準則提及的預警雨量站及預警水位站的位置雨預警值，並參考歷史洪泛區資料及淹水潛勢圖加以模擬藉以提供較實用的洪水預報系統。葉森海（2001）提到洪水預報作業最主要的目的乃在防汛期間，經由水文資料的蒐集、洪水預報模式及時演算，並於最短時間內提供最新且最可靠之洪水動態，使可能遭受洪泛區域之民眾有所因應，有效的降低生命財產之損失。故除了建構即時自動水文觀測及洪水預報貲料傳輸系統，建立洪水預報模式以供淹水預警之應用。賴進松（2001）利用交替方向顯示差分法，求解二為零慣性方程式，建立平面二為淹水模式，配合降雨資料及地文資料，以及山區降雨逕流歷線，進行於瑞伯颱洪事件下之基隆和流域之地區淹水模擬，結果發現，汐止與五堵地區之智慧里、江北里、百福里、堵南里、堵北里、橋東里、保長里及長安里等處之淹水潛式與淹水範圍調查結果吻合。所以經由淹水其結果顯示，研究所建立之淹水模式，配合邊界條件處理，確實能反應及模擬基隆河水理特性，因此所建立之模式對於基隆河中上游集水區之防洪規劃與洪水預報系統上，可加以參考運用。簡振和（2002）指出河川一般是坡陡而流急。都會區由於大多位於流域下游河流匯集之平原地帶，自降雨及至洪峰抵達其間往往約僅有數. 27.

(39) 小時時距而已，不僅自然排洪條件不佳、經常豪雨成災；颱洪時期，由於降雨強度大、延時長，則極易造成嚴重災損。過去，政府雖戮力各項防洪工程硬體建設，然因受各種因素影響，並無法完全免除水患之威脅，特別是在防洪設施工程尚不完備地區。因此推動非工程性之防洪策略，例如建置洪水預報及淹水預警系統，來強化防災能力，藉由爭取更多防救災應變時間以期減少可能之洪患損失，已成為有效而不可或缺之手段。鄭昌奇（2002）提到台灣地區水文情況特殊，自上游降雨至下游匯流不過數個鐘頭，每逢颱風或豪雨，輒易造成洪災。有關洪水預警系統方面，推動「建立洪水預警系統暨水利設施災害防救體系整合計畫」計畫，針對烏溪、八掌溪與朴子溪、鹽水溪，以及高屏溪等五流域提出洪水預警系統建置之規劃，並選定鹽水溪及八掌溪與朴子溪等三流域為優先推動之地區，先行實施通信佈置及電波測試。而為確保未來於全省各主要流域推廣建置洪水預警系統之可行性，以符合防災國家型科技計畫之落實目標。（二）關於淹水潛勢之研究許銘熙（2001）指出現今我國災害防治工作是以災後救援為主要重點，但由於受限於基本水文與淹水相關資訊了解不足，在災前防範與災中應變時無法及時掌握洪汛資料與提出因應措施，使防災及救災工作無法得到良好之成效。為減輕台灣地區颱風豪雨所造成之淹水災害，須了解及掌握在何種颱風暴雨強度下，台灣地區之可能淹水區域及淹水深度，進而評估水災所造成之損失及危險程度，經由電腦進行颱洪境況模擬分析，作為災害防範對策、災害應變措施及救災作業之根據，並以先進科學技術充分掌握防災資訊並使其落實於防災體系，期能減輕災害之有形與無形損失。防洪研究群在第一期防災國家型科技計畫工作執行中，已研發一套洪水潛在致災區域之評估方法，並初步建立所需防洪相關資料庫，完成台灣地區 22 縣市之淹水潛勢區域分析、示範區之危險度評估及水災境況模擬，並作為今後劃定危險區之依據。同時，以示範區之研究成果為基礎，完成並落實該地區水災防治相關之研究成果，提. 28.

(40) 供水災防救業務單位執行實際防救災工作之依據，今後並可就執行結果進行評鑑及檢討。王如意（2001）以整合型計畫結合國立台灣大學及成功大學兩校具有水利工程領域專長之教授專家，預計完成建立流域水災防護之基本資料庫，並配合流域現況之整治工程、排水系統改善工程與氣象水文監測系統，串聯降雨、逕流與水理等模式，以研析流域因不同颱洪降雨事件所導致之淹水災害境況模擬，進而研擬出減災應變措施及災害損失評估模式，最後再將流域洪災防護基本資料庫與淹水災害境況模擬結合建立一套颱洪災害決策支援與展示系統，期以非工程防洪手段配合流域現有之防洪工程設施，相輔相成，以達到流域防洪減災之目標。王如意（2001）應用所研析出流域內不同重現期之淹水模擬結果，配合歷年來重大降雨事件之實際淹水災害損失資料，並利用經濟分析建立流域內淹水深度與淹水損失之關係曲線，以從事不同重現期之淹水區域災害損失估算。（三）關於土地使用管制之研究對於河川流域可能淹水成災之區域，土地之適當利用、管理，實為減輕災害之良方，為此以科學技術就各種不同洪水頻率，劃設洪泛區之工作，爲土地使用管制不可或缺之工作，現行技術上已可就洪泛區之確認與劃設。且洪泛區之土地管制，爲實施洪災保險不可或缺之一環；我國曾於「八十三年全國水利會議」中確立未來對於「洪泛區土地利用型態」與「洪泛區管理規則」將加強其研究結論其成果亦值得發展與期待。經濟部水例處水利規劃試驗所（2002）將洪災保險制度實際需求面做進一步考量，配合淹水潛勢分析，同時考慮到非工程防洪措施減少政府財政負擔之實質效用，配合淹水潛勢分析計算工具，來提高洪泛區劃設精度，使我國的防洪措施更加完善，讓洪災保險制度更加落實。洪夢祺（2001）針對洪泛區劃設提出一完整之劃設方法，包含基本資料蒐集、河道調查、水文水理分析及洪泛區劃設等步驟，並以東港溪流域為例，根據水利處洪峰流量分析結果，使用窗化之 HEC-RAS 模. 29.

(41) 式，並配合 1/5000 相片基本圖延伸大斷面測量資料，計算洪水河道水位，並依據地形地貌判斷洪水可能到達之處，進而劃設 2 年與 50 年之洪泛區，劃設所得洪泛區位置與規劃報告中之可能淹水區域相似此方式可供日後洪泛區劃設參考依據。鄧慰先（2001）利用淹水潛勢資料，以及政策上納入新的土地開發增加洪水量的考量。在此，主要是針對非結構性的洪水平原使用管制。傳統都市規劃可以利用的工具包括下列二者：其一是以生態容受力為基礎的環境規劃方法，屬於都市綜合發展計畫之一部分；其二，土地使用管制，像土地使用分區計畫，在土地進行開發之前，利用規劃或管理新方法，適當的配置開發區與調整開發密度，可以減少洪災產生的威脅。可以輔以其他的創新式的土地管理，例如洪水保險、緊急應變計畫、收購計畫（Buy-Out）等方法；這一些方法可以與土地利用規劃管理配套使用，亦能反應出各個地區的特性與需求。梁文盛（2002）認為洪泛區劃設之標準方法在以往是因築堤及管理洪氾平原之需求，而在各河川所劃定計畫洪水之可能淹水範圍，常因精確度不足或淹水範圍劃定所依據之水文、水理分析方法不一，導致分析結果產生差異。規劃欠缺一致性，影響所及，對於國土規劃、利用管理及減輕災害損失，有關鍵性之影響。河川洪泛區劃設準則之訂定，實為一切河川區域空間管理之基礎技術規範，除了築堤工程上之需求，對於整體河川洪泛區的管理策略及工具，都必需在相同一致之架構平台上運作，才能順利推展進行。二、經濟發展面關於經濟發展之研究，國內目前已有對於特定地區是否得以實施洪災保險制度，加以評估其可行性研究。就辦理洪災保險工作之層面而言，基於水災發生機率現今在科學技術上可以事先預測，因此，洪災保險人事先得以區域別被保險人遭遇之洪災之機率，而不致因為「逆選擇」情形發生，使的風險無法有效獲的分散又對於洪災保險之費用成本分析、核保作業流程之設計、保單之擬定、理賠作業與責任準備金保險實務之運作，現行技術上並無困難。. 30.

(42) 然而方舟顧問工程公司（1997）提到由於大多數法則係保險制度得以運作之前提，因而洪災保險應涵蓋較為廣大之地區；否則，若洪災保險僅為高風險地區所設置，一旦水災發生，即全面受害，毫無風險分散之功能可言，從而如欲侷限洪災保險之實施於小範圍地區，如汐止、五堵，將不可能成功發揮其洪災保險的功能與效用。因此，以全國為範圍實施洪災保險之可行性，為未來值得研究之方向。黃欣怡（2001）提出台灣地區發展的歷程當中，曾經歷大小不同的環境災害，造成生命、財產上的巨額損失，而國內災害管理系統尚未建構完全，建築法令又缺乏災害防治相關規範，因此災害的防治、補償、與救助，政府皆扮演重要的角色。但基於風險分攤、資源分配效率與公平而言，政府不應承擔所有環境災害的損失，而可透過公私合作的洪災保險制度，解決政府的財政壓力，並穩定社會經濟生活，達到災害損失降低的目的。黃宏浦（2001）提出依經濟效益分析結論顯示，硬體防洪工程亦無法杜絕水災帶來的損失故在硬體防洪工程保護之區域實施洪災保險仍是有其必要性的。硬體防洪工程因可降低區域之水災風險，故能降低保費。因此在有硬體防洪工程高度保護區域實施洪災保險，政府可不以保費之補助，但在低度保護區域或為保護區域實施洪災保險，則應該考慮予以適當（比較高額度）之保費補助。如此一來便可加強人民對於洪災保險的加保意願，一但發生洪災便可將損失風險分散，減低人民財產損失亦可使政府免去因水災政府對人民的補助經費，使的政府財政經濟不至於產生赤字的危機。三、法令制度面國內目前就洪災保險保險制度化之研究，似僅止於相關法令整理之階段。由於國內目前並未有洪災保險之特別法例可供探討，僅能以就相似的法令條例來做整合分析，或參考現已實施洪災保險的國家取其相關法令政策，就此，國內雖有一系列之研究報告可供查詢，但因我國並無如同美國或其他國家有完整的洪災保險相似的立法條例，只有根據國內現行相關法規條例來加以發展。. 31.

(43) 薛曙生（1996）提到洪災保險之機制在於探討以開發限制規範與法規作為洪泛區管理策略的結果，可以綜合歸納為下列幾項結論：第一項：「修法與立法」在目前國情之下都有許多不確定性，胎死腹中之風險性很高，短期內都不十分可行。衡量「修法與立法」之策略運用效果，當今之計似宜採用雙管齊下的手段，一面進行修正訂水利法，將洪災保險制度納入相關條文之內；另一方面則作「洪災保險法」立法之準備工作，再視社會輿情走向，把握最佳時機進行立法的訴求。第二項：修訂水利法雖然會面臨整合的困難，很可能導致運作功能與權責的不足，但如能納入洪災保險制度，或可彌補目前無法開徵防洪受益費的困局。當今立法院已比過去幾年改善許多，只要「洪水災害保險制度」宣導教育成功，加上良好的政治運作，這種騎驢找馬的「修法與立法」策略運作，成功之機會並不低。第三項：關於洪泛區之土地使用管制方面，採用「績效土地使用分區管制（Performance zoning）」的方式進行管理，將洪泛區、洪水平原、集水區與行水區大都劃屬環境敏感地帶。其土地使用形態，較傳統之土地使用分區管制劃分方式為少，而且遠較傳統土地使用分區管制有彈性。第四項：「洪水災害保險法」設立的法規，似可參照美國 FEMA 做法，將洪水災害保險法規原則融入地方政府法規中，透過與具體洪水危險條例相關的分區管理、小社區法規、房屋及建築規範、及衛生規範等工具，達成各地方洪水治理目標。第五項：我國目前適宜的策略，似乎是應從「確認潛在洪水風險區並進行風險圖繪製與區劃」以及「擬訂洪水災害保險法相關法令」雙方面同時切入，以收相輔相成之效。薛曙生（1998）亦提到由於「洪水災害保險制度」在我國尚屬新的觀念，目前尚無應用實例，亦即係步入應用道路之先期準備工作的一部份。同時進行「修法與立法」之準備工作，包括：研擬「水利法」修訂草案，將「洪災保險制度」及「洪水平原管理相關法規」同時納入，以. 32.